France, Cour administrative d'appel, 1ère chambre, 15 février 2024, 23MA00413

Vu la procédure suivante :

Procédures contentieuses antérieures :

L'association " Collectif pour l'environnement des riverains élisyques " (COL.E.R.E), M. C... A..., M. E... F... et Mme D... F... ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 10 février 2017 par lequel le préfet de l'Aude a délivré à la société " Soleil participatif du Narbonnais " un permis de construire un parc photovoltaïque sur le territoire de la commune de Narbonne.

Par un jugement n° 1701824 du 9 novembre 2018, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande.

Par un arrêt 19MA00002 du 9 mars 2021, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 9 novembre 2018 et l'arrêté du 10 février 2017.

Par une décision n° 452346, 452499 du 17 février 2023, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, après avoir annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 9 mars 2021, a renvoyé l'affaire devant la même cour.

L'association COL.E.R.E, M. C... A... et Mme B... A..., M. E... F... et Mme D... F... ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 15 février 2021 par lequel la préfète de l'Aude a accordé à la société Soleil Participatif du Narbonnais un permis de construire modificatif un parc photovoltaïque sur le territoire de la commune de Narbonne, ensemble le rejet tacite opposé au recours gracieux qu'ils ont formé le 28 avril 2021.

Par un jugement n° 2104476 du 6 juin 2023, le tribunal administratif de Montpellier a transmis cette demande à la cour administrative d'appel de Marseille.

Procédure devant la Cour :

I. Par une requête et des mémoires, enregistrés, sous le numéro 2300413, les 2 janvier, 4 mars et 12 juin 2019, et les 7 et 26 juillet 2023, l'association COL.E.R.E, M. A... et M. et Mme F..., représentés par la SCP Pech de Laclause - Jaulin, demandent à la cour, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 9 novembre 2018 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 10 février 2017 par lequel le préfet de l'Aude a délivré à la société " Soleil participatif du Narbonnais " le permis de construire en litige ;

3°) d'annuler l'arrêté du 15 février 2021 par lequel la préfète de l'Aude a délivré à la société " Soleil participatif du Narbonnais " un permis de construire modificatif du permis délivré le 10 février 2017, ensemble la décision implicite de rejet de leur recours gracieux ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- ils justifient d'un intérêt leur donnant qualité pour agir ;

- le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de ce que le projet litigieux n'est pas situé en continuité avec l'usine présente dans le secteur d'implantation du projet ;

- les délibérations approuvant la cinquième modification du plan local d'urbanisme de Narbonne sont illégales dès lors qu'une procédure de révision aurait dû être engagée en vertu de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme, que la création du secteur Aer est illégale au regard de l'article L. 151-11 du même code et que l'institution de ce secteur est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le permis de construire en litige méconnaît les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme antérieures à cette cinquième modification, lesquelles interdisent l'édification de constructions qui ne sont pas liées à une activité agricole ;

- le projet litigieux méconnaît les articles A 7 et A 11 du règlement du plan local d'urbanisme dans leur rédaction issue de la cinquième modification de ce plan ;

- le projet litigieux n'est pas compatible avec le maintien d'une activité agricole significative sur le terrain d'assiette ;

- le permis de construire modificatif délivré le 15 février 2021 comme le permis de construire initial délivré le 10 février 2017 méconnaissent l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

Par des mémoires en défense enregistrés les 8 mars, 25 mars et 5 juillet 2019 et les 21 juin, 28 juillet et 12 septembre 2023, la société Soleil Participatif du Narbonnais, représentée par BCTG Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les requérants ne justifient pas d'un intérêt leur donnant qualité pour agir ;

- les moyens qu'ils invoquent ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense enregistré le 11 mars 2019 et le 9 juin 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens invoqués par les requérants ne sont pas fondés.

II. Par une requête et des mémoires, enregistrés, sous le numéro 23MA01490, le 27 août 2021, et les 12 mai, 7 juillet et 26 juillet 2023, l'association COL.E.R.E, M. et Mme A... et M. et Mme F..., représentés par la SCP Pech de Laclause - Jaulin, demandent à la cour, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 9 novembre 2018 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 10 février 2017 par lequel le préfet de l'Aude a délivré à la société " Soleil participatif du Narbonnais " le permis de construire en litige ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- ils justifient d'un intérêt leur donnant qualité pour agir ;

- le projet litigieux méconnaît les articles A 7 et A 11 du règlement du plan local d'urbanisme dans leur rédaction issue de la cinquième modification de ce plan ;

- le projet litigieux n'est pas compatible avec le maintien d'une activité agricole significative sur le terrain d'assiette ;

- le permis de construire modificatif délivré le 15 février 2021 comme le permis de construire initial délivré le 10 février 2017 méconnaissent l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 novembre 2021, le préfet de l'Aude conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la requête est tardive ;

- la présidente de l'association COL.E.R.E ne justifie pas de sa capacité à agir au nom de l'association ;

- l'intérêt donnant qualité pour agir à cette association à l'encontre du permis modificatif n'est pas établi ;

- les époux A... et F... ne justifient pas davantage d'un intérêt à agir à l'encontre de ce permis ;

- les moyens invoqués par les requérants ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 décembre 2021, la société Soleil Participatif du Narbonnais, représentée par BCTG Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les requérants ne justifient pas d'un intérêt leur donnant qualité pour agir ;

- les moyens qu'ils invoquent ne sont pas fondés.

La procédure a été communiquée au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires qui n'a pas produit de mémoire en défense.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Claudé-Mougel,

- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,

- et les observations de Me Kabra représentant la société Soleil Participatif du Narbonnais.

Deux notes en délibéré, présentée pour la société Soleil Participatif du Narbonnais dans l'instance n° 23MA00413, ont été enregistrées le 9 février 2024 et non communiquées.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 10 février 2017, le préfet de l'Aude a accordé à la société Soleil Participatif du Narbonnais un permis de construire en vue de la création d'un parc photovoltaïque sur un terrain situé sur le territoire de la commune de Narbonne. Par un jugement n° 1701824 du 9 novembre 2018, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande de l'association " Collectif pour l'environnement des riverains élisyques " (COL.E.R.E), M. C... A..., M. E... F... et Mme D... F... tendant à l'annulation de cet arrêté. Par un arrêt du 9 mars 2021, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 9 novembre 2018 et l'arrêté du 10 février 2017. Par une décision du 17 février 2023, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 9 mars 2021 et a renvoyé l'affaire devant la même cour. Par un arrêté du 15 février 2021, la préfète de l'Aude a délivré à la société " Soleil participatif du Narbonnais " un permis de construire modificatif portant sur ce même projet. L'association COL.E.R.E, M. et Mme A... et M. et Mme F... demandent l'annulation du jugement du tribunal administratif de Montpellier du 9 novembre 2018 qui a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 10 février 2017, ainsi que l'annulation de cet arrêté et de l'arrêté du 15 février 2021.

Sur la jonction :

2. Les affaires enregistrées sous les n° 23MA00413 et 23MA01490 sont dirigées contre des permis de construire autorisant la réalisation du même projet et présentent à juger de questions communes. Il y a lieu d'y statuer par un seul arrêt.

Sur les fins de non-recevoir opposées aux requêtes d'appel:

En ce qui concerne la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête n° 2301490 :

3. Aux termes de l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme : " Le délai de recours contentieux à l'encontre d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir court à l'égard des tiers à compter du premier jour d'une période continue de deux mois d'affichage sur le terrain des pièces mentionnées à l'article R. 424-15. " Si le préfet de l'Aude fait valoir que la requête à l'encontre du permis de construire modificatif accordé par son arrêté du 15 février 2021, enregistrée le 28 avril 2021 au greffe du tribunal administratif de Montpellier, serait tardive, il retient dans ses écritures la date à laquelle il a édicté cet arrêté comme point de départ du délai fixé par les dispositions de l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme, et non, conformément à ces dispositions, la date d'affichage de ce permis, laquelle ne ressort d'aucune des pièces du dossier. Dans ces conditions, cette fin de non-recevoir ne peut qu'être écartée.

En ce qui concerne la fin de non-recevoir tirée du défaut de capacité à agir de la présidente de l'association COL.E.R.E dans l'instance n° 2301490 :

4. L'association COL.E.R.E a produit à l'instance n° 2301490 le mandat confié le 10 mars 2021, sur le fondement de l'article 9 de ses statuts, par son bureau à sa présidente afin d'engager une action contentieuse à l'encontre de l'arrêté du préfet de l'Aude du 15 février 2021 délivrant à la société Soleil Participatif du Narbonnais un permis de construire modificatif. La fin de non-recevoir opposée par le préfet de l'Aude et tirée de ce que la présidente de l'association COL.E.R.E ne justifierait pas de sa capacité à agir au nom de cette dernière doit donc être écartée comme manquant en fait.

Sur la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance :

5. En premier lieu, il ressort de l'article 2 de ses statuts que l'association COL.E.R.E a notamment pour objet " la préservation de la qualité du cadre de vie pour l'ensemble des riverains des chemins de Bougna, de Boutes et Montlaurès à Narbonne ", ainsi que " la sauvegarde des activités agricoles et de tourisme vert du site ". Compte tenu de ses caractéristiques et du choix d'implantation retenu, le projet de parc photovoltaïque autorisé par l'arrêté contesté est susceptible de porter atteinte au cadre de vie des habitants du secteur dont l'association COL.E.R.E a pour objet d'assurer la sauvegarde. Cette dernière justifie, par suite, d'un intérêt lui conférant qualité pour agir à l'encontre tant du permis de construire délivré par l'arrêté du préfet de l'Aude 10 février 2017 que du permis de construire modificatif délivré par l'arrêté du préfet de l'Aude 15 février 2021.

6. En second lieu, aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager que si la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement (...) ".

7. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un permis de construire de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction.

8. Il ressort des pièces du dossier que les propriétés respectives de M. A... et de M. et Mme F... jouxtent le terrain d'assiette du projet. Les intéressés, dont l'activité est liée au tourisme vert ou équestre, font notamment état de la visibilité des panneaux photovoltaïques depuis leurs propriétés ainsi que des nuisances sonores générées par le parc photovoltaïque autorisé par l'arrêté contesté. Compte tenu de la nature, de l'importance et de la localisation du projet, les personnes physiques requérantes justifient d'un intérêt leur donnant qualité pour demander l'annulation des permis de construire en litige.

9. Il résulte de ce qui précède que les fins de non-recevoir opposées par le préfet de l'Aude et la société Soleil Participatif du Narbonnais dans les deux instances doivent être écartées.

Sur la régularité du jugement attaqué :

10. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, le tribunal a répondu au moyen tiré de ce que le projet litigieux n'est pas situé en continuité avec le site industriel de Malvési exploité par la société Orano dans le considérant 15 de son jugement n° 1701824 du 9 novembre 2018, en considérant que le terrain d'assiette du projet jouxte ce site industriel de 24 hectares voué à la conversion de minerais d'uranium et que le projet litigieux devait dès lors être regardé comme une extension d'une zone déjà urbanisée. Par suite, le moyen tiré de ce que ce jugement serait irrégulier doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement du tribunal administratif de Montpellier du 9 novembre 2018 et des permis de construire en litige :

En ce qui concerne les moyens tirés de l'exception d'illégalité des délibérations approuvant la cinquième modification du plan local d'urbanisme de la commune de Narbonne et la méconnaissance des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme antérieures à cette cinquième modification :

11. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque (...) la commune décide : / 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ; / 2° Soit de réduire (...) une zone agricole (...) ". L'article L. 153-36 du même code dispose que : " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application de l'article L. 153-31, le plan local d'urbanisme est modifié lorsque (...) la commune décide de modifier le règlement (...) ".

12. D'une part, il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport de de la cinquième modification du plan local d'urbanisme de Narbonne, que la création du secteur Aer n'a pas pour objet, ni d'ailleurs pour effet, de changer l'une des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de Narbonne au sens du 1° de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme. D'autre part, cette modification prévoit la création d'un secteur agricole spécifique permettant l'implantation, sur une partie des terrains inclus dans son périmètre, d'un parc photovoltaïque. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la création, au sein d'une zone agricole, de ce secteur Aer dans lequel il est prévu de maintenir une activité agricole, aurait pour objet ou pour effet de réduire une zone agricole au sens du 2° de ce même article L. 153-31. Dans ces conditions, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que la création du secteur Aer aurait dû être précédée d'une révision du plan local d'urbanisme de Narbonne et serait intervenue en méconnaissance des dispositions citées au point précédent et qu'elle aurait dû être précédée d'une révision du plan local d'urbanisme de Narbonne.

13. En deuxième lieu, en vertu du 1° de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige, le règlement du plan local d'urbanisme peut, dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, autoriser les " constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ".

14. Il résulte de ces dispositions que le règlement d'un plan local d'urbanisme peut autoriser l'implantation de parcs photovoltaïques dans les zones agricoles notamment. Ces dispositions ne font ainsi aucunement obstacle à l'institution d'un secteur agricole dédié au développement de ce type d'équipements collectifs dont l'édification est subordonnée au respect des conditions qu'elles fixent. A cet égard, les appelants se prévalent inutilement des énonciations, dénuées de caractère impératif, de la circulaire du 18 décembre 2009 relative au développement et au contrôle des centrales photovoltaïques au sol. Par suite, et alors au demeurant que le règlement de la zone A du plan local d'urbanisme de Narbonne n'autorise pas uniquement l'implantation de centrales photovoltaïques dans le secteur Aer, le moyen tiré de ce que l'institution de ce secteur méconnaîtrait les dispositions du 1° de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme ne saurait être accueilli.

15. En troisième et dernier lieu, il résulte des dispositions des articles L. 151-5 et L. 151-9 du code de l'urbanisme, ainsi que de celles des articles R. 151-22 et R. 151-23 du même code, reprenant son ancien article R. 123-7, qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

16. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

17. Il ressort des pièces du dossier que le secteur Aer en litige, secteur agricole destiné à la production d'énergies renouvelables et ayant notamment vocation à accueillir un parc photovoltaïque, est bordé à l'ouest par le site industriel de Malvési et s'inscrit dans une zone à dominante agricole du nord de la commune de Narbonne. Les requérants, qui relèvent eux-mêmes que les parcelles incluses dans le secteur Aer sont cultivées, n'établissent ni même n'allèguent que ces parcelles non bâties seraient dépourvues de potentiel agronomique, biologique ou économique. Si les auteurs de la modification litigieuse ont tenu compte des contraintes et risques inhérents à l'exploitation de l'usine chimique - classée " Seveso seuil haut " et concernée par un plan de prévention des risques technologiques - implantée de longue date sur le site industriel de Malvési, il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce qui est soutenu, l'institution du secteur Aer à proximité immédiate de ce site n'est pas justifiée de manière prépondérante par l'existence d'une pollution des sols qui résulterait de l'activité de traitement de minerai d'uranium de cet établissement. A cet égard, le rapport de présentation de la cinquième modification du plan local d'urbanisme de Narbonne précise que la création du secteur Aer participe de l'objectif de diversification du potentiel économique communal énoncé dans la troisième orientation générale du projet d'aménagement et de développement durables, lequel fixe également un objectif de développement des énergies renouvelables dans sa deuxième orientation générale. Par ailleurs, les requérants ne peuvent utilement soutenir que le secteur agricole en litige aurait dû être classé en zone naturelle dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur l'opportunité du classement retenu par les auteurs d'un document local d'urbanisme. Dans ces conditions, compte tenu du parti d'urbanisme retenu, de la configuration des lieux, ainsi que des caractéristiques des parcelles en cause sur lesquelles il est prévu de maintenir une activité agricole, la création du secteur Aer, dont la superficie initiale de soixante-cinq hectares a été ramenée à trente-deux hectares ainsi qu'il a été dit, n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

18. Il résulte des points 11 à 17 que les moyens tirés de l'illégalité des délibérations approuvant la cinquième modification du plan local d'urbanisme de Narbonne doivent être écartés. Par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir que le projet litigieux méconnaîtrait les dispositions du règlement local d'urbanisme applicables antérieurement à ces délibérations.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme :

19. Il résulte des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. D'autre part, l'implantation de panneaux photovoltaïques, qui doit être regardée comme une extension de l'urbanisation au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, ne peut être autorisée que si elle est située en continuité avec une agglomération ou un village existant.

20. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet litigieux est situé en continuité, à l'ouest, avec une vaste zone industrielle de plus de cent hectares, dont 50 hectares sont occupés par l'usine de conversion et de purification du minerai d'uranium de la société Orano, avec 24 hectares de surface bâtie comportant plusieurs bâtiments, et une dizaine de bassins de décantation et d'évaporation. Cette usine est elle-même implantée en continuité avec le hameau des Amarats, où sont implantés une station d'épuration, un parc photovoltaïque et un poste électrique. La circonstance que le permis modificatif délivré par la préfète de l'Aude le 15 février 2021 porte sur la modification de l'implantation des panneaux photovoltaïques, résultant d'une diminution de leur nombre afin notamment de les éloigner de la ligne à haute tension qui traverse le parc photovoltaïque projeté, en augmentant, en particulier à l'est, l'éloignement des deux secteurs d'implantation des panneaux situés l'un au nord, l'autre au sud du site, n'a pas pour effet de provoquer une rupture de cette continuité. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'autorité administrative a fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme en délivrant la société Soleil Participatif du Narbonnais les permis de construire litigieux.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme et de l'incompatibilité du projet avec l'exercice d'une activité agricole :

21. D'une part, le premier alinéa de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme dispose que : " Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique (...) ". Aux termes de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 151-11 du même code : " I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut:/ 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages (...). " L'article R. 151-22 dispose : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. " L'article R. 151-23 de ce code précise que : " Peuvent être autorisées, en zone A :/ (...) 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. "

22. Les dispositions de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme ont pour objet de conditionner l'implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones agricoles à la possibilité d'exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l'absence d'atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d'urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s'y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.

23. D'autre part, en vertu du règlement de la zone A du plan local d'urbanisme de la commune de Narbonne, cette zone comprend, ainsi qu'il a été dit au point 17, un secteur Aer spécifique pour la production d'énergie renouvelable dans lequel sont autorisés toutes nouvelles installations, aménagements et constructions liés à l'activité de production d'énergie solaire.

24. Il ressort des pièces du dossier, notamment du dossier de permis de construire modificatif sollicité par la société Soleil participatif du Narbonnais, que le projet de création de parc photovoltaïque litigieux consiste en l'implantation dans un secteur de la zone Aer qui, ainsi qu'il a été dit au point 20, est contigu de l'usine de la société Orano, sur deux emprises de 14,67 hectares au nord et de 7,48 hectares au sud, de 27 580 panneaux photovoltaïques d'une surface totale de 57 799 m² avec les infrastructures associées, dans une emprise clôturée totale de 22,15 hectares. L'étude d'impact indique, au titre de la complémentarité du projet avec l'activité agricole, que prenant place sur près de 25 hectares de terres agricoles, la chambre d'agriculture de l'Aude a été associée dès son lancement et l'a accompagné techniquement, suivant l'objectif de développer des cultures fourragères, consistant en un mélange de graminées et de légumineuses à destination du pâturage, et la production de foin sur les parties offrant des espaces mécanisables dans les zones centre et sud du projet, lesquelles ont été agrandies à la faveur du permis modificatif qui opère une réduction du nombre de panneaux solaires, fixé initialement à 36 920, permettant ces cultures dans les inter-rangs sur une surface d'environ 7 hectares, pour un rendement de 2 à 3 tonnes de foin par hectare et par an. A cet égard, les requérants soulignent seulement une incohérence dans l'étude d'impact qui fait état de la nécessité de laisser la végétation rase au regard des risques d'incendie, et font péremptoirement état de ce que M. F..., éleveur équin, sait pertinemment que l'argument tiré d'une pénurie locale de l'offre de fourrage est fallacieuse dès lors que les centres équestres s'approvisionnent en zone de montage compte tenu des prix moins élevés et de la meilleure valeur nutritive pour les chevaux, sans apporter aucun élément, relatif notamment aux rendements habituellement constatés dans la zone ou aux possibles retombées économiques des activités envisagées, de nature à démontrer que, comme ils l'affirment, cette activité ne serait pas significative. Ils n'allèguent pas davantage que l'objectif ainsi affiché du projet serait irréaliste, ou que les cultures envisagées ne seraient pas compatibles avec la production de semences, les cultures céréalières et la viticulture exercées dans la zone où ce projet s'implante. Il en est de même de l'activité de pâturage d'ovins de 60 à 100 brebis envisagée dans la zone nord dont fait état l'étude d'impact, à l'égard de laquelle ils allèguent, sans plus de précision, qu'elle est de nature à accroître la présence humaine sur site, à l'instar de la jachère mellifère en vue de l'installation de ruches envisagée dans les zones de délaissement, laquelle ne saurait, contrairement à ce qu'ils soutiennent, démontrer l'objectif des auteurs du projet de simuler une compatibilité du projet avec une activité agricole. En tout état de cause, cette dernière circonstance ne suffit pas à établir que le projet ne permettrait pas de maintenir une activité agricole significative, et méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme. Ce moyen ne peut dès lors qu'être écarté.

En ce qui concerne la méconnaissance de l'article A 7 du règlement du plan local d'urbanisme :

25. Aux termes de l'article A 7 du règlement de la zone A du plan local d'urbanisme de la commune de Narbonne relatif à l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives : " Dans le secteur Aer uniquement :/ Les constructions et installations liées au projet de ferme solaire devront être implantées à 20 mètres minimum des limites séparatives des parcelles situées en zone agricole ou naturelle. "

26. Cette disposition ne peut être lue que comme prescrivant une règle de prospect entre les constructions et installations du projet de parc photovoltaïque vis-à-vis des parcelles classées en zones A ou N du plan local d'urbanisme de la commune de Narbonne, à l'exclusion, bien qu'elles relèvent de la zone A, de celles classées dans le secteur Aer dédié à sa création, et non, ainsi que le soutiennent les requérants, comme s'appliquant entre les parcelles relevant de ce secteur, sauf à rendre impossible l'implantation de nouvelles installations, aménagements et constructions liés à l'activité de production d'énergie solaire alors que la possibilité en est ouverte par le règlement de cette zone, et à méconnaître ainsi l'intention des auteurs dudit plan. Les requérants ne peuvent donc utilement soutenir que l'implantation du parc objet des permis litigieux méconnaîtrait cette règle vis-à-vis de la parcelle cadastrée section ER 120, laquelle est classée en zone Aer.

En ce qui concerne la méconnaissance de l'article A 11 du règlement du plan local d'urbanisme :

27. Aux termes de l'article A 11 du règlement de la zone A du plan local d'urbanisme de la commune de Narbonne relatif à l'aspect extérieur des constructions : " En secteur Aer : les parcs solaires devront être traités par la plantation d'une zone boisée permanente de 15 m de large suffisamment dense pour obstruer en toute saison toute vue sur ledit parc solaire depuis les propriétés voisines situées en zone agricole ou naturelle. Cette zone boisée sera composée de végétaux qui feront au minimum 3 mètres de hauteur. "

28. Il ressort des pièces du dossier, notamment des plans joints au dossier de demande de permis de construire déposé par la société Soleil participatif du Narbonnais, qui a donné lieu à la délivrance du permis de construire initial par l'arrêté du préfet de l'Aude du 10 février 2017, qu'est prévue une haie végétale de 15 mètres de large entre la clôture du parc photovoltaïque et les parcelles alentours, dont la hauteur supérieure à 3 mètres peut être déduite en la comparant à celle des panneaux solaires. Cependant, aucune des pièces de ce dossier, et notamment l'étude d'impact au titre de son volet paysager, ni les prescriptions dont les permis de construire litigieux sont assortis, ni les éléments avancés en défense par l'Etat et la société pétitionnaire, n'apportent de précisions suffisantes quant à la densité et à la persistance des essences qui seront préservées ou plantées, permettant d'assurer l'objectif fixé par les dispositions citées au point précédent d'obstruer en toute saison toute vue sur ledit parc solaire depuis les propriétés voisines situées en zone agricole ou naturelle. Les requérants sont dès lors fondés à soutenir que les arrêtés litigieux ont été pris en méconnaissance de ces dispositions.

29. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont seulement fondés à soutenir que les arrêtés du 10 février 2017 et du 15 février 2021 délivrant un permis de construire et un permis de construire modificatif à la société Soleil participatif du Narbonnais sont entachés d'une irrégularité en ce qu'ils méconnaissent l'article A 11 du règlement du plan local d'urbanisme de Narbonne, et que c'est à tort que le tribunal administratif de Montpellier n'a pas, par son jugement du 9 novembre 2018, annulé l'arrêté du 10 février 2017 dans la seule mesure précisée au point précédent.

Sur l'application des dispositions des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l'urbanisme :

30. Aux termes de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5-1, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager (...), estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice n'affectant qu'une partie du projet peut être régularisé, limite à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et, le cas échéant, fixe le délai dans lequel le titulaire de l'autorisation pourra en demander la régularisation, même après l'achèvement des travaux (...) ". Un vice entachant le bien-fondé de l'autorisation d'urbanisme est susceptible d'être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l'économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d'urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n'implique pas d'apporter à ce projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même.

31. Le vice retenu ci-dessus, tiré de la méconnaissance de l'article A 11 du règlement du plan local d'urbanisme de Narbonne, est susceptible d'être régularisé en application de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme, la mesure de régularisation nécessaire n'impliquant pas d'apporter au projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même. Il y a donc lieu, en application de ces dispositions, de limiter à cette partie du projet l'annulation des arrêtés contestés, en tant qu'ils valent permis de construire et permis de construire modificatif, et de fixer à trois mois le délai, courant à compter de la notification du présent arrêt, dans lequel la société pétitionnaire pourra demander la régularisation de ce vice.

Sur les frais liés au litige :

32. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par les parties en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E

Article 1er : Les arrêtés du préfet de l'Aude du 10 février 2017 et du 15 février 2021 sont annulés en tant que la haie végétale prévue pour obstruer la vue du parc photovoltaïque dont ils autorisent l'implantation n'est pas conforme à l'article A 11 du règlement de la zone A du plan local d'urbanisme de la commune de Narbonne.

Article 2 : Le délai imparti à la société Soleil participatif du Narbonnais pour solliciter la régularisation du projet est fixé à trois mois.

Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 9 novembre 2018 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'association COL.E.R.E, première dénommée pour l'ensemble des requérants, à la société Soleil Participatif du Narbonnais, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au préfet de l'Aude.

Copie en sera adressée au procureur de la république près le tribunal judiciaire de Narbonne.

Délibéré après l'audience du 1er février 2024, où siégeaient :

- M. Portail, président,

- M. G..., vice-président,

- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 15 février 2024.

N°s 23MA00413, 23MA01490

| France, Cour administrative d'appel, 1ère chambre, 15 février 2024, 23MA00413

Synthèse

Composition du Tribunal

Origine de la décision