Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. A... C... et Mme B... D... ont demandé au tribunal administratif de Marseille de condamner la commune d'Aix-en-Provence à leur verser la somme de 281 186,55 euros en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis du fait de l'illégalité fautive de la décision du 18 octobre 2018 par laquelle la maire de cette commune a exercé, par substitution, le droit de préemption du département des Bouches-du-Rhône sur la parcelle cadastrée PB n° 49p située lieu-dit Ganay Nord.
Par un jugement n° 1908632 du 3 juillet 2023, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 4 septembre 2023, M. C... et Mme D..., représentés par Me Susini, demandent à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 3 juillet 2023 ;
2°) d'annuler la décision du 5 août 2019 par laquelle la maire de la commune d'Aix-en-Provence a rejeté leur demande d'indemnité ;
3°) de condamner la commune d'Aix-en-Provence à leur verser la somme de 286 059,39 euros en réparation des préjudices qu'ils disent avoir subis du fait de la décision de préemption du 18 octobre 2018 ;
4°) de mettre à la charge de la commune d'Aix-en-Provence la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- c'est à tort que le tribunal a considéré que le retrait de la décision de préemption, à la suite de l'ordonnance de référé suspendant l'exécution de celle-ci, ne révèle pas à lui seul l'illégalité de cette mesure, alors que celle-ci a été prise dans le but d'empêcher l'installation de l'élevage projeté et non pour des raisons de préservation et d'ouverture au public d'un espace naturel sensible, et s'avère donc entachée d'erreur manifeste et de détournement de pouvoir ;
- la responsabilité sans faute de la commune est en tout état de cause engagée, compte tenu du préjudice grave et spécial qu'ils ont subi, qui consiste dans les ressources qu'ils pouvaient raisonnablement espérer tirer de leur projet, dans les frais bancaires engagés, dans les pertes sur investissements de matériels agricoles et dans un préjudice moral, et dont ils ont dûment justifié.
Par un mémoire, enregistré le 8 septembre 2023, Mme D... déclare se désister de cette instance.
Par un mémoire en défense, enregistré le 27 octobre 2023, la commune d'Aix-en-Provence, représentée par Me Andréani, conclut au rejet de la requête et ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de ses auteurs en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La commune fait valoir que :
- l'illégalité invoquée en appel concernant la décision de préemption l'a été plus de deux mois après la saisine du tribunal et s'avère constituer ainsi un moyen irrecevable ;
- le préjudice invoqué n'est pas directement lié à la décision de préemption et présente un caractère excessif.
Par une ordonnance du 12 octobre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 30 octobre 2023, à 12 heures, puis a été reportée au 30 novembre 2023 à 12 heures par une ordonnance du 30 octobre 2023.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Revert,
- les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique,
- et les observations de Me Tosi, substituant Me Andréani, représentant la commune d'Aix-en-Provence.
Considérant ce qui suit :
1. Par une décision du 18 octobre 2018, la maire de la commune d'Aix-en-Provence a, par substitution, exercé le droit de préemption du département des Bouches-du-Rhône sur la parcelle non bâtie cadastrée section BP n°49p, lieu-dit Ganay Nord. Par une ordonnance du 5 avril 2019, rendue à la demande de M. C... et de Mme D..., acquéreurs évincés, le juge des référés du tribunal administratif de Marseille a suspendu l'exécution de cette décision, dont la maire d'Aix-en-Provence a prononcé le retrait par décision du 9 mai 2019. Le 12 juin 2019, M. C... et Mme D... ont présenté à la commune une demande d'indemnisation des préjudices qu'ils ont estimé avoir subis du fait de l'illégalité de cette décision de préemption. Par un jugement du 3 juillet 2023, dont M. C... et Mme D... relèvent appel, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision du 5 août 2019 par laquelle la maire d'Aix-en-Provence a rejeté leur demande d'indemnisation préalable et à la condamnation de la commune à leur verser la somme de 286 059,39 euros en réparation de leurs préjudices.
Sur le désistement de Mme D... :
2. Mme D... déclare, dans son mémoire enregistré au greffe de la Cour le 8 septembre 2023, se désister seule de l'instance qu'elle a engagée avec M. C.... Son désistement d'instance est pur et simple et il n'existe aucun obstacle à ce qu'il en soit donné acte.
Sur la recevabilité de la demande de première instance :
3. Contrairement à ce que soutient la commune, la demande d'indemnité présentée le 12 juin 2019 par M. C..., qui se prévalait de l'ordonnance de référé suspendant l'exécution de la décision de préemption du 18 octobre 2018 et qui, ce faisant, renvoyait aux motifs de cette ordonnance, identifiait avec suffisamment de précision l'illégalité fautive reprochée à la commune pour solliciter la réparation des conséquences dommageables de cette décision. Une telle demande a ainsi pu faire naître une décision ayant valablement lié le contentieux, quand bien même, en réponse à cette demande, la commune a opposé le 5 août 2019 une décision expresse de rejet motivée par l'impossibilité pour elle d'identifier la faute invoquée par M. C.... La fin de non-recevoir opposée par la commune d'Aix-en-Provence à la demande contentieuse de M. C... ne peut donc qu'être écartée.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
4. Un acquéreur évincé par une décision de préemption illégale est en droit d'obtenir réparation des préjudices qui résultent pour lui, de façon directe et certaine, de cette décision. Toutefois, s'agissant de charges, telles que des loyers, qu'il n'aurait pas supportées s'il avait acquis l'immeuble en cause, il lui appartient non seulement d'établir qu'elles sont la conséquence directe et certaine de cette décision, sans notamment que s'interpose une décision de gestion qu'il aurait prise, mais encore de montrer, par exemple par la production d'un bilan financier approprié, en quoi et dans quelle mesure ces charges excèdent celles auxquelles l'acquisition du bien préempté l'auraient exposé.
En ce qui concerne la faute commise par la commune d'Aix-en-Provence et l'engagement de sa responsabilité envers M. C... :
5. En premier lieu, pour solliciter en cause d'appel, à titre principal, l'engagement de la responsabilité pour faute de la commune d'Aix-en-Provence, M. C... doit être regardé comme invoquant les illégalités qui entachent selon lui la décision de préemption du 18 octobre 2018 et qui correspondent, d'une part, aux motifs pour lesquels le juge des référés du tribunal a prononcé la suspension d'exécution de cette décision, et d'autre part, au détournement de pouvoir. Dans la mesure où, devant le tribunal, M. C... invoquait déjà la responsabilité de la commune pour illégalité fautive entachant sa décision du 18 octobre 2018, il lui était loisible, nonobstant l'expiration du délai de recours contentieux, de préciser pour la première fois en appel les vices qui affectent selon lui cette mesure et qui constituent autant d'illégalités fautives, contrairement à ce que soutient la commune.
6. En second lieu, ni en première instance ni en appel, la commune d'Aix-en-Provence ne justifie des risques significatifs susceptibles d'être générés sur la parcelle en cause par l'activité d'élevage de cochons laineux projetée par M. C..., ni de l'incompatibilité de cette activité avec les exigences de préservation des espaces posées par l'arrêté préfectoral du 29 décembre 1982 créant la zone de préemption au titre des espaces naturels sensibles. Dès lors, ainsi d'ailleurs que l'a estimé le juge des référés dans son ordonnance du 5 avril 2019, devenue irrévocable, mais dépourvue de toute autorité de chose jugée, le motif de la décision de préemption du 18 octobre 2018 est entaché d'erreur d'appréciation, la commune n'invoquant pas davantage de considérations liées à l'ouverture ultérieure des espaces en cause au public. Une telle illégalité constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune d'Aix-en-Provence envers M. C....
En ce qui concerne le dommage allégué par M. C... et sa prétendue faute :
7. Il résulte de l'instruction que M. C... avait formé dès le mois d'avril 2016 le projet d'exploiter avec sa fille, Mme D..., une activité d'élevage de quatre-vingt-dix-neuf cochons laineux, entamé dans un premier temps, à compter d'avril 2017, sur une parcelle de moins d'un hectare, située à Ventabren et mise à leur disposition gratuitement, jusqu'au 31 décembre 2018. M. C... souhaitait développer ce projet d'exploitation sous le label de l'agriculture biologique, lequel exigeait une parcelle d'exploitation plus importante pour le pâturage d'une quinzaine d'animaux par hectare. La parcelle en cause, qu'il a décidé d'acquérir pour la réalisation de son projet et qui a été l'objet d'un appel à projet lancé par la société d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER), présente les dimensions nécessaires à l'exploitation de cette activité sous un tel label. Dans la mesure où il résulte des propres écritures de M. C... et où il n'est pas contesté que, malgré la suspension d'exécution de la décision illégale de préempter cette parcelle le 5 avril 2019 et le retrait de cette mesure le 9 mai 2019, son acquisition de la SAFER n'a pu avoir lieu qu'en novembre 2019, le requérant est fondé à solliciter la réparation des conséquences dommageables de la décision illégale de préemption, et tenant non pas à l'impossibilité de mener à bien son projet, mais au retard à le mettre en œuvre.
8. S'il est constant que, malgré la notification le 25 octobre 2018 de la décision de préemption illégale, M. C... n'a saisi le juge des référés du tribunal administratif de Marseille que le 21 mars 2019 et obtenu la suspension d'exécution de cette mesure que le 5 avril 2019, un tel délai ne révèle pas de sa part un manque de diligence qui aurait contribué au retard dans la mise en œuvre de son projet d'activité d'élevage sur la parcelle préemptée, compte tenu à la fois de la saisine du tribunal le 7 décembre 2018 d'un recours en annulation de cette décision, et des initiatives de conciliation entre l'intéressé et la commune, prises par le sous-préfet d'Aix-en-Provence le 8 janvier 2019. La commune n'est donc pas fondée à soutenir que M. C... aurait commis une faute de nature à atténuer sa responsabilité.
En ce qui concerne les préjudices de M. C... :
9. En premier lieu, la période au titre de laquelle M. C... peut valablement prétendre à la réparation de ses préjudices court à compter de la date de notification de la mesure de préemption illégale, le 25 octobre 2018, et s'achève non pas à la date de l'ordonnance suspendant l'exécution de cette décision, le 5 avril 2019, comme le fait valoir la commune, mais en novembre 2019, date de conclusion de la vente de la parcelle permettant l'installation de l'exploitation, la SAFER ayant attendu le caractère définitif de la décision du 9 mai 2019 retirant la mesure illégale et le tribunal ayant constaté le non-lieu à statuer sur le recours de M. C... contre cette décision par ordonnance du 12 novembre 2019.
10. En deuxième lieu, pour réclamer l'indemnisation du préjudice qu'il estime avoir subi à raison " d'un manque à gagner correspondant au chiffre d'affaires total estimé sur
deux années d'exploitation perdues ", que M. C... qualifie également de " perte de gains qu'ils auraient pu engendrer ", celui-ci produit une étude du 22 mai 2019 ayant pour objet
" une perte d'exploitation " sur les années 2019 et 2020 et s'appuyant sur une étude prévisionnelle de mars 2019 à février 2022. Toutefois, alors que M. C... ne peut utilement soutenir avoir subi un préjudice lié à une perte de chiffre d'affaires sur les années 2019 et 2020, mais seulement réclamer une privation de revenus prévisibles sur l'année 2019 ainsi qu'il a été dit au point précédent, les sommes évaluées par cette étude au titre de 2019 et de 2020 correspondent non seulement à l'activité d'élevage, mais encore à l'activité maraîchère qui n'est pas concernée par le projet dont la mise en œuvre a été retardée par la mesure illégale de préemption. Par ailleurs et en tout état de cause, il résulte de l'instruction non seulement que les bêtes à exploiter, acquises en avril 2017, ne pouvaient être raisonnablement commercialisées, compte tenu de leur croissance lente, que deux années plus tard, mais encore que le projet d'exploitation impliquait la constitution d'une entreprise agricole à responsabilité limitée, dotée de la personnalité morale, seule à même de réaliser un chiffre d'affaires et à présenter un résultat d'exploitation. Dans ces conditions, faute d'établir une privation de revenus qui lui seraient propres sur la période en cause, M. C... n'est pas fondé à solliciter la réparation d'un manque à gagner.
11. En troisième lieu, il ne résulte pas de l'instruction que les deux prêts bancaires souscrits personnellement par M. C... le 22 juillet 2019 pour un montant de 7 900 euros et le 13 août 2020 pour un montant de 5 000 euros, seraient la conséquence directe du retard dans la mise en œuvre du projet d'élevage, et partant, de la décision illégale de préempter. Par suite, M. C... ne peut demander l'indemnisation d'un préjudice lié aux frais bancaires afférents à ces emprunts. Il en va de même des frais bancaires assumés par l'intéressé sur son compte personnel, dont il ne résulte pas de l'instruction que le caractère débiteur serait directement dû à la faute commise par la commune.
12. En quatrième lieu, il ne résulte pas davantage de l'instruction que M. C... ait été contraint de revendre les 5 août et 22 février 2020 les deux engins d'occasion acquis respectivement les 20 juin et 12 octobre 2019, pour s'acquitter de dettes contractées du fait du report de mise en œuvre de son projet. Il n'est donc pas fondé à solliciter l'indemnisation d'un préjudice lié aux moins-values réalisées lors de ces reventes.
13. En dernier lieu, néanmoins, s'il résulte de l'instruction, notamment d'une étude réalisée en juin 2018 par une société de conseil agricole, que la vente de l'habitation de M. C... était prévue dès l'origine pour financer son projet, et s'il n'est pas établi que la mesure illégale de préemption aurait reçu une quelconque publicité, il est constant que, du fait de cette décision, il a dû non seulement négocier le maintien de son activité sur une parcelle inadaptée à son exploitation sous le label de l'agriculture biologique au-delà de la date initialement prévue, mais encore engager des procédures pour faire cesser les effets de cette préemption. Il est à ce titre fondé à réclamer la réparation de son préjudice moral, et à se voir allouer une indemnité de 5 000 euros.
14. Il résulte de tout ce qui précède, aucune des deux autres illégalités fautives invoquées par M. C... n'étant de nature à lui assurer une meilleure indemnisation de ses préjudices, lesquels ne présentent pas par ailleurs le caractère de gravité suffisante pour justifier l'engagement de la responsabilité sans faute de la commune d'Aix-en-Provence, que celle-ci doit être condamnée à lui verser, en réparation de son préjudice moral, la somme de 5 000 euros et que ce dernier est fondé à demander, dans cette seule mesure, la réformation du jugement qu'il attaque.
Sur les frais liés au litige :
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de M. C... qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, au titre des frais exposés par la commune d'Aix-en-Provence et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, en application de ces dispositions, de mettre à la charge de la commune la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par M. C... et non compris dans les dépens.
16. Il n'y a pas lieu, compte tenu de ce qui vient d'être dit, de faire droit aux conclusions de la commune dirigées contre Mme D... sur le fondement de ces mêmes dispositions.
DECIDE :
Article 1er : Il est donné acte du désistement d'instance de Mme D....
Article 2 : La commune d'Aix-en-Provence est condamnée à verser à M. C... la somme de 5 000 euros en réparation de son préjudice moral.
Article 3 : Le jugement n° 1908632 rendu le 3 juillet 2023 par le tribunal administratif de Marseille est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 2 du présent arrêt.
Article 4 : La commune d'Aix-en-Provence versera à M. C... la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le surplus des conclusions de M. C... et les conclusions de la commune d'Aix-en-Provence présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C..., à Mme B... D... et à la commune d'Aix-en-Provence.
Délibéré après l'audience du 23 janvier 2024, où siégeaient :
- M. Marcovici, président,
- M. Revert, président assesseur,
- M. Martin, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2024.
N° 23MA022772
