Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La commune de Fos-sur-Mer a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 26 juin 2019 par laquelle le conseil régional de Provence-Alpes-Côte d'Azur a adopté le plan régional de prévention et de gestion des déchets et de mettre à la charge de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un jugement n° 1907360 du 29 septembre 2022, le tribunal administratif de Marseille a rejeté la requête de la commune de Fos-sur-Mer.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 29 novembre 2022 et 24 mars 2023, la commune de Fos-sur-Mer, représentée par Me Panassac, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille ;
2°) d'annuler la délibération du conseil régional de Provence-Alpes-Côte d'Azur du 26 juin 2019 adoptant le plan régional de prévention et de gestion des déchets avec toutes conséquences de droit ;
3°) de mettre à la charge de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur le paiement de la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'arrêté du 7 janvier 2019 prescrivant l'ouverture de l'enquête publique n'a pas désigné les lieux dans lesquels l'avis d'enquête publique devait être publié et a méconnu en cela les dispositions du III de l'article R. 123-11 du code de l'environnement ; il devait être procédé à un affichage dans les communes directement concernées par le plan ;
- la commune de Fos-sur-Mer devait être un lieu d'enquête publique ;
- l'évaluation environnementale est insuffisante au regard de l'analyse de l'état initial, de la justification des choix retenus, des effets du plan sur l'environnement, des mesures d'évitement et de réduction, des critères, indicateurs et modalités de suivi et de l'articulation entre le plan et d'autres plans, schémas, programmes ou documents de planification ;
- l'évaluation environnementale manque de clarté ;
- le plan méconnaît les objectifs de la directive 2008/98/CE telle que modifiée par la directive 2018/851 ;
- la 6ème orientation du plan manque d'intelligibilité ;
- le plan méconnaît la hiérarchie des modes de traitement des déchets ;
- la délibération attaquée est entachée d'un détournement de pouvoir.
Par des mémoires en défense enregistrés les 23 février 2023 et 20 avril 2023, la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, représentée par Me Baron, demande à la Cour :
1°) de rejeter la requête de la commune de Fos-sur-Mer ;
2°) de mettre à la charge de la commune de Fos-sur-Mer le paiement de la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens de la requête sont infondés.
Par une lettre en date du 18 décembre 2023, les parties ont été informées que la Cour était susceptible, en application des dispositions de l'article L. 191-1 du code de l'environnement, de surseoir à statuer jusqu'à l'expiration d'un délai fixé en vue de la régularisation de l'évaluation environnementale.
Par un mémoire enregistré le 22 décembre 2023, la région Provence-Alpes-Côte d'Azur demande à la Cour :
- à titre principal, dans l'hypothèse où elle déciderait de surseoir à statuer en application des dispositions de l'article L. 191-1 du code de l'environnement, de préciser les modalités de régularisation s'imposant à la région et d'accorder à celle-ci un délai minimal de 12 mois ;
- à titre subsidiaire, si une annulation devait être prononcée, de juger que les effets de la délibération attaquée, antérieurs à la date d'entrée en vigueur du SRADDET, soit le 18 octobre 2019, soient définitifs.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la directive 2018/851 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 modifiant la directive 2008/98/CE relative aux déchets ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Vincent,
- les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique,
- et les observations de Me Panassac pour la commune de Fos-sur-Mer et de Me Carré pour la région Provence-Alpes- Côte d'Azur.
Une note en délibéré présentée par Me Baron pour la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a été enregistrée le 16 janvier 2024.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 8 avril 2016, la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a décidé d'engager, conjointement avec la révision du schéma régional climat-air-énergie, l'élaboration du plan régional de prévention et de gestion des déchets (PRPGD). Une phase de concertation a débuté le 9 décembre 2016. Par une délibération du 18 octobre 2018, la région a arrêté le projet de plan régional de prévention et de gestion des déchets et le rapport environnemental. L'enquête publique s'est déroulée du 18 mars 2019 au 19 avril 2019 et a donné lieu à un avis de la commission d'enquête le 24 mai 2019. Par une délibération du 26 juin 2019, la région a adopté le plan précité. La commune de Fos-sur-Mer interjette appel du jugement du 29 septembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté ses conclusions aux fins d'annulation de cette dernière délibération.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne la légalité externe :
S'agissant de l'enquête publique :
2. Aux termes de l'article L. 541-14 du code de l'environnement : " (...) III. - Le projet de plan est ensuite soumis à enquête publique, réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier, puis approuvé par délibération du conseil régional et publié ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 123-1 dudit code : " L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement mentionnées à l'article L. 123-2. Les observations et propositions parvenues pendant le délai de l'enquête sont prises en considération par le maître d'ouvrage et par l'autorité compétente pour prendre la décision ". L'article L. 123-10 du même code dispose que : " I.- Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. / Cet avis précise : -l'objet de l'enquête ; - la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et des autorités compétentes pour statuer ; - le nom et les qualités du commissaire enquêteur ou des membres de la commission d'enquête ; - la date d'ouverture de l'enquête, sa durée et ses modalités ; - l'adresse du ou des sites internet sur lequel le dossier d'enquête peut être consulté ; - le (ou les) lieu (x) ainsi que les horaires où le dossier de l'enquête peut être consulté sur support papier et le registre d'enquête accessible au public ; - le ou les points et les horaires d'accès où le dossier de l'enquête publique peut être consulté sur un poste informatique ; - la ou les adresses auxquelles le public peut transmettre ses observations et propositions pendant le délai de l'enquête. S'il existe un registre dématérialisé, cet avis précise l'adresse du site internet à laquelle il est accessible. / L'avis indique en outre l'existence d'un rapport sur les incidences environnementales, d'une étude d'impact ou, à défaut, d'un dossier comprenant les informations environnementales se rapportant à l'objet de l'enquête, et l'adresse du site internet ainsi que du ou des lieux où ces documents peuvent être consultés s'ils diffèrent de l'adresse et des lieux où le dossier peut être consulté. Il fait état, lorsqu'ils ont été émis, de l'existence de l'avis de l'autorité environnementale mentionné au V de l'article L. 122-1 et à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme, et des avis des collectivités territoriales et de leurs groupements mentionnés au V de l'article L. 122-1 du présent code, ainsi que du lieu ou des lieux où ils peuvent être consultés et de l'adresse des sites internet où ils peuvent être consultés si elle diffère de celle mentionnée ci-dessus. / II. - La personne responsable du projet assume les frais afférents à ces différentes mesures de publicité de l'enquête publique ". En outre, en vertu de l'article R. 123-9 dans sa rédaction alors en vigueur : " I. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. Cet arrêté précise notamment : 1° Concernant l'objet de l'enquête, les caractéristiques principales du projet, plan ou programme ainsi que l'identité de la ou des personnes responsables du projet, plan ou programme ou de l'autorité auprès de laquelle des informations peuvent être demandées ; 2° En cas de pluralité de lieux d'enquête, le siège de l'enquête, où toute correspondance postale relative à l'enquête peut être adressée au commissaire enquêteur ou au président de la commission d'enquête ; 3° L'adresse du site internet comportant un registre dématérialisé sécurisé auxquelles le public peut transmettre ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête. En l'absence de registre dématérialisé, l'arrêté indique l'adresse électronique à laquelle le public peut transmettre ses observations et propositions ; 4° Les lieux, jours et heures où le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête, représentée par un ou plusieurs de ses membres, se tiendra à la disposition du public pour recevoir ses observations ; 5° Le cas échéant, la date et le lieu des réunions d'information et d'échange envisagées ; 6° La durée, le ou les lieux, ainsi que le ou les sites internet où à l'issue de l'enquête, le public pourra consulter le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ; 7° L'information selon laquelle, le cas échéant, le dossier d'enquête publique est transmis à un autre Etat, membre de l'Union européenne ou partie à la convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière, signée à Espoo le 25 février 1991, sur le territoire duquel le projet est susceptible d'avoir des incidences notables ; 8° L'arrêté d'ouverture de l'enquête précise, s'il y a lieu, les coordonnées de chaque maître d'ouvrage ou de la personne publique responsable des différents éléments du ou des projets, plans ou programmes soumis à enquête. / II. - Un dossier d'enquête publique est disponible en support papier au minimum au siège de l'enquête publique. / Ce dossier est également disponible depuis le site internet mentionné au II de l'article R. 123-11.3 ". Enfin, aux termes de l'article R. 123-11 de ce code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d'importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. / II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. Si l'autorité compétente ne dispose pas d'un site internet, cet avis est publié, à sa demande, sur le site internet des services de l'Etat dans le département. Dans ce cas, l'autorité compétente transmet l'avis par voie électronique au préfet au moins un mois avant le début de la participation, qui le met en ligne au moins quinze jours avant le début de la participation. / III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. / Pour les projets, sont au minimum désignées toutes les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet ainsi que celles dont le territoire est susceptible d'être affecté par le projet. Pour les plans et programmes de niveau départemental ou régional, sont au minimum désignées les préfectures et sous-préfectures. / Cet avis est publié quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci. / Lorsque certaines de ces communes sont situées dans un autre département, l'autorité chargée de l'ouverture de l'enquête prend l'accord du préfet de ce département pour cette désignation. Ce dernier fait assurer la publication de l'avis dans ces communes selon les modalités prévues à l'alinéa précédent. / IV. - En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité matérielle justifiée, le responsable du projet procède à l'affichage du même avis sur les lieux prévus pour la réalisation du projet. / Ces affiches doivent être visibles et lisibles de la ou, s'il y a lieu, des voies publiques, et être conformes à des caractéristiques et dimensions fixées par arrêté du ministre chargé de l'environnement. ".
3. En premier lieu, si la commune de Fos-sur-Mer fait valoir que l'arrêté du président du conseil régional en date du 7 janvier 2019 prescrivant l'ouverture de l'enquête publique ne désigne pas, en son article 10, le ou les lieux où l'avis d'enquête doit être publié par voie d'affiches, ledit arrêté prévoit un affichage sur le territoire régional et liste, par ailleurs, en application du III de l'article R. 123-11 précité du code de l'environnement, les 18 préfectures et sous-préfectures de la région. Par suite, le moyen précité doit, en tout état de cause, être écarté.
4. En deuxième lieu, si la commune de Fos-sur-Mer fait valoir que l'affichage de l'avis d'enquête publique devait être effectué dans toutes les communes concernées par le projet de plan, ledit moyen ne peut être qu'écarté dès lors que les dispositions précitées se bornent à imposer un affichage sur le territoire des préfectures et sous-préfectures.
5. En troisième lieu, la commune de Fos-sur-Mer fait valoir que le nombre de lieux d'enquête était trop limité, ce qui a d'ailleurs conduit à ce que très peu d'observations aient été consignées sur le registre d'enquête, et qu'elle aurait dû être désignée dès lors que se trouve, sur son territoire, la plus grosse unité de valorisation énergétique de la région. Si, comme le fait valoir la requérante, le nombre de lieux d'enquête était en effet limité au regard de l'enjeu du projet en dépit d'un maillage territorial adéquat, les modalités d'organisation de ladite enquête, en vertu desquelles le dossier était consultable sur deux sites Internet dédiés dont l'existence avait été mentionnée dans l'arrêté prescrivant l'ouverture de l'enquête publique et qui a fait l'objet de publication dans des journaux locaux, ont permis à l'ensemble des personnes et des groupements intéressés de prendre connaissance du projet, d'en mesurer les impacts et d'émettre leurs observations. La mise à disposition du public a ainsi été suffisante. Par suite, le moyen précité doit être écarté.
S'agissant de l'évaluation environnementale :
6. Aux termes de l'article L. 122-4 du code de l'environnement : " (...) II.- Font l'objet d'une évaluation environnementale systématique : 1° Les plans et programmes qui sont élaborés dans les domaines de l'agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l'énergie, de l'industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l'eau, des télécommunications, du tourisme ou de l'aménagement du territoire et qui définissent le cadre dans lequel les projets mentionnés à l'article L. 122-1 pourront être autorisés (...) ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 122-6 du même code : " L'évaluation environnementale comporte l'établissement d'un rapport qui identifie, décrit et évalue les effets notables que peut avoir la mise en œuvre du plan ou du programme sur l'environnement ainsi que les solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan ou du programme. Ce rapport présente les mesures prévues pour éviter les incidences négatives notables que l'application du plan ou du programme peut entraîner sur l'environnement, les mesures prévues pour réduire celles qui ne peuvent être évitées et les mesures prévues pour compenser celles qui ne peuvent être évitées ni réduites. Il expose les autres solutions envisagées et les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l'environnement, le projet a été retenu. Il définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour suivre les effets du plan ou du programme sur l'environnement afin d'identifier notamment, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées. / Le rapport sur les incidences environnementales contient les informations qui peuvent être raisonnablement exigées, compte tenu des connaissances et des méthodes d'évaluation existant à la date à laquelle est élaboré ou révisé le plan ou le programme, de son contenu et de son degré de précision et, le cas échéant, de l'existence d'autres plans ou programmes relatifs à tout ou partie de la même zone géographique ou de procédures d'évaluation environnementale prévues à un stade ultérieur ". Enfin, aux termes de l'article R. 122-20 de ce code : " I.- L'évaluation environnementale est proportionnée à l'importance du plan, schéma, programme et autre document de planification, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée. / II.- Le rapport environnemental, qui rend compte de la démarche d'évaluation environnementale, comprend un résumé non technique des informations prévues ci-dessous : 1° Une présentation générale indiquant, de manière résumée, les objectifs du plan, schéma, programme ou document de planification et son contenu, son articulation avec d'autres plans, schémas, programmes ou documents de planification et, le cas échéant, si ces derniers ont fait, feront ou pourront eux-mêmes faire l'objet d'une évaluation environnementale ; 2° Une description de l'état initial de l'environnement sur le territoire concerné, les perspectives de son évolution probable si le plan, schéma, programme ou document de planification n'est pas mis en œuvre, les principaux enjeux environnementaux de la zone dans laquelle s'appliquera le plan, schéma, programme ou document de planification et les caractéristiques environnementales des zones qui sont susceptibles d'être touchées par la mise en œuvre du plan, schéma, programme ou document de planification. Lorsque l'échelle du plan, schéma, programme ou document de planification le permet, les zonages environnementaux existants sont identifiés ; 3° Les solutions de substitution raisonnables permettant de répondre à l'objet du plan, schéma, programme ou document de planification dans son champ d'application territorial. Chaque hypothèse fait mention des avantages et inconvénients qu'elle présente, notamment au regard des 1° et 2° ; 4° L'exposé des motifs pour lesquels le projet de plan, schéma, programme ou document de planification a été retenu notamment au regard des objectifs de protection de l'environnement ; 5° L'exposé : a) Des incidences notables probables de la mise en œuvre du plan, schéma, programme ou autre document de planification sur l'environnement, et notamment, s'il y a lieu, sur la santé humaine, la population, la diversité biologique, la faune, la flore, les sols, les eaux, l'air, le bruit, le climat, le patrimoine culturel architectural et archéologique et les paysages. / Les incidences notables probables sur l'environnement sont regardées en fonction de leur caractère positif ou négatif, direct ou indirect, temporaire ou permanent, à court, moyen ou long terme ou encore en fonction de l'incidence née du cumul de ces incidences. Elles prennent en compte les incidences cumulées du plan ou programme avec d'autres plans ou programmes connus ; b) De l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 ; 6° La présentation successive des mesures prises pour : a) Eviter les incidences négatives sur l'environnement du plan, schéma, programme ou autre document de planification sur l'environnement et la santé humaine ; b) Réduire l'impact des incidences mentionnées au a ci-dessus n'ayant pu être évitées ; c) Compenser, lorsque cela est possible, les incidences négatives notables du plan, schéma, programme ou document de planification sur l'environnement ou la santé humaine qui n'ont pu être ni évitées ni suffisamment réduites. S'il n'est pas possible de compenser ces incidences, la personne publique responsable justifie cette impossibilité. / Les mesures prises au titre du b du 5° sont identifiées de manière particulière. 7° La présentation des critères, indicateurs et modalités-y compris les échéances-retenus : a) Pour vérifier, après l'adoption du plan, schéma, programme ou document de planification, la correcte appréciation des incidences défavorables identifiées au 5° et le caractère adéquat des mesures prises au titre du 6° ; b) Pour identifier, après l'adoption du plan, schéma, programme ou document de planification, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et permettre, si nécessaire, l'intervention de mesures appropriées ; 8° Une présentation des méthodes utilisées pour établir le rapport sur les incidences environnementales et, lorsque plusieurs méthodes sont disponibles, une explication des raisons ayant conduit au choix opéré (...) ".
7. En premier lieu, il résulte de l'instruction que l'évaluation environnementale, ainsi que l'a d'ailleurs relevé la mission régionale d'autorité environnementale (MRAE) dans son avis en date du 17 janvier 2019, se borne à procéder à une description lacunaire et très générale, au niveau régional, de la consommation des ressources naturelles (matières premières, ressources énergétiques, ressources locales), de la qualité des milieux (eau, sol, air), de la biodiversité, des sites et des paysages, des nuisances et des risques sans procéder à la moindre description des installations de traitement des déchets existantes et de leur impact environnemental actuel, sans identifier et mettre en exergue les principaux défis et enjeux de la prévention et de la gestion des déchets dans la région et sans procéder à l'analyse, à l'échelle de chacun des quatre bassins de vie que le plan a définis dans son orientation générale n° 1, des zones fragiles et à forts enjeux en la matière. Si la région intimée fait à cet égard valoir qu'en application des dispositions de l'article R. 541-13 du code de l'environnement, il devait être procédé à une description de l'état initial au niveau régional, ce qui exclurait toute analyse plus précise et territorialisée, il résulte néanmoins des dispositions précitées de l'article R. 122-20 II 2° du même code que l'évaluation environnementale doit comporter une description des zones qui, au sein du champ territorial du plan, soit au sein de la région, sont susceptibles d'être touchées par la mise en œuvre du plan. Il résulte de ce qui précède que la commune de Fos-sur-Mer est fondée à soutenir que le rapport environnemental est insuffisamment précis et méconnait les dispositions précitées du 2 ° de l'article R. 122-20 II du code de l'environnement. Cette insuffisance a été de nature à nuire à la bonne information du public.
8. En deuxième lieu, le rapport environnemental s'est borné à décrire, d'une part, le scénario dit du " laisser faire " consistant à décrire l'évolution de la situation si aucun plan régional de prévention et de gestion des déchets n'était adopté, lequel ne constitue ni une solution de substitution ni, au regard de ses incidences contraires aux normes tant de droit interne que de droit communautaire applicables, une solution raisonnable au sens des disposition du 3° de l'article R. 122-20 II précité du code de l'environnement, et un scénario dit " volontariste " sans distinguer, au sein de ce dernier, différentes hypothèses telles que, notamment et ainsi que l'a relevé la MRAE, la création d'installations nouvelles ou l'extension, voire la régularisation d'installations existantes et sans évaluer leurs avantages et inconvénients respectifs. Le rapport environnemental, en décrivant un seul scénario envisageable, a, en dépit de la large concertation qui s'est déroulée de 2016 à 2019, nui à la bonne information du public.
9. En troisième lieu, le rapport environnemental ne dresse, contrairement à ce que prévoient les dispositions du 5° de l'article R. 122-20 II du code de l'environnement qu'une analyse extrêmement sommaire et non circonstanciée des incidences notables probables de la mise en œuvre du plan, sur la santé humaine, la population, la diversité biologique, la faune, la flore, les sols, les eaux, l'air, le bruit, le climat, le patrimoine culturel architectural et archéologique et les paysages, renvoyant l'analyse de ces effets aux études d'impact ultérieures afférentes à la réalisation de projets spécifiques. Par ailleurs, il ne comporte, notamment pour les zones sensibles telles que, par exemple, la zone de Fos-sur-Mer qui comprend la plus importante unité de valorisation énergétique de la région ainsi que de nombreuses autres installations classées pour la protection de l'environnement, aucune analyse de ses effets cumulés ou de ses effets cumulés avec d'autres plans ou programmes d'ores et déjà connus en termes, entre autres, de risques sanitaires notamment liés à une augmentation du volume de déchets incinérés. Cette lacune a également été de nature à nuire à la bonne information du public.
10. En quatrième lieu, le rapport environnemental, s'il ne comporte pas, ainsi que le relève la commune de Fos-sur-Mer, de mesure d'" évitement géographique ", comporte néanmoins, de manière suffisamment précise et au demeurant non contestée, l'analyse des différentes mesures d'évitement, de réduction et de compensation envisagées au sens du 6° de l'article R. 122-20 II précité.
11. En cinquième lieu, contrairement à ce que soutient la commune requérante, le rapport environnemental comporte, conformément aux dispositions du 7° de l'article R. 122-20 II du code de l'environnement, une présentation suffisamment précise des critères, indicateurs et modalités retenus pour vérifier, après l'adoption du plan, la correcte appréciation des incidences défavorables et le caractère adéquat des mesures prises et pour identifier, après l'adoption du plan, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et permettre, si nécessaire, l'intervention de mesures appropriées.
12. En sixième lieu, le rapport environnemental, tel que modifié après enquête publique et sans que ses lacunes antérieures aient été de nature à nuire à la bonne information du public, comporte une analyse suffisamment précise de son articulation avec d'autres plans, schémas, programmes ou documents de planification et, notamment, avec le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) auquel il est, depuis l'approbation de ce dernier par arrêté préfectoral du 15 octobre 2019, intégré et dont il constitue désormais une annexe.
13. Il résulte de tout ce qui précède que le rapport environnemental, bien que n'étant pas entaché d'un défaut de clarté ou d'intelligibilité, est toutefois nettement insuffisant quant à la description de l'état initial, aux solutions de substitution raisonnables permettant de répondre à l'objet du plan et aux incidences notables probables de la mise en œuvre du plan, tous éléments ayant été de nature à nuire à la bonne information du public et à exercer une influence sur le sens de la décision.
En ce qui concerne la légalité interne :
14. En premier lieu, la commune de Fos-sur-Mer fait valoir que l'objectif du plan adopté de valoriser 65 % des déchets non dangereux non inertes en 2025 serait contraire à l'objectif fixé par le 12) de la directive 2018/851 du 30 mai 2018 modifiant l'article 11 de la directive 2008/98/CE, en vertu duquel : " Afin de se conformer aux objectifs de la présente directive et d'effectuer une transition vers une économie circulaire européenne avec un niveau élevé d'efficacité des ressources, les États membres prennent les mesures nécessaires pour parvenir aux objectifs suivants : c) d'ici 2025, la préparation en vue du réemploi et le recyclage des déchets municipaux passent à un minimum de 55 % en poids ; d) d'ici 2030, la préparation en vue du réemploi et le recyclage des déchets municipaux passent à un minimum de 60 % en poids ; e) d'ici 2035, la préparation en vue du réemploi et le recyclage des déchets municipaux passent à un minimum de 65 % en poids". Il résulte des directives susmentionnées que la notion de valorisation matière s'entend comme " toute opération de valorisation autre que la valorisation énergétique et le retraitement en matières destinées à servir de combustible ou d'autre moyen de produire de l'énergie. Elle comprend notamment la préparation en vue du réemploi, le recyclage et le remblayage. " et que celle de déchets municipaux vise " a) les déchets en mélange et les déchets collectés séparément provenant des ménages, y compris le papier et le carton, le verre, les métaux, les matières plastiques, les biodéchets, le bois, les textiles, les emballages, les déchets d'équipements électriques et électroniques, les déchets de piles et d'accumulateurs, ainsi que les déchets encombrants, y compris les matelas et les meubles; b) les déchets en mélange et les déchets collectés séparément provenant d'autres sources lorsque ces déchets sont similaires par leur nature et leur composition aux déchets provenant des ménages ".
15. L'objectif de valorisation de 65 % de déchets non dangereux non inertes, lesquels comprennent, d'une part, les déchets ménagers et assimilés, d'autre part, les déchets d'activités économiques et, enfin, les déchets d'assainissement, n'est, par lui-même, pas contraire à celui fixé par le droit communautaire visant au réemploi et recyclage, à l'échéance 2025, de 55 % des déchets municipaux, dès lors que la notion de valorisation inclut celle de valorisation matière, laquelle comprend notamment, au sens du droit communautaire, la préparation en vue du réemploi et du recyclage.
16. En deuxième lieu, si la commune de Fos-sur-Mer soutient que le plan adopté serait contraire à l'objectif fixé par le 19) de la directive précitée du 30 mai 2018 modifiant l'article 22 de la directive 2008/98/CE en vertu duquel " 1. Les États membres veillent à ce qu'au plus tard le 31 décembre 2023 et sous réserve de l'article 10, paragraphes 2 et 3, les biodéchets soient soit triés et recyclés à la source, soit collectés séparément et non mélangés avec d'autres types de déchets ", elle n'assortit pas son moyen de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé.
17. En troisième lieu, si la commune requérante soutient que la 6ème orientation du plan, laquelle prévoit de " mettre en adéquation les autorisations d'exploiter des unités de valorisation énergétique avec leur capacité technique disponible et les utiliser prioritairement pour les déchets ménagers et assimilés résiduels en 2025 et en 2031, en s'assurant de l'optimisation de leurs performances énergétiques, au fur et à mesure des demandes déposées en préfecture par les exploitants " serait inintelligible, tel n'est pas le cas.
18. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 110-1-1 du code de l'environnement : " La transition vers une économie circulaire vise à dépasser le modèle économique linéaire consistant à extraire, fabriquer, consommer et jeter en appelant à une consommation sobre et responsable des ressources naturelles et des matières premières primaires ainsi que, par ordre de priorité, à la prévention de la production de déchets, notamment par le réemploi des produits, et, suivant la hiérarchie des modes de traitement des déchets, à une réutilisation, à un recyclage ou, à défaut, à une valorisation des déchets. La promotion de l'écologie industrielle et territoriale et de la conception écologique des produits, l'utilisation de matériaux issus de ressources naturelles renouvelables gérées durablement et issus du recyclage, la commande publique durable, l'allongement de la durée du cycle de vie des produits, la prévention des déchets, la prévention, la réduction ou le contrôle du rejet, du dégagement, de l'écoulement ou de l'émission des polluants et des substances toxiques, le traitement des déchets en respectant la hiérarchie des modes de traitement, la coopération entre acteurs économiques à l'échelle territoriale pertinente dans le respect du principe de proximité et le développement des valeurs d'usage et de partage et de l'information sur leurs coûts écologique, économique et social contribuent à cette nouvelle prospérité ".
19. La commune de Fos-sur-Mer fait valoir que la 6ème orientation du plan précitée, en ce qu'elle permet une augmentation des autorisations d'exploiter des unités de valorisation énergétique et, par suite, des volumes de déchets incinérés, est contraire à la hiérarchie des modes de traitement des déchets. S'il résulte effectivement de l'instruction que le plan adopté prévoit, en dépit de la diminution des déchets ménagers et assimilés, une augmentation très conséquente (+ 273 %) de la valorisation énergétique des déchets d'activité économique par rapport à l'année 2015, celle-ci résulte de ce que ce plan prévoit une meilleure traçabilité desdits déchets d'activités économiques et privilégie, conformément à la hiérarchie des modes de traitement, en premier lieu, leur valorisation matière puis, en second lieu, leur valorisation énergétique sur leur stockage qui était, au contraire, prépondérant en 2015. En outre, la valorisation énergétique de l'ensemble des déchets demeure stable dès lors qu'elle était d'environ 23 % en 2015 et qu'il est envisagé à l'horizon 2031 un volume de l'ordre de 24 %. La commune de Fos-sur-Mer n'est ainsi pas fondée à soutenir que la 6ème orientation méconnaîtrait la hiérarchie des modes de traitement des déchets.
20. En dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.
21. Il résulte de tout ce qui précède que le plan régional de prévention et de gestion des déchets adopté par la délibération du conseil régional de Provence-Alpes-Côte d'Azur du 26 juin 2019 est seulement entaché d'un vice afférent à l'insuffisance de l'évaluation environnementale.
Sur l'application des dispositions de l'article L. 191-1 au code de l'environnement :
22. Aux termes de l'article L. 191-1 du code de l'environnement : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un plan ou programme mentionné au 1° de l'article L. 122-5, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration, la modification ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le plan ou programme reste applicable (...)". Ces dispositions permettent au juge, même pour la première fois en appel, lorsqu'il constate un vice qui entache la légalité d'un plan régional de prévention et de gestion des déchets, mais qui peut être régularisé par un arrêté d'approbation modificatif, de rendre une décision avant dire droit par laquelle il fixe un délai pour cette régularisation et sursoit à statuer sur le recours dont il est saisi. Cette faculté relève d'un pouvoir propre du juge qui n'est pas subordonné à la présentation de conclusion en ce sens. Le juge peut préciser, par son jugement avant dire droit, les modalités de cette régularisation, qui implique l'intervention d'une décision corrigeant le vice dont est entachée la décision attaquée. Un vice de procédure, dont l'existence et la consistance sont appréciées au regard des règles applicables à la date de la décision attaquée, doit en principe être réparé selon les modalités prévues à cette même date. Si ces modalités ne sont pas légalement applicables, notamment du fait de l'illégalité des dispositions qui les définissent, il appartient au juge de rechercher si la régularisation peut être effectuée selon d'autres modalités qu'il lui revient de définir en prenant en compte les finalités poursuivies par les règles qui les ont instituées et en se référant, le cas échéant, aux dispositions en vigueur à la date à laquelle il statue.
23. En l'espèce, le vice afférent à l'insuffisance de l'évaluation environnementale, tel que précisé dans les points 7 à 9 du présent arrêt, peut être régularisé par la réalisation d'une nouvelle étude environnementale répondant, notamment, aux exigences posées par les dispositions des 2°, 3° et 5° de l'article R. 122-20 II du code de l'environnement.
24. Une fois cette évaluation environnementale complétée, le président du conseil régional de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur organisera une nouvelle consultation du public, consistant en une enquête publique complémentaire, qui sera organisée dans les conditions posées par les dispositions des articles L. 123-14 et R. 123-23 du code de l'environnement dans leur rédaction en vigueur à la date de la délibération du 26 juin 2019, en vue de l'adoption éventuelle d'une délibération modificative.
25. Enfin, dès lors qu'une enquête publique complémentaire est rendue nécessaire dans le cadre de la régularisation du vice relatif à l'insuffisance de l'évaluation environnementale, l'autorité environnementale compétente devra rendre un nouvel avis qui sera également soumis à cette procédure d'enquête publique.
26. Eu égard aux modalités de régularisation ainsi fixées, l'éventuelle délibération modificative devra être communiquée à la Cour dans un délai de dix-huit mois à compter de la notification du présent arrêt. Il y a lieu, par suite, de surseoir à statuer sur la requête de la commune de Fos-sur-Mer jusqu'à l'expiration de ce délai afin de permettre cette régularisation.
D É C I D E :
Article 1er : Il est sursis à statuer sur la requête présentée par la commune de Fos-sur-Mer jusqu'à ce que le président de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur ait procédé à la transmission d'une délibération de régularisation du plan régional de prévention et de gestion des déchets, tel qu'annexé au schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, dans le respect des modalités définies aux points 22 à 25 du présent arrêt et jusqu'à l'expiration d'un délai de dix-huit mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 2 : Le président du conseil régional Provence-Alpes-Côte d'Azur fournira à la Cour, au fur et à mesure de leur accomplissement, les actes entrepris en vue de la régularisation prévue à l'article précédent.
Article 3 : Tous droits, moyens et conclusions des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu'en fin d'instance.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Fos-sur-Mer et à la région Provence-Alpes-Côte d'Azur.
Copie en sera adressée au préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur.
Délibéré après l'audience du 12 janvier 2024, où siégeaient :
- Mme Chenal-Peter, présidente de chambre,
- Mme Vincent, présidente assesseure,
- Mme Marchessaux, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 26 janvier 2024.
N° 22MA02934 2
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