Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres a déféré au tribunal administratif de Nice, comme prévenue d'une contravention de grande voirie, la société civile immobilière (SCI) Villa Arpège et a conclu à ce que ce tribunal condamne cette dernière au paiement d'une amende au titre des contraventions de 5ème classe, ordonne la remise à l'état naturel des lieux, dans le délai de deux mois sous astreinte de 100 euros par jour de retard et l'autorise en cas d'inexécution dans le délai prescrit à procéder d'office aux remises en état aux frais de la contrevenante.
Par un jugement n° 1800425 du 20 octobre 2020, le tribunal administratif de Nice a condamné la SCI Villa Arpège au paiement d'une amende de 2 000 euros au profit du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, lui a enjoint de remettre en l'état les lieux par la démolition des ouvrages édifiés sur la parcelle BK n° 116 sous peine, passé un délai de six mois à compter de la notification du jugement, d'une astreinte de 100 euros par jour de retard ou la remise en état des lieux d'office par l'établissement public aux frais de la contrevenante en cas d'inexécution dans ce même délai et a rejeté le surplus des conclusions dont il était saisi.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 14 décembre 2020, sous le n° 20MA04618, la SCI Villa Arpège, représentée par Me Jérôme Lacrouts, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 20 octobre 2020 ;
2°) de juger que l'action publique est prescrite ;
3°) d'annuler le procès-verbal de contravention de grande voirie dressé le 29 septembre 2017 ;
4°) de rejeter les demandes du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres présentées devant le tribunal administratif ;
5°) de la relaxer des fins de la poursuite au titre de l'action domaniale ;
6°) de mettre à la charge du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la juridiction administrative est incompétence pour se prononcer sur les demandes du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ;
- le jugement est irrégulier dans la mesure où il n'est pas établi que la minute du jugement attaqué comporterait les signatures requises par l'article R. 741-7 du code de justice administrative et où le tribunal ne s'est pas prononcé sur l'appartenance au domaine public de la parcelle en litige ;
- le conservatoire du littoral n'a pas délimité sa propriété, la limite entre les fonds cadastrés section BK n° 26 et section BK n° 116 n'est pas connue et nécessite d'être déterminée par expertise, le plan de bornage de 2010 n'est pas contradictoire ;
- elle n'est pas coupable de l'infraction dans la mesure où elle n'est ni le constructeur ni celle pour laquelle ont été aménagés les ouvrages dont il est demandé la démolition et elle n'est pas davantage la gardienne des ouvrages en litige ;
- l'action publique est prescrite ;
- il existe un intérêt général à maintenir l'ouvrage dans une zone de risques incendie ;
- le contrevenant est placé dans une situation d'infériorité dans le cadre du procès ; il n'a pas accès à un procès équitable garanti par l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; cet article s'apprécie au regard de l'ensemble de la procédure administrative, puis juridictionnelle ; l'article 6-3 de cette convention s'applique aux contraventions de grande voirie ; en l'espèce, les poursuites conduisent à des inconvénients supérieurs à l'objectif recherché de protection du domaine public, à savoir des dommages écologiques et la déstabilisation de la propriété toute entière ; le juge administratif doit examiner toutes les questions de droit et de fait pertinentes et doit donc se prononcer sur tous les moyens soulevés en défense.
Par un mémoire en défense, enregistré le 4 février 2021, le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SCI Villa Arpège au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention européenne des droits de l'homme et de sauvegarde des libertés fondamentales ;
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code pénal ;
- le code de procédure pénale ;
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme B...,
- les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public,
- et les observations de Me Lacrouts représentant la SCI Villa Arpège et de M. A..., représentant l'EPA Conservatoire du littoral et des rivages lacustres.
Considérant ce qui suit :
1. Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres a déféré au tribunal, comme prévenue d'une contravention de grande voirie la société civile immobilière (SCI) Villa Arpège à laquelle il est reproché d'avoir construit une piscine et un " pool house " sur la parcelle cadastrée section BK n° 116 lui appartenant et située en zone naturelle du plan local d'urbanisme de la commune de Vallauris. La SCI Villa Arpège relève appel du jugement du 20 octobre 2020 par lequel le tribunal administratif de Nice l'a condamnée au paiement d'une amende de 2 000 euros au profit du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, lui a enjoint de remettre en l'état les lieux par la démolition des ouvrages édifiés sur la parcelle BK n° 116 sous peine passé un délai de six mois à compter de la notification du jugement d'une astreinte de 100 euros par jour de retard ou la remise en état des lieux d'office par l'établissement public aux frais de la contrevenante en cas d'inexécution dans ce même délai et a rejeté le surplus des conclusions dont il était saisi.
Sur la compétence de la juridiction administrative :
2. Aux termes de l'article L. 2331-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sont portés devant la juridiction administrative les litiges relatifs : (...) 3° Aux contraventions de grande voirie, conformément à l'article L. 774-1 du code de justice administrative (...) ". L'article L. 774-1 du code de justice administrative dispose que " Le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il désigne à cette fin et ayant atteint au moins le grade de premier conseiller statue sur les difficultés qui s'élèvent en matière de contravention de grande voirie, à défaut de règles établies par des dispositions spéciales ".
3. Il résulte de ces dispositions que les litiges relatifs aux contraventions de grande voirie relèvent de la compétence de la juridiction administrative. Le juge administratif est, par suite, compétent pour connaître du présent litige, qui concerne les poursuites engagées par le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres à l'encontre de la société requérante à raison de faits qualifiés de contravention de grande voirie.
Sur la régularité du jugement attaqué :
4. La minute du jugement attaqué comporte les signatures du président de la formation de jugement, du rapporteur et du greffier d'audience, requises par l'article R. 741-7 du code de justice administrative. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions manque en fait.
5. Il ressort des termes mêmes du point 6 du jugement attaqué que le tribunal s'est expressément prononcé sur l'appartenance au domaine public de la parcelle en litige. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le jugement serait irrégulier au motif qu'il serait entaché d'une omission à statuer ou d'une insuffisance de motivation sur ce point.
6. Enfin, la question de l'appartenance de la parcelle en litige au domaine public du Conservatoire, relève du fond du litige et n'est pas de nature à affecter la régularité du jugement.
Sur le bien-fondé des poursuites :
En ce qui concerne l'appartenance de la parcelle BK n° 116 au domaine public du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres :
7. Aux termes de l'article L. 322-9 du code de l'environnement : " Le domaine relevant du Conservatoire de l'espace littoral et des espaces lacustres comprend les biens immobiliers acquis ainsi que ceux qui lui sont affectés, attribués, confiés ou remis en gestion par l'Etat. Le domaine propre du conservatoire est constitué des terrains dont il est devenu propriétaire et qu'il décide de conserver afin d'assurer sa mission (...) Le domaine relevant du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres est du domaine public à l'exception des terrains acquis non classés dans le domaine propre. Dans la limite de la vocation et de la fragilité de chaque espace, ce domaine est ouvert au public (...) ", et aux termes de l'article L. 322-10-4 du même code : " Sans préjudice des sanctions pénales encourues, toute atteinte à l'intégrité et à la conservation du domaine public relevant du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, ou de nature à compromettre son usage, constitue une contravention de grande voirie constatée, réprimée et poursuivie par voie administrative. / Elle est constatée par les agents visés à l'article L. 322-10-1, sans préjudice des compétences des officiers et agents de police judiciaire et des autres agents spécialement habilités. / Les personnes condamnées sont tenues de réparer ces atteintes et encourent les amendes prévues pour les contraventions de cinquième classe et les cas de récidive. Elles supportent les frais des mesures provisoires et urgentes que le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres a pu être amené à prendre pour faire cesser le trouble apporté au domaine public par les infractions constatées. / Le directeur du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres et, sur délégation, les délégués des rivages du conservatoire, ont compétence pour saisir le tribunal administratif, dans les conditions et suivant les procédures prévues par le code de justice administrative ". Aux termes du second alinéa de l'article R. 322-7 du code de l'environnement : " Le conseil d'administration du conservatoire classe dans son domaine propre, mentionné à l'article L. 322-9, les biens immobiliers qui lui appartiennent lorsqu'ils constituent un ensemble permettant l'établissement d'un plan de gestion conformément à l'article R. 322-13. Il procède dans les meilleurs délais à la cession des immeubles qui n'ont pas vocation à être classés dans son domaine propre ". Selon le II de l'article R. 322-26 dudit code, le conseil d'administration : " (...) délibère notamment sur : (...) 4° Le classement des immeubles dans le domaine propre de l'établissement (...) ".
8. D'une part, pour constater que l'infraction à caractère matériel d'occupation irrégulière du domaine public est constituée, le juge de la contravention de grande voirie doit déterminer, au vu des éléments de fait et de droit pertinents, si la dépendance concernée relève du domaine public. D'autre part, il résulte des dispositions mentionnées au point 7, que l'incorporation au domaine public d'un terrain appartenant au Conservatoire de l'espace littoral et des espaces lacustres est subordonnée à l'intervention d'une délibération du conseil d'administration de l'établissement classant ce terrain dans son domaine propre. L'entrée en vigueur de cette décision de classement, qui ne constitue pas une décision réglementaire et ne présente pas davantage le caractère d'une décision administrative individuelle, est subordonnée, en l'absence de dispositions contraires, à l'accomplissement de formalités adéquates de publicité.
9. Par une délibération du 21 novembre 2013, le conseil d'administration du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres a approuvé le classement de la parcelle cadastrée BK n° 116 acquise le 19 juin 2008 dans le domaine public de l'établissement. Il résulte de l'instruction que cette délibération a été mise en ligne à compter du 1er janvier 2017 sur le site internet du Conservatoire, dans la rubrique " Actes administratifs ", 2. Conseil d'administration (délibérations foncières et autres) ", dans des conditions garantissant la fiabilité et la date de la mise en ligne de cet acte. Cette mise en ligne doit être regardée comme une mesure de publicité suffisante permettant son entrée en vigueur à cette dernière date, alors même qu'elle n'aurait pas fait l'objet d'une notification à la SCI Villa Arpège. Il en résulte que depuis le 1er janvier 2017, la parcelle en litige doit être regardée comme une dépendance du domaine public.
10. Il résulte de ce qui précède, qu'à la date du procès-verbal du 29 septembre 2017 servant de fondement aux poursuites, la parcelle en litige appartenait au domaine public du Conservatoire de l'espace littoral et des espaces lacustres.
En ce qui concerne la prescription de l'action du conservatoire :
11. Aux termes de l'article L. 2132-27 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les contraventions (...) qui sanctionnent les occupants sans titre d'une dépendance du domaine public, se commettent chaque journée et peuvent donner lieu au prononcé d'une amende pour chaque jour où l'occupation est constatée, lorsque cette occupation sans titre compromet l'accès à cette dépendance, son exploitation ou sa sécurité ". Selon l'article 9 du code de procédure pénale : " En matière de contravention, la prescription de l'action publique est d'une année révolue ; elle s'accomplit selon les distinctions spécifiées à l'article 7 ". Aux termes du premier alinéa de l'article 7 du même code : " (...) l'action publique se prescrit (...) à compter du jour où le crime a été commis si, dans cet intervalle, il n'a été fait aucun acte d'instruction ou de poursuite ".
12. Les dispositions de l'article L. 2132-27 du code général de la propriété des personnes publiques, qui permettent de prononcer une peine d'amende pour chaque jour où l'infraction est constatée, font obstacle antérieurement à la saisine du juge, tant que se poursuit l'occupation sans titre de la dépendance du domaine public, à la prescription de l'action publique prévue par les dispositions des articles 7 et 9 du code de procédure pénale, qui ne concernent au demeurant pas l'action domaniale. Par suite, les seules circonstances que la parcelle et les installations en litige auraient été acquises par la SCI le 9 octobre 2000, que la parcelle aurait été acquise par le conservatoire le 19 juin 2008 et intégrée au domaine public le 21 novembre 2013 et qu'ainsi plus d'une année se serait écoulée avant la rédaction du procès-verbal d'infraction, sont dépourvues d'incidence. Le moyen tiré de la prescription de l'action du conservatoire doit donc être écarté.
En ce qui concerne la matérialité de l'infraction :
13. En premier lieu, la SCI Villa Arpège a demandé, devant le tribunal, la désignation d'un expert afin que soit déterminé la limite séparative entre les parcelles BK n° 26 lui appartenant et la parcelle BK n° 116 appartenant au conservatoire dans la mesure où elle n'a jamais signé le plan de bornage établi par un géomètre-expert le 7 avril 2010. Cependant, à la différence des opérations de bornage des propriétés privées, la délimitation du domaine public naturel, qui n'est pas attributive de propriété, relève d'une procédure unilatérale et non contradictoire, elle ne peut être opérée à l'amiable ou sollicitée directement auprès du juge administratif, mais relève de la seule compétence de la personne publique chargée de la conservation de ce domaine. Ainsi, la SCI ne peut utilement soutenir, à l'appui d'une demande d'expertise, que le plan de bornage établi le 7 avril 2010 n'aurait pas été contradictoirement arrêté. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont écarté la demande d'expertise.
14. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut bâtir sur le domaine public maritime ou y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit sous peine de leur démolition, de confiscation des matériaux et d'amende ". Ces dispositions tendent à assurer, au moyen de l'action domaniale qu'elles instituent, la remise du domaine public maritime naturel dans un état conforme à son affectation publique en permettant aux autorités chargées de sa protection, notamment, d'ordonner à celui qui l'a édifié ou, à défaut, à la personne qui en a la garde, la démolition d'un ouvrage immobilier irrégulièrement implanté sur ce domaine. Dans le cas d'un tel ouvrage, le gardien est celui qui, en ayant la maîtrise effective, se comporte comme s'il en était le propriétaire. Il résulte de l'instruction qu'à la date de l'établissement du procès-verbal, la SCI Villa Arpège, qui entretient et utilise à son seul profit les ouvrages édifiés sur la parcelle en litige, disposait ainsi de la garde effective desdits ouvrages, alors même qu'elle ne les a pas construits.
15. En troisième lieu, la société ne peut utilement soutenir que le conservatoire aurait acquis la parcelle en litige, sur laquelle existait déjà une piscine, en toute connaissance de cause, cette circonstance, à la supposée établie, étant sans influence sur la matérialité des faits reprochés.
16. Eu quatrième lieu, la SCI Villa Arpège soutient que la démolition des aménagements en litige porterait une atteinte excessive à l'intérêt général dès lors que la piscine contribue à la protection contre l'incendie d'une zone relevant du plan de prévention des risques naturels incendie de la commune de Vallauris et assure notamment la stabilité de la voie publique située en amont. Toutefois, il appartient au seul conservatoire d'apprécier si la démolition des ouvrages implantés sur le domaine public entraînerait, au regard de la balance des intérêts en présence, une atteinte excessive à l'intérêt général, soit avant d'engager la procédure de contravention de grande voirie en transmettant au juge le procès-verbal, soit après l'engagement de la procédure dont il peut se désister. Saisi d'un procès-verbal constatant une occupation irrégulière du domaine public, le juge de la contravention de grande voirie est tenu d'ordonner la remise en état du domaine public sous la seule réserve que des intérêts généraux, tenant notamment aux nécessités de l'ordre public, n'y fassent obstacle. Par suite, les circonstances à les supposer établies évoquées par la SCI Villa Arpège sont sans incidence sur le bien-fondé des poursuites diligentées à son encontre.
17. En dernier lieu, si la société Villa Arpège soutient que les stipulations 6 § 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ont été méconnues, l'action en réparation des dommages causés au domaine public ne constitue pas une accusation en matière pénale au sens des stipulations de cet article de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Si elle soutient également que les stipulations de l'articles 6 § 1 de cette même convention ont été méconnues en faisant valoir que le juge administratif doit prendre en compte la balance des intérêts en présence pour se prononcer sur le bien-fondé de la contravention de grande voirie en litige, il est constant que cette société a été amenée à formuler ses observations dans le cadre de la présente instance. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance de ces stipulations doivent être écartés.
18. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'expertise sollicitée, la SCI Villa Arpège n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice l'a condamnée au paiement d'une amende de 2 000 euros au profit du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres pour contravention de grande voirie et lui a enjoint de remettre en l'état les lieux par la démolition des ouvrages édifiés sur la parcelle BK n° 116, sous peine passé un délai de six mois à compter de la notification du jugement d'une astreinte de 100 euros par jour de retard ou la remise en état des lieux d'office par l'établissement public aux frais de la contrevenante en cas d'inexécution dans ce même délai.
Sur les frais liés au litige :
19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, tout ou partie de la somme que la SCI Villa Arpège demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande du conservatoire, qui n'a pas eu recours au ministère d'avocat et ne justifie pas des frais qu'il aurait exposés et non compris dans les dépens, au titre de ces mêmes dispositions.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la SCI Villa Arpège est rejetée.
Article 2 : Les conclusions du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Villa Arpège et au Conservatoire du littoral et des rivages lacustres.
Délibéré après l'audience du 2 décembre 2022, où siégeaient :
- Mme Chenal-Peter, présidente de chambre,
- Mme Ciréfice, présidente assesseure,
- M. Prieto, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 décembre 2022.
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