Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L'association régionale pour la promotion professionnelle des salariés (ARPPSA) a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision du 15 mars 2018 par laquelle le préfet de la région Occitanie lui a retiré son agrément pour l'organisation de sessions de validation conduisant au titre " gestionnaire de paie ".
Par un jugement n° 1802222 du 14 mai 2019, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la requête de l'ARPPSA.
Par une requête, enregistrée le 3 juillet 2019, l'association régionale pour la promotion professionnelle des salariés, représentée par Me Cohen, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du 14 mai 2019 ;
2°) de surseoir à statuer dans l'attente de la production du rapport d'enquête établi par l'OPCALIM et de la plainte qui en aurait découlé ;
3°) d'annuler la décision du 15 mars 2018 par laquelle le préfet de la région Occitanie a procédé au retrait de son agrément pour l'organisation de sessions de validation conduisant au titre " gestionnaire de paie " ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'auteure de la décision attaquée ne disposait pas d'une délégation de signature régulière en l'absence de signature et de publication au recueil des actes administratifs de la préfecture de région Occitanie ;
- le préfet a commis une erreur de droit en se fondant sur le nombre de stagiaires ne s'étant pas présentés aux sessions de validation du titre de gestionnaire de paie et sur la circonstance qu'il n'aurait pas été informé du changement des responsables de ces sessions ;
- la décision attaquée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- en outre, alors que l'administration s'appuie sur un prétendu rapport d'enquête de l'OPCALIM et sur une plainte pour lui reprocher de graves dysfonctionnements, elle ne produit pas de tels documents.
Par un arrêt n° 19MA03028 du 7 avril 2021, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé ce jugement ainsi que la décision du 15 mars 2018.
Par une décision n° 453384 du 12 avril 2022, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 7 avril 2021 et a renvoyé devant la Cour l'affaire où elle a été de nouveau enregistrée sous le n° 22MA01089.
Procédure devant la Cour après renvoi :
Un courrier du 29 avril 2022 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la date ou de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a précisé la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2.
Par un mémoire enregistré le 19 juillet 2022, le ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion demande à la Cour de rejeter la requête de l'association régionale pour la promotion professionnelle des salariés.
Il soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
La clôture immédiate de l'instruction a été prononcée par l'émission d'un avis d'audience le 28 septembre 2022 en application des dispositions de l'article R. 613-2 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'éducation ;
- le code du travail ;
- le décret n° 2009-1377 du 10 novembre 2009 ;
- l'arrêté du 22 décembre 2015 relatif aux conditions de délivrance du titre professionnel du ministère chargé de l'emploi ;
- l'arrêté du 21 juillet 2016 relatif aux modalités d'agrément des organismes visés à l'article R. 338-8 du code de l'éducation ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme D...,
- et les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. L'association régionale pour la promotion professionnelle des salariés (ARPPSA), organisme de formation professionnelle, a déposé le 3 mars 2017 auprès du préfet de la région Occitanie, une demande d'agrément pour l'organisation de sessions de validation du titre de " gestionnaire de paie " pour son plateau technique situé sur la commune de Toulouges. Par décision du 6 mars 2017, l'agrément lui a été délivré. A la suite d'un contrôle sur pièces qui a débuté le 14 décembre 2017, le préfet de la région Occitanie, a, par décision du 15 mars 2018, procédé au retrait de cet agrément. L'association a fait appel du jugement du 14 mai 2019 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa requête tendant à l'annulation de cette dernière décision. Par un arrêt du 7 avril 2021, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé ce jugement ainsi que la décision du 15 mars 2018. Par une décision du 12 avril 2022, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt du 7 avril 2021 pour erreur de droit et renvoyé l'affaire devant la Cour.
Sur la légalité externe :
2. D'une part, aux termes de l'article L. 6361-2 du code du travail : " L'Etat exerce un contrôle administratif et financier sur : 1° Les activités en matière de formation professionnelle continue conduites par : a) (...) ; c) Les organismes de formation et leurs sous-traitants ". D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret du 10 novembre 2009 relatif à l'organisation et aux missions des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi : " (...)./ Dans chaque région, la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi exerce, sous l'autorité du préfet de région et, pour les missions relevant de sa compétence, sous l'autorité fonctionnelle du préfet de département, les missions définies à l'article 2, à l'exception de celles relatives aux actions d'inspection de la législation du travail mentionnées au 1° dudit article, d'une part, et, d'autre part, des pouvoirs d'enquête et d'investigation exercés sous le contrôle de l'autorité judiciaire ". En vertu de l'article 2 de ce décret, les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi sont chargées de la formation professionnelle continue.
3. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 26 septembre 2016, régulièrement publié au recueil spécial des actes administratifs de la préfecture de l'Hérault du 27 septembre 2016, le préfet de la région Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées, devenu depuis la région Occitanie, a donné à M. B..., directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, délégation de signature pour signer toute décision dans le cadre des missions dévolues à la direction, telles que définies dans le décret du 10 novembre 2009 cité au point 2. L'article 3 du même arrêté a autorisé la subdélégation de cette signature aux agents placés sous l'autorité de M. B.... Ce dernier a ensuite délégué, par un arrêté du 2 janvier 2018 régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture, sa signature à Mme C..., directrice régionale adjointe et responsable du pôle entreprise, emploi, économie de cette même direction, laquelle a signé la décision en litige du 15 mars 2018. Par suite, le moyen tiré de ce que cette décision aurait été prise par une autorité incompétente manque en fait. Si l'arrêté préfectoral du 26 septembre 2016 relatif à la délégation de signature consentie à M. B... n'a pas été produit au cours de l'instance par l'administration, cette circonstance est sans influence sur le caractère contradictoire de la procédure, dès lors qu'il s'agit d'un acte réglementaire qui a régulièrement été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture et qui est consultable sur son site internet.
Sur la légalité interne :
4. D'une part, aux termes de l'article R 338-1 du code de l'éducation : " La certification professionnelle délivrée, au nom de l'Etat sur le plan national, par le ministre chargé de l'emploi est appelée " titre professionnel ". Ce titre atteste que son titulaire maîtrise les compétences, aptitudes et connaissances associées permettant l'exercice d'activités professionnelles qualifiées ". Aux termes de l'article R 338-5 du même code : " Le titre professionnel et les certificats qui le composent ou qui lui sont associés sont accessibles par la formation professionnelle continue et par la validation des acquis de l'expérience. Les conditions d'accès, de préparation ainsi que les règles générales d'évaluation en vue de l'obtention du titre ou des certificats qui lui sont associés sont précisées par arrêté du ministre chargé de l'emploi en vue de l'obtention du titre. (...) / Les modalités de validation pour l'obtention du titre et des certificats qui le composent ou qui lui sont associés permettent d'attester de compétences professionnelles pour l'exercice des activités visées par le titre. A cet effet, les évaluations peuvent être réalisées en situation de travail réelle ou reconstituée, ainsi qu'à l'aide de tout document susceptible d'établir que le candidat possède les compétences, aptitudes et connaissances requises. L'acquisition de connaissances et de compétences générales est évaluée dans ce cadre. Pour l'attribution du titre, un entretien avec le jury permet de s'assurer que le candidat maîtrise l'ensemble des compétences, aptitudes et connaissances requises. ". Aux termes de l'article R 338-8 de ce code : " Les sessions de validation en vue de la délivrance du titre professionnel dans une spécialité déterminée sont organisées par les organismes ayant fait l'objet d'un agrément délivré par le préfet de région. Cet agrément est accordé, pour une durée maximale de cinq ans, renouvelable dans les mêmes conditions, aux organismes qui justifient de leur capacité à organiser ces sessions de validation en assurant, dans le respect des exigences prévues aux articles R. 338-2, R. 338-4 et R. 338-5, l'inscription, l'information du candidat et la mise en place des moyens nécessaires au bon déroulement de la session. Un arrêté du ministre chargé de l'emploi précise le contenu de la demande d'agrément et les modalités d'octroi de cet agrément ".
5. D'autre part, aux termes de l'article 2 de l'arrêté du 21 juillet 2016 relatif aux modalités d'agrément des organismes visés à l'article R. 338-8 du code de l'éducation : " La demande d'agrément est adressée au préfet de région territorialement compétent. (...) / Le dossier de demande d'agrément comporte l'engagement de l'organisme à :(...) 3° Désigner un responsable de session d'examen ; (...) / 8° Inscrire aux sessions d'examen les candidats visés à l'article 4 de l'arrêté du 22 décembre 2015 ; (...) / 11° Assurer un suivi de l'insertion professionnelle des candidats ayant été présentés au titre professionnel et à fournir toute information relative aux emplois occupés par ces candidats ; (...) La demande doit être accompagnée des informations et justificatifs prévus dans le formulaire type de demande d'agrément figurant en annexe du présent arrêté. Tout changement intervenant dans les engagements visés ci-dessus est porté à la connaissance du préfet de région ". Selon l'article 4 du même arrêté : " Les engagements prévus à l'article 2 peuvent faire l'objet d'un contrôle sur pièces et sur place (...) Si le contrôle révèle une non-conformité à l'un des engagements de l'article 2 et en fonction de la gravité des anomalies constatées, le préfet de région peut : / - adresser une lettre d'observation au centre agréé ; / - suspendre l'agrément ; / retirer l'agrément (...) ". L'article 5 du dit arrêté énonce que : " L'agrément est retiré à tout moment à l'initiative du préfet de région en cas de : / - non-respect des engagements visés à l'article 2 ; / - dysfonctionnement constaté à l'issue du contrôle mentionné à l'article 4. / Cette décision de retrait d'agrément intervient à l'issue d'une procédure contradictoire (...) ". Enfin, selon le I de l'article 4 de l'arrêté du 22 décembre 2015 relatif aux conditions de délivrance du titre professionnel du ministère chargé de l'emploi : " Peuvent se présenter aux sessions titres visées à l'article R. 338-8 du code de l'éducation en vue de l'obtention d'un titre professionnel délivré au nom du ministre chargé de l'emploi : / a) Les candidats ayant suivi une action ou une période de formation professionnelle en cohérence avec le titre visé (...) ".
6. Pour retirer, par la décision en litige, l'agrément délivré à l' ARPPSA en vue de l'organisation des sessions de validation conduisant à la délivrance du titre professionnel " gestionnaire de paie ", le préfet de la région s'est fondé, d'une part, sur ce que l'organisme de formation n'a pas inscrit 49 stagiaires ayant pourtant suivi une formation prise en charge financièrement par plusieurs organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) à une session de validation du titre " gestionnaire de paie " et, d'autre part, sur ce que la DIRECCTE Occitanie n'a pas été informée des changements dans la désignation des responsables de session de validation du titre " gestionnaire de paie ".
7. En premier lieu, il résulte des dispositions combinées de l'article 2 de l'arrêté du 21 juillet 2016 et de l'article 4 de l'arrêté du 22 décembre 2015 que l'organisme agréé a l'obligation, conformément à l'engagement qu'il a souscrit lors de sa demande d'agrément, d'inscrire aux sessions d'examen les candidats qui ont suivi une action ou une période de formation professionnelle en cohérence avec le titre visé. Il ressort des pièces du dossier que, sur les cinquante et un stagiaires qui ont suivi la formation assurée par l'association ARPPSA et qui s'est terminée avant le 28 avril 2017, trente-neuf n'ont pas été présentés à la session de validation et aucun des dix stagiaires qui ont suivi cette formation qui s'est terminée entre le 28 avril 2017 et le 11 décembre 2017 n'a été présenté pour la session de validation du titre " gestionnaire de paie " organisée le 11 décembre 2017. Cette situation ne saurait être imputée aux stagiaires eux-mêmes dès lors que leur inscription ne dépend que du seul organisme de formation. Dans ces circonstances, l'ARPPSA ne saurait utilement soutenir que l'absence de ces stagiaires ne saurait lui être directement imputable, motif pris qu'elle n'aurait disposé d'aucun moyen pour les contraindre de se présenter à l'examen de validation de leur titre professionnel, et que certains stagiaires ne se sentaient pas prêts ou ne souhaitaient pas se présenter et que d'autres avaient subi une rupture conventionnelle. En estimant, dans ces conditions, que celle-ci avait manqué à l'une de ses obligations fixées par l'article 2 de l'arrêté du 21 juillet 2016, et que ces faits caractérisaient un dysfonctionnement, le préfet de région n'a pas fait une inexacte application de ces dispositions.
8. En deuxième lieu, il résulte du dernier alinéa de l'article 2 de l'arrêté du 21 juillet 2016 que tout changement intervenant dans les engagements de l'organisme de formation visés par cet article souscrits dans sa demande d'agrément doit être porté par celui-ci à la connaissance du préfet de région. Si le manquement à cette obligation d'information du préfet ne constitue pas un non-respect des engagements visés à l'article 2 au sens de l'article 4 du dit arrêté, il est néanmoins susceptible de caractériser un dysfonctionnement au sens de son article 5, qui, lorsqu'il est constaté à l'issue d'un contrôle, peut justifier le retrait de l'agrément. Il en est ainsi notamment dans le cas où l'organisme de formation omet d'informer l'administration d'un changement des responsables des sessions d'examen de validation des titres professionnels, dès lors que la délivrance de l'agrément prévu à l'article R 338-8 du code de l'éducation est subordonnée à l'évaluation préalable par l'administration de la compétence de ces responsables ainsi que de leur niveau de connaissances.
9. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que dans son dossier de demande d'agrément, l'association ARPPSA avait désigné une responsable de session titulaire et une responsable suppléante et que les procès-verbaux de sessions de validation du titre de gestionnaire de paie au cours du mois d'avril 2017 mentionnent comme responsables d'autres personnes que celles désignées et communiquées aux services du préfet de région dans le dossier de demande d'agrément. En omettant d'informer l'administration des changements intervenus et en ne la mettant pas ainsi à même d'assurer le contrôle à priori qu'elle doit effectuer, l'ARPPSA a méconnu la règle énoncée au dernier alinéa de l'article 2 de l'arrêté du 21 juillet 2016. Un tel manquement est caractéristique d'un dysfonctionnement au sens de l'article 5 précité. Il ressort également des pièces du dossier que Mme A... était inscrite à une formation d'accompagnatrice en agro tourisme au cours de la période du 1er août au 31 décembre 2016 en sa qualité de salariée de l'association Agriconseil. Il n'est nullement établi ni que le suivi de ce stage qui relevait d'un autre employeur que l'ARPPSA était compatible avec l'exercice de ses fonctions de responsable administrative au sein de l'organisme de formation durant la même période, ni même que ce dernier y aurait expressément consenti. Cette situation caractérise ainsi un autre dysfonctionnement.
10. Il résulte de ce qui précède que le préfet de région a pu, sans erreur d'appréciation, estimer que ces différents faits constituaient soit des manquements aux engagements visés à l'article 2 de l'arrêté du 21 juillet 2016 soit des dysfonctionnements de l'association. Il a pu légalement en déduire que, pris dans leur ensemble, ces faits justifiaient, par leur nature et leur gravité, le retrait de l'agrément délivré à l'ARPPSA. Au regard du nombre de faits sanctionnés et de leur gravité, le préfet de région n'a pas pris de mesure disproportionnée, contrairement à ce qui est soutenu.
11. La décision en litige est fondée sur des manquements et dysfonctionnements constatés à la suite d'un contrôle sur pièces effectué par les services de la DIRECCTE et non pas sur des éléments résultant de l'audit mené par l'organisme OPCALIM ou de la plainte déposée par ce dernier. Cet audit et cette plainte n'étant, dès lors, pas utiles à la solution du présent litige, les conclusions tendant à ce que la Cour enjoigne au préfet de région de les produire ne peuvent, en tout état de cause, être accueillies.
12. Il résulte de tout ce qui précède que l'ARPPSA n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 15 mars 2018 du préfet de la région Occitanie.
Sur les frais liés au litige :
13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par l'ARPPSA au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de l'association régionale pour la promotion professionnelle des salariés est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association régionale pour la promotion professionnelle des salariés et au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion.
Copie en sera adressée au préfet de la région Occitanie.
Délibéré après l'audience du 21 octobre 2022, où siégeaient :
- Mme Chenal-Peter, présidente de chambre,
- Mme Ciréfice, présidente assesseure,
- M. Prieto, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 novembre 2022.
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