Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. F... C..., Mme G... D... et l'association niçoise pour la défense de la laïcité ont demandé au tribunal administratif de Nice de prononcer l'annulation et subsidiairement la résiliation de la convention d'occupation du 14 juin 2018, par laquelle le maire de Nice a mis à disposition de l'association " Centre culturel des musulmans de Nice - La Fraternité " un local communal de 500 m² sis sur des parcelles cadastrées section OB n°s 212 et 214, pour l'exercice du culte musulman. Ils ont également demandé au tribunal d'annuler la décision du maire de Nice de conclure, le 14 juin 2018, une convention d'occupation mettant à disposition de l'association " Centre culturel des musulmans de Nice - La Fraternité " ce même local et d'enjoindre à la commune de Nice et à l'association " Centre culturel des musulmans de Nice - La Fraternité " de saisir le juge du contrat dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir pour tirer les conséquences de l'annulation prononcée et ce, sous astreinte de 100 euros par jour de retard.
Par un jugement nos 1803585, 1803573 du 16 février 2021, le tribunal administratif de Nice a rejeté leurs demandes.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 avril 2021 et 5 juillet 2022, M. C..., Mme D... et l'association niçoise pour la défense de la laïcité, représentés par Me Lambert, demandent à la Cour, dans le dernier état de leurs écritures :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) à titre principal, de prononcer l'annulation et subsidiairement la résiliation de la convention d'occupation effectivement signée le 3 octobre 2018, par laquelle le maire de Nice a mis à disposition de l'association " Centre culturel des musulmans de Nice - La Fraternité " un local communal de 500 m² sis sur des parcelles cadastrées section OB n°s 212 et 214, pour l'exercice du culte musulman ;
3°) d'enjoindre à la commune de Nice d'émettre un titre exécutoire à l'encontre de l'association " Centre culturel des musulmans de Nice - La Fraternité " d'un montant de 16 131,68 euros correspondant aux six mois d'exonération de redevance dont elle n'aurait pas dû bénéficier et ce, sous astreinte de 50 euros par jour de retard à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;
4°) à titre subsidiaire, d'annuler la décision du maire de Nice de conclure, le 14 juin 2018, une convention d'occupation mettant à disposition de l'association " Centre culturel des musulmans de Nice - La Fraternité " ce même local et d'enjoindre à la commune de Nice et à l'association de saisir le juge du contrat dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir pour tirer les conséquences de l'annulation prononcée et ce, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;
5°) de mettre à la charge de la commune de Nice la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- leur requête est recevable dès lors qu'elle doit être regardée comme dirigée contre la décision intellectuelle intervenue le 14 juin 2018 de signer la convention de mise à disposition, intervenue effectivement le 3 octobre 2018 et dès lors qu'ils ont la possibilité de contester soit la convention elle-même si elle est regardée comme revêtant un caractère administratif, soit la décision détachable de conclure et signer cette convention, si elle doit être regardée comme un contrat de droit privé ;
- ils justifient d'un intérêt à agir ;
Sur la convention de mise à disposition :
- la convention a été signée par Mme B... E... qui ne justifie pas d'une délégation pour ce faire ;
Sur la décision de conclure une convention de mise à disposition :
- la décision de mise à disposition d'un local pour permettre l'exercice d'un culte doit répondre à un intérêt local, les premiers juges ayant considéré par pure pétition de principe que c'était le cas ;
- la ristourne de six mois de loyers accordée à l'association constitue une aide illégale à un culte qui ne saurait être justifiée ni par le caractère précaire de la convention de mise à disposition ni par des travaux dont la nécessité de les mettre à la charge de l'association n'est pas démontrée ni leur réalité établie.
Par un mémoire en défense, enregistré le 27 septembre 2021, la commune de Nice, représentée par Me Daboussy, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de M. C..., Mme D... et de l'association niçoise pour la défense de la laïcité la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- à titre principal, la requête est irrecevable, dès lors qu'elle ne comporte aucune conclusion à fin d'annulation de la décision juridictionnelle rendue en première instance ;
- à titre subsidiaire, aucun des moyens de la requête n'est fondé.
Par ordonnance du 23 août 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 23 septembre 2022.
Les parties ont été informées, par courrier du 20 septembre 2022, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur deux moyens relevés d'office, l'un tiré de l'incompétence de la juridiction administrative pour connaître des conclusions de la requête tendant à l'annulation ou à la résiliation de la convention portant sur la mise à disposition d'un local appartenant au domaine privé de la commune de Nice et ne comportant pas de clause qui, notamment par les prérogatives reconnues à la personne publique contractante dans l'exécution du contrat, implique, dans l'intérêt général, qu'il relève du régime exorbitant des contrats administratifs (CE, 20 juillet 2022, M. A... n° 457616), d'une part, et un second moyen tiré de ce que c'est à tort que les premiers juges ont admis la compétence de la juridiction administrative et ont statué sur ces conclusions, d'autre part.
Des observations en réponse aux moyens d'ordre public ont été produites pour M. C..., Mme D... et l'association niçoise pour la défense de la laïcité et communiquées le 4 octobre 2022.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l'Etat ;
- la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Isabelle Ruiz, rapporteure,
- les conclusions de M. François Point, rapporteur public,
- et les observations de Me Giudicelli, représentant la commune de Nice.
Considérant ce qui suit :
1. Par la délibération n° 0.2 du 2 février 2018, le conseil municipal de Nice a autorisé la mise à disposition d'associations représentatives du culte musulman d'un local d'une surface de plus de 500 m², situé au 43 Route de Grenoble, pour y installer un lieu de culte provisoire. Consécutivement à cette délibération, la commune de Nice et l'association " Centre culturel des musulmans de Nice - La Fraternité " ont conclu, le 3 octobre 2018, pour une durée d'un an renouvelable par tacite reconduction, une convention de mise à disposition à titre onéreux de ce local, pour l'exercice du culte musulman, moyennant le paiement par l'occupant, d'une redevance annuelle. Par une première demande enregistrée sous le n° 1803573, M. C..., Mme D... et l'association niçoise pour la défense de la laïcité, ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler et subsidiairement de résilier la convention d'occupation effectivement signée le 3 octobre 2018, par laquelle le maire de Nice a mis à disposition de l'association le local. Par une seconde demande, enregistrée sous le n° 1803585, ils ont demandé au même tribunal d'annuler la décision du maire de Nice de conclure, le 14 juin 2018, la convention d'occupation et d'enjoindre à la commune et à l'association de saisir le juge du contrat aux fins de tirer les conséquences de cette annulation. Par le jugement attaqué, dont les requérants relèvent appel, le tribunal administratif a rejeté ces demandes.
Sur la régularité du jugement :
2. Aux termes de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public. ".
3. En vertu de l'article 6 de la loi du 6 juillet 1989, bailleurs et locataires peuvent convenir par une clause expresse d'une part, des travaux que le locataire exécutera ou fera exécuter et d'autre part, des modalités de leur imputation sur le loyer, cette clause prévoyant la durée de cette imputation et, en cas de départ anticipé du locataire, les modalités de son dédommagement sur justification des dépenses effectuées.
4. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, que le local mis à la disposition de l'association " Centre culturel des musulmans de Nice - La Fraternité ", anciennement loué par bail commercial à un commerce d'alimentation, la SA LA BOVIDA et n'ayant pas fait l'objet d'une affectation à l'usage direct du public, ni à un service public, appartient au domaine privé de la commune de Nice.
5. D'autre part, la clause rédigée par les parties à la convention de mise à disposition et prévoyant que des travaux à la charge du propriétaire seraient réalisés par le bailleur contre une réduction de six mois de redevance, ne saurait être qualifiée de clause qui, notamment par les prérogatives reconnues à la personne publique contractante dans l'exécution du contrat, implique, dans l'intérêt général, qu'il relève du régime exorbitant des contrats administratifs alors qu'une telle clause peut être conclue dans le cadre de rapport de droit commun et ne peut dès lors emporter la qualification administrative de la convention en cause.
6. Il se déduit de l'ensemble de ce qui précède que la convention de mise à disposition d'un local appartenant au domaine privé de la commune de Nice conclue avec l'association " Centre culturel des musulmans de Nice - La Fraternité " est un contrat de droit privé. Par suite, les conclusions des requérants tendant à l'annulation et subsidiairement, à la résiliation de cette convention d'occupation doivent être rejetées comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître.
7. Il résulte de ce qui précède que les conclusions des requérants tendant à l'annulation ou à la résiliation de la convention portant sur la mise à disposition d'un local appartenant au domaine privé de la commune de Nice et ne comportant aucune clause qui, notamment par les prérogatives reconnues à la personne publique contractante dans l'exécution du contrat, implique, dans l'intérêt général, qu'il relève du régime exorbitant des contrats administratifs, ne ressortissant pas de la compétence de la juridiction administrative, c'est à tort que les premiers juges ont statué sur ces conclusions. Le jugement est donc irrégulier et doit être annulé. Il y a lieu pour la Cour d'évoquer l'affaire.
Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Nice :
8. Si la requête d'appel ne comportait pas la mention de conclusions tendant expressément à l'annulation du jugement nos 1803585, 1803573 du 16 février 2021, les requérants ont explicitement, par l'ensemble de leur argumentation, dirigé cette requête contre ce jugement et pouvaient, dès lors, être regardés dès leurs écritures initiales comme demandant l'annulation de ce jugement. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune et tirée de l'irrecevabilité de la requête, faute de comporter la mention de conclusions d'annulation du jugement en cause, ne saurait être accueillie, alors qu'en outre, les requérants ont expressément demandé l'annulation du jugement dans leur mémoire complémentaire.
Sur la demande tendant à l'annulation de la décision du maire de Nice de signer la convention de mise à disposition :
9. Aux termes de l'article 1er de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État : " La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci-après dans l'intérêt de l'ordre public ". L'article 2 de cette loi dispose : " La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte. En conséquence, à partir du 1er janvier qui suivra la promulgation de la présente loi, seront supprimées des budgets de l'État, des départements et des communes, toutes dépenses relatives à l'exercice des cultes ". Aux termes du dernier alinéa de l'article 19 de cette même loi, les associations formées pour subvenir aux frais, à l'entretien et à l'exercice d'un culte " ne pourront, sous quelque forme que ce soit, recevoir des subventions de l'État, des départements et des communes. Ne sont pas considérées comme subventions les sommes allouées pour réparations aux édifices affectés au culte public, qu'ils soient ou non classés monuments historiques ".
10. L'article L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales prévoit que : " Des locaux communaux peuvent être utilisés par les associations, syndicats ou partis politiques qui en font la demande. / Le maire détermine les conditions dans lesquelles ces locaux peuvent être utilisés, compte tenu des nécessités de l'administration des propriétés communales, du fonctionnement des services et du maintien de l'ordre public. / Le conseil municipal fixe, en tant que de besoin, la contribution due à raison de cette utilisation ". Sont regardés comme des locaux communaux, au sens et pour l'application de ces dispositions, les locaux affectés aux services publics communaux.
11. D'une part, ces dispositions permettent à une commune, en tenant compte des nécessités qu'elles mentionnent, d'autoriser, dans le respect du principe de neutralité à l'égard des cultes et du principe d'égalité, l'utilisation pour l'exercice d'un culte par une association d'un local communal, tel que défini au point 10, dès lors que les conditions financières de cette autorisation excluent toute libéralité et, par suite, toute aide à un culte. Une commune ne peut rejeter une demande d'utilisation d'un tel local au seul motif que cette demande lui est adressée par une association dans le but d'exercer un culte. En revanche, une commune ne peut, sans méconnaître ces dispositions, décider qu'un local lui appartenant relevant des dispositions précitées de l'article L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales sera laissé de façon exclusive et pérenne à la disposition d'une association pour l'exercice d'un culte et constituera ainsi un édifice cultuel.
12. D'autre part, les collectivités territoriales peuvent donner à bail, et ainsi pour un usage exclusif et pérenne, à une association cultuelle un local existant relevant de leur domaine privé sans méconnaître les dispositions précitées de la loi du 9 décembre 1905 dès lors que les conditions, notamment financières, de cette location excluent toute libéralité.
13. Enfin, il résulte des dispositions précitées de la loi du 9 décembre 1905 que les collectivités publiques peuvent seulement financer les dépenses d'entretien et de conservation des édifices servant à l'exercice public d'un culte dont elles sont demeurées ou devenues propriétaires lors de la séparation des Églises et de l'État ou accorder des concours aux associations cultuelles pour des travaux de réparation d'édifices cultuels et qu'il leur est interdit d'apporter une aide à l'exercice d'un culte.
14. Toutefois, ces dispositions ne font pas obstacle à ce qu'une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales, dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi ou qui sont prévues par ses statuts, construise ou acquière un équipement ou autorise l'utilisation d'un équipement existant, afin de permettre l'exercice de pratiques à caractère rituel relevant du libre exercice des cultes, à condition qu'un intérêt public local, tenant notamment à la nécessité que les cultes soient exercés dans des conditions conformes aux impératifs de l'ordre public, en particulier de la salubrité publique et de la santé publique, justifie une telle intervention et qu'en outre le droit d'utiliser l'équipement soit concédé dans des conditions, notamment tarifaires, qui respectent le principe de neutralité à l'égard des cultes et le principe d'égalité et qui excluent toute libéralité et, par suite, toute aide à un culte.
15. En premier lieu, à supposer que la commune qui met à disposition d'une association cultuelle un local, jusque-là loué à un commerce d'alimentation, faisant partie de son domaine privé, par la signature d'un bail, puisse être regardée comme décidant d'autoriser l'utilisation d'un équipement existant, le moyen portant sur la nécessité de satisfaire à un intérêt public local ne peut être utilement soulevé qu'à l'encontre de la délibération du conseil municipal autorisant une telle mise à disposition. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier que la mise à disposition en cause a été décidée dans l'attente de la création d'un nouveau bâtiment qui doit servir de lieu de culte. En se bornant à faire valoir que l'offre apparaitrait " déjà pléthorique dans le quartier ", les requérants n'apportent aucun élément probant à l'appui de leurs allégations et ne remettent pas sérieusement en cause l'intérêt local, mentionné dans la délibération du conseil municipal de la ville de Nice du 2 février 2018, de cette mise à disposition en vue de permettre aux personnes de confession musulmane un exercice de leur culte adapté et digne et d'éviter leur rassemblement dans des locaux de dimension trop modestes ou sur la voie publique. Par suite et en tout état de cause, le moyen tiré de l'absence de justification de l'intérêt local de la décision du maire de Nice de signer la convention de mise à disposition ne peut qu'être écarté.
16. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que la convention de mise à disposition conclue avec l'association " Centre culturel des musulmans de Nice - La Fraternité " comporte des clauses équivalentes à celles prévues dans la convention précédemment conclue, le 23 juillet 2015, avec la SA LA BOVIDA, notamment en ce qui concerne le montant de la redevance fixée à 30 000 euros dans cette convention de 2015 et qui s'élève désormais à 32 263,36 euros dans la convention conclue en 2018. S'agissant de la durée convenue, la convention conclue en 2015 prévoyait une durée de deux ans et celle de 2018 avec l'association contractante, conclue dans l'attente de la construction d'un bâtiment cultuel qui serait situé dans la plaine du Var, prévoit une durée d'une année, renouvelable au maximum deux fois. Pour ce qui est des travaux qui ont justifié la réduction de la redevance à payer pour une durée de six mois, la commune produit un devis dont il ne ressort pas des pièces qu'il aurait été établi par complaisance et sur lequel sont isolés les travaux à la charge du propriétaire pour un montant au final de 14 156 euros hors taxes et supportés par l'association. Les travaux portant sur les lavabos, la création d'une entrée réservée aux femmes ou encore sur la moquette, contrairement à ce que soutiennent les requérants, ne sont pas mentionnés comme devant être en principe à la charge du propriétaire et ne sont pas comptabilisés au titre des charges que doit supporter le propriétaire. Les circonstances qu'un état des lieux n'aurait pas été réalisé ou que les factures acquittées ne sont pas produites ne sont pas de nature à remettre en cause la réalité de la nécessité de ces travaux. Il s'en déduit que l'exonération de redevance pour une durée de six mois prévue dans la convention de mise à disposition ne saurait caractériser une quelconque libéralité, faisant obstacle à ce que le maire de Nice signe cette convention.
17. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'annuler le jugement attaqué seulement en tant qu'il a statué sur les conclusions tendant à l'annulation ou la résiliation de la convention de mise à disposition conclue le 3 octobre 2018, en écartant l'exception d'incompétence soulevée devant lui. Par ailleurs, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision de conclure la convention de mise à disposition.
Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :
18. Eu égard au motif retenu par le présent arrêt et seul susceptible de l'être, l'exécution de cet arrêt n'implique aucune mesure. Dès lors, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte ne peuvent qu'être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la requête dirigées contre la commune de Nice qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants une somme quelconque au titre de ces mêmes dispositions.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement nos 1803585, 1803573 du 16 février 2021 rendu par le tribunal administratif de Nice est annulé en tant qu'il a statué sur les conclusions tendant à l'annulation ou la résiliation de la convention de mise à disposition conclue par le maire de Nice avec l'association " Centre culturel des musulmans de Nice - La Fraternité ".
Article 2 : Les conclusions tendant à l'annulation ou la résiliation de la convention de mise à disposition sont rejetées comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître.
Article 3 : Le surplus de la requête de M. C..., Mme D... et l'association niçoise pour la défense de la laïcité est rejeté.
Article 4 : Les conclusions de la commune de Nice au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. F... C..., à Mme G... D..., à l'association niçoise pour la défense de la laïcité, à la commune de Nice et à l'association " Centre culturel des musulmans de Nice - La Fraternité ".
Délibéré après l'audience du 10 octobre 2022, où siégeaient :
- M. Alexandre Badie, président de chambre,
- M. Renaud Thielé, président assesseur,
- Mme Isabelle Ruiz, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 31 octobre 2022.
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N° 21MA01459
