Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
MM. Jean-Christian et Georges C... ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil métropolitain de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme métropolitain en tant qu'elle classe leurs parcelles cadastrées A 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 15, 18, 22, 24 et 25 situées à Tourrette-Levens en zone Nb.
Par un jugement n° 2001548 du 15 juin 2021, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 14 août 2021 et le 11 janvier 2022, MM. C..., représentés par Me de Surville, demandent à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 15 juin 2021 ;
2°) d'enjoindre à la métropole Nice Côte d'Azur de reclasser leurs parcelles en zone UFc4 sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;
3°) de mettre à la charge de la métropole Nice Côte d'Azur la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, outre les entiers dépens.
Ils soutiennent que :
- la délibération est insuffisamment motivée ;
- la métropole Nice Côte d'Azur a fait une appréciation erronée de la notion d'urbanisation limitée dès lors que les dispositions de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme ne s'appliquaient pas en l'espèce dans la mesure où les parcelles sont situées dans une zone déjà classée comme urbanisée avant le 1er juillet 2002, où l'arrêté du 23 février 2018 du préfet des Alpes-Maritimes portant dérogation au principe d'urbanisation limitée est insuffisamment motivé et eu égard aux objectifs de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme et aux dispositions de l'article L. 121-8 du même code ;
- la dénomination de la zone Nb est équivoque dans la mesure où leurs parcelles étaient anciennement classées en zone NB de l'ancien POS ;
- le classement de leurs parcelles en zone Nb entraîne une très importante dépréciation de leur valeur, et les dépossède du droit à construire qu'ils détenaient sous l'empire des POS antérieurs ;
- ce classement constitue une rupture du principe d'égalité dès lors que de très nombreuses parcelles de la zone NB de l'ancien POS ont été classées en zone UFc4 du PLUm ; en outre, Tourrette-Levens est la commune qui a été le plus impactée par l'augmentation des zones Nb du PLUm ;
- ce classement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'il constitue une anomalie par rapport à la nouvelle délimitation de la zone UFc4, que le PLUm va au-delà des exigences de la loi Montagne, que leurs parcelles sont viabilisées, qu'un certificat d'urbanisme positif leur avait été délivré, et que le commissaire enquêteur avait répondu favorablement au classement de leurs parcelles en zone urbaine ;
- il est discriminatoire au regard de la délimitation de la zone UFc4 ;
- l'abstention du maire de la commune, également vice-président de la métropole, lors du vote de la délibération contestée, entache celle-ci d'illégalité ;
- le classement de leurs parcelles en zone Nb porte une atteinte excessive à leur droit de propriété ;
- à la suite du vote du plan local d'urbanisme métropolitain, le président la métropole s'était engagé à l'égard du maire de Tourrette-Levens à ce que soient reclassées en zone UFc4 les zones NB de l'ancien POS.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 25 novembre 2021 et le 4 février 2022, la métropole Nice Côte d'Azur, représentée par la SELARL Itinéraires avocats Cadoz-Lacroix-Rey-Verne, agissant par Me Lacroix, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de MM. C... une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les requérants ne formulent aucune conclusion tendant à l'annulation du plan local d'urbanisme métropolitain (PLUm) et ne sont pas recevables à formuler de telles conclusions nouvelles en appel ;
- les conclusions à fin d'injonction qui ne sauraient être formulées à titre principal, sont irrecevables, dès lors qu'il n'appartient pas à la juridiction administrative de se substituer à l'autorité compétente pour déterminer un zonage ;
- seule la légalité du PLUm en tant qu'il porte sur le zonage Nb des parcelles des requérants est contestée ;
- le moyen tiré de l'illégalité de l'arrêté préfectoral du 23 février 2018 est inopérant dès lors que le PLUm n'est pas pris sur le fondement de cet arrêté ;
- le moyen tiré de l'atteinte à leur droit de propriété est inopérant et infondé ;
- les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme A...,
- les conclusions de Mme Gougot, rapporteure publique,
- et les observations de Me de Surville représentant MM. C..., et de Me Ollier, de la SELARL Itinéraires avocats Cadoz-Lacroix-Rey-Verne, représentant la métropole Nice Côte d'Azur.
Considérant ce qui suit :
1. Les consorts C... relèvent appel du jugement du 15 juin 2021 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande d'annulation de la délibération du 25 octobre 2019 ayant approuvé le plan local d'urbanisme métropolitain de la métropole Nice Côte d'Azur (PLUm) en tant qu'elle a classé leurs parcelles A 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 15, 18, 22, 24 et 25 en zone Nb, à l'exception d'une bande de terrain concernant la parcelle A 4.
2. En premier lieu, les moyens tirés de l'insuffisance de motivation de la délibération contestée et de l'illégalité dont elle serait entachée du fait de l'abstention du maire de la commune de Tourrette-Levens lors du vote de la séance du 25 octobre 2019 doivent être écartés par adoption des motifs retenus par les premiers juges qui y ont exactement répondu, respectivement aux points 2 et 3 du jugement attaqué, les consorts C... ne faisant valoir en appel aucun élément distinct de ceux soumis à leur appréciation. Il y a lieu de préciser que la circonstance que le zonage retenu par cette délibération ne soit pas conforme à leurs souhaits et puisse ainsi être regardé comme défavorable en ce qui les concerne est sans incidence sur l'absence d'obligation de motiver une décision qui présente un caractère règlementaire.
3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme : " Dans les communes où un schéma de cohérence territoriale n'est pas applicable : 1° Les zones à urbaniser délimitées après le 1er juillet 2002 ainsi que les zones naturelles, agricoles ou forestières d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu ne peuvent être ouvertes à l'urbanisation à l'occasion de l'élaboration ou d'une procédure d'évolution d'un document d'urbanisme. (...) ". Et aux termes de l'article L. 142-5 du même code : " Il peut être dérogé à l'article L. 142-4 avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime et, le cas échéant, de l'établissement public prévue à l'article L. 143-16. La dérogation ne peut être accordée que si l'urbanisation envisagée ne nuit pas à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ou à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques, ne conduit pas à une consommation excessive de l'espace, ne génère pas d'impact excessif sur les flux de déplacements et ne nuit pas à une répartition équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services. ".
4. Les consorts C... soutiennent que la métropole Nice Côte d'Azur a fait une appréciation erronée de la notion d'urbanisation limitée au motif que les dispositions de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme n'étant pas applicables, aucune dérogation n'aurait dû être demandée au préfet des Alpes-Maritimes, que l'arrêté du préfet du 23 février 2018 portant dérogation au principe d'urbanisation limitée, pris sur la demande de la métropole, n'est pas suffisamment motivé dans la mesure où il n'indique pas en quoi les parcelles en cause n'étaient pas situées dans les parties actuellement urbanisées et enfin, au regard des dispositions des articles L. 101-2 et L. 121-8 du code de l'urbanisme.
5. D'une part, il est constant que la commune de Tourrette-Levens n'est pas couverte par un schéma de cohérence territoriale. Par ailleurs, les parcelles litigieuses étaient classées en zone NB du plan d'occupation des sols applicable jusqu'à l'entrée en vigueur du plan local d'urbanisme métropolitain. Ce classement correspondait à une zone naturelle telle que prévue par les dispositions de l'article R. 123-18 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au zonage des plans d'occupation des sols et correspondait à des parcelles " desservies partiellement par des équipements qu'il n'est pas prévu de renforcer et dans lesquelles des constructions ont déjà été édifiées ". Dès lors, les parcelles litigieuses avaient le caractère de zones naturelles au sens du 1° de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme. Les consorts C... ne sont donc pas fondés à soutenir que ces dispositions ne leur étaient pas applicables. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la métropole, qui a seulement demandé l'ouverture à l'urbanisation des " parties des zones NB urbanisées ", aurait sollicité une dérogation s'agissant des parcelles des requérants. Le moyen tiré d'un défaut de motivation de l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 23 février 2018 ne peut donc, en tout état cause, qu'être écarté. Enfin, les consorts C... font valoir que la constructibilité de leurs parcelles aurait dû être conservée du fait de leur localisation dans le tissu urbain existant, eu égard aux objectifs de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme et aux dispositions de l'article L. 121-8 du même code qui permettent l'extension de l'urbanisation en continuité des agglomérations et villages existants. Il ressort des pièces du dossier que par délibération du 9 octobre 2017, la métropole Nice Côte d'Azur a fixé la liste des secteurs dont elle demandait au préfet des Alpes-Maritimes l'ouverture à l'urbanisation sur le fondement de l'article L. 142-5 du code de l'urbanisme par dérogation aux dispositions de l'article L. 142-4 du même code, au nombre desquels figuraient ainsi qu'il a été dit, s'agissant de la commune de Tourrette-Levens " les parties des zones NB urbanisées ", de sorte que dans les autres parties de ces zones NB, le classement en zone Nb au plan local d'urbanisme a eu pour effet d'y interdire les constructions nouvelles. Cependant, le principe d'équilibre invoqué sans autre précision, énoncé à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ne fait pas par lui-même obstacle à ce que le plan local d'urbanisme interdise les constructions nouvelles dans des secteurs situés en zone naturelle où elles étaient autorisées dans l'ancien document d'urbanisme. Enfin, si les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme prévoient que " l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants " dans les collectivités territoriales relevant de la législation relative à la protection du littoral, ces dispositions ne font pas davantage obstacle, à ce que, eu égard au parti d'aménagement retenu, le zonage et le règlement du plan local d'urbanisme interdisent une urbanisation nouvelle dans ces zones, y compris en limite de zones urbanisées. Compte tenu de l'ensemble de ces circonstances, le moyen tiré d'une " appréciation erronée de la notion d'urbanisation limitée " doit être écarté dans toutes ses branches.
6. En troisième lieu, si les consorts C... soutiennent que la proximité de la dénomination de la zone NB de l'ancien plan d'occupation des sols avec la dénomination Nb dans le plan local d'urbanisme entretiendrait une équivoque, le règlement de la zone Nb est explicite quant aux usages des sols autorisés et interdits. Dans ces conditions, le moyen invoqué manque en tout état de cause en fait.
7. En quatrième lieu, la circonstance que les parcelles des consorts C... étaient auparavant classées en zone NB autorisant la construction d'habitations sous certaines conditions ne fait pas obstacle à leur classement en zone naturelle Nb n'autorisant pas les constructions nouvelles de cette nature, les auteurs du plan local d'urbanisme métropolitain n'étant pas liés, pour l'affectation des zones, par leur classement antérieur.
8. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
9. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du PLUm ont fixé comme axe prioritaire un développement économique, social et urbain, économe en consommation de l'espace afin de préserver le cadre de vie et l'environnement et d'assurer la solidarité et l'équilibre des territoires, et répondant aux enjeux de croissance démographique du territoire. Le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) prévoit ainsi de modérer la consommation de l'espace dédié à l'habitat, en concentrant la production de logements dans des quartiers identifiés au sein de périmètres de développement, dans les zones à urbaniser existantes dans les plans locaux d'urbanisme, et en concentrant la densification de quartiers dans les pôles urbains majeurs regroupant les trois quarts des emplois métropolitains (Nice, Cagnes-sur-Mer, Saint-Laurent-du-Var, Carros et Vence), cette densification étant circonscrite aux seules zones urbaines denses de ces communes. Le PADD prévoit également de " préserver et valoriser la qualité exceptionnelle des paysages naturels et urbains, du Haut-Pays au Littoral, dans le respect de la directive territoriale d'aménagement " et de " préserver les continuités écologiques et la biodiversité sur l'ensemble du territoire, du Mercantour jusqu'à la Méditerranée ". Au titre de ce dernier objectif, le PADD prévoit des actions tenant à la préservation et à la restauration des corridors aquatiques et terrestres à toutes les échelles afin de constituer un réseau de trame verte et bleue (TVB) fonctionnel et continu, et à la prise en compte de la trame verte et bleue notamment par le renforcement des corridors écologiques, le maintien de l'ensemble des fonctionnalités environnementales en protégeant notamment les réservoirs écologiques sous pression de l'urbanisation. Figurent également, dans le tome 3 du rapport de présentation parmi les enjeux environnementaux répertoriés par les auteurs du PLUm, d'une part, la préservation du patrimoine local naturel et la mise en place d'un atlas des espaces de compensation identifiant les zones présentant les enjeux écologiques dont celles identifiées par la TVB, d'autre part, la modération de la consommation de l'espace et la lutte contre l'étalement urbain sur l'ensemble du territoire métropolitain. La réalisation de cet objectif se traduit notamment par une réduction de 760 hectares des zones précédemment urbanisées dont 350 hectares dans les zones classées NB dans les plans d'occupation des sols. S'agissant plus particulièrement de la commune de Tourrette-Levens, le parti d'urbanisme voulu par les auteurs du PLUm, précisé dans le tome 3 du rapport de présentation, est de " classer en zone urbaine pour l'habitat individuel la partie actuellement urbanisée des zones NB du POS préexistant ". A cet égard, si les dispositions de ce plan doivent être compatibles avec les dispositions du code de l'urbanisme relatives à la protection de la montagne, il était loisible à ses auteurs, de fixer, compte tenu du parti d'aménagement retenu, des règles plus contraignantes, en particulier en interdisant les constructions nouvelles en limite de secteurs déjà urbanisés.
10. D'autre part, la zone N est définie par le tome 3 du rapport de présentation du PLUm comme une zone d'espaces naturels à protéger en raison de la qualité des sites, des milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment d'un point de vue esthétique, historique ou écologique. La sous-zone Nb couvre les grands espaces naturels métropolitains et près de 46 % de l'intégralité du territoire métropolitain, et correspond majoritairement aux espaces boisés contribuant à la composition environnementale et paysagère du territoire métropolitain.
11. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les parcelles A 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 22, 24 et 25, d'une part, et 15 et 18, d'autre part, sont presque totalement à l'état naturel hormis quelques points de la parcelle A4 en limite de constructions existantes et d'ailleurs classés en zone UFc4. Elles appartiennent à un vaste ensemble, essentiellement boisé ou ayant le caractère de prairies, en périphérie d'un secteur d'habitat diffus comportant un petit secteur classé UFc4. Elles s'ouvrent à l'est au-delà de la route de Levens bordée par quelques constructions discontinues et à l'ouest, sur des espaces boisés classés. Une frange des parcelles 3, 4, 9, 10 et 24 fait l'objet d'un tel classement. Ces parcelles sont identifiées en zone 1 à enjeu écologique très fort correspondant à des réservoirs de biodiversité ou en zone 2 à enjeu écologique fort, par la trame verte et bleue du PLUm. La partie ouest du principal tènement appartient à une zone naturelle d'intérêt écologique faunistique et floristique. Ainsi, le classement de ces parcelles s'inscrit dans le parti d'aménagement retenu par les auteurs du PLUm consistant à interdire les constructions nouvelles dans les parties non urbanisées des secteurs NB de l'ancien document d'urbanisme et contribuent à leurs objectifs de lutte contre l'étalement urbain et la préservation l'environnement naturel et des réservoirs de biodiversité. Les circonstances, à les supposer établies, que les consorts C... auraient obtenu un certificat d'urbanisme positif sur leur terrain et que la commission d'enquête, dont l'avis ne lie pas les auteurs du PLUm, se serait prononcée en faveur d'un reclassement en zone urbaine, ne sauraient faire obstacle à leur classement en zone naturelle. Compte tenu de l'ensemble de ces circonstances, alors même que les parcelles des consorts C... seraient viabilisées et accessibles, en les classant en zone naturelle Nb, les auteurs du plan local d'urbanisme métropolitain n'ont commis aucune erreur manifeste d'appréciation. La circonstance que le président de la métropole se serait engagé à lancer ultérieurement une procédure de révision du PLU litigieux afin de réexaminer la situation de terrains devenus inconstructibles, n'est pas de nature à établir que le zonage retenu dans ce plan n'était pas légal.
12. En sixième lieu, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, elle ne porte pas d'atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi ou au droit de propriété des intéressés. Dans ces conditions, la circonstance, seule invoquée en l'espèce, que la commune de Tourrette-Levens serait, parmi les communes composant la métropole, celle qui a été très largement impactée par l'augmentation des zones Nb, n'est pas de nature à établir que le zonage du secteur Nb méconnaît le principe d'égalité sur son territoire, en l'absence de la moindre précision sur les caractéristiques des terrains classés dans ladite zone, en dehors des parcelles dont les consorts C... sont propriétaires. S'agissant de leurs parcelles, ainsi qu'il a été dit aux points 9 à 11, le classement de leurs parcelles en zone naturelle ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée. Il ne porte donc pas une atteinte illégale au principe d'égalité et pas davantage une atteinte illégale au droit de propriété des consorts C.... Enfin, eu égard aux caractéristiques des parcelles des consorts C... mentionnées au point 11, et en l'absence d'autre précision quant à la " délimitation de la zone UFc4 " qu'ils invoquent, il n'apparaît pas que leur classement en zone naturelle serait empreint de discrimination.
13. Il résulte de tout ce qui précède que les consorts C... ne sont pas fondés à demander l'annulation du jugement du tribunal administratif de Nice qui a rejeté leur demande tendant à l'annulation du PLUm de la métropole Nice Côte d'Azur en tant qu'il a classé leurs parcelles en zone Nb. Leurs conclusions en annulation, de même que leurs conclusions à fin d'injonction sous astreinte, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir que la métropole Nice Côte d'Azur leur oppose, doivent donc être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Nice Côte d'Azur, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, en l'espèce, de mettre à la charge de des consorts C... la somme de 1 000 euros à verser à la métropole Nice Côte d'Azur au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. La présente instance ne comportant pas de dépens, les conclusions des consorts C... tendant à la condamnation de la métropole Nice Côte d'Azur aux dépens ne peuvent qu'être rejetées.
D É C I D E :
Article 1er : La requête des consorts C... est rejetée.
Article 2 : Les consorts C... verseront la somme de 1 000 euros à la métropole Nice Côte d'Azur sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... C..., M. B... C... et à la métropole Nice Côte d'Azur.
Copie en est adressée à la commune de Tourrette-Levens.
Délibéré après l'audience du 12 mai 2022 où siégeaient :
- M. Chazan, président,
- M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,
- Mme Baizet, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juin 2022.
N° 21MA03544 2
