Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La commune de Cauro a demandé au tribunal administratif de Bastia, d'une part, d'annuler la délibération n° 27/16 du 4 juillet 2016 du conseil de la communauté de communes de la Pieve de l'Ornano et du Taravo, et, d'autre part, d'annuler le titre exécutoire émis à son encontre le 26 septembre 2016 par le président de la communauté de communes pour un montant de 742 026 euros, et de la décharger de l'obligation de payer la somme correspondante.
Par un jugement n° 1601164 du 3 novembre 2020, le tribunal administratif de Bastia a fait droit aux conclusions de la commune de Cauro.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 1er janvier 2021, le 12 novembre 2021 et le 27 avril 2022, la communauté de communes de la Pieve de l'Ornano et du Taravo, représentée par Me Chassany, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du 3 novembre 2020 du tribunal administratif de Bastia ;
2°) de rejeter les conclusions présentées par la commune de Cauro ;
3°) de la condamner à lui verser la somme de 742 026 euros ;
4°) de mettre à sa charge la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- sa requête est recevable ;
- le mémoire en défense du 22 septembre 2021 est irrecevable, dès lors que le maire n'a pas qualité pour agir en justice ;
- le jugement attaqué est insuffisamment motivé, car il est mal fondé ;
- il s'abstient d'examiner le moyen relevé d'office communiqué aux parties, et de viser les réponses des parties à ce dernier ;
- les conclusions de la commune dirigées contre la délibération du 4 juillet 2016 sont tardives ;
- cette délibération n'est pas susceptible de recours ;
- le titre exécutoire du 26 septembre 2016 n'est pas fondé sur un projet de transaction à conclure avec la commune ;
- il indique les bases de la liquidation de la créance ;
- la créance est fondée.
Par un mémoire en défense, enregistré le 22 septembre 2021, la commune de Cauro, représentée par Me Nesa, demande à la cour :
1°) de rejeter la requête présentée par la communauté de communes de la Pieve de l'Ornano et du Taravo ;
2°) de mettre à sa charge la somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête est irrecevable, dès lors que la présidente de la communauté de communes n'a pas qualité pour agir en justice ;
- les moyens soulevés par la communauté de communes ne sont pas fondés ;
- les membres du conseil communautaire n'ont pas été régulièrement convoqués pour la séance du 4 juillet 2016 ;
- le titre exécutoire n'indique pas les bases de liquidation de la créance ;
- elle peut bénéficier gratuitement des infrastructures de la communauté de communes ;
- la créance n'est pas certaine, liquide et exigible ;
- elle est dépourvue de base légale, car elle n'est pas fondée sur un texte ;
- elle est prescrite.
Les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt à intervenir était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 4 juillet 2016, dès lors qu'elle constitue un acte préparatoire insusceptible de recours.
Un mémoire a été enregistré en réponse à cette mesure d'information le 12 novembre 2021 pour la communauté de communes de la Pieve de l'Ornano et du Taravo.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;
- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;
- le code de justice administrative.
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de M. A...,
- les conclusions de M. Pecchioli, rapporteur public,
- et les observations de Me Kombila, substituant Me Chassany, avocat de la communauté de communes de la Pieve de l'Ornano et du Taravo, et de Me Marcaggi-Matteï, substituant Me Nesa, avocat de la commune de Cauro.
Une note en délibéré a été enregistrée le 3 mai 2022 pour la commune de Cauro.
Considérant ce qui suit :
1. La commune de Cauro est en litige depuis de nombreuses années avec le syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM) de la rive sud du golfe d'Ajaccio, aux droits duquel vient la communauté de communes de la Pieve de l'Ornano et du Taravo, en raison de l'usage irrégulier du réseau d'assainissement intercommunal. Après l'échec d'une nouvelle tentative de règlement amiable de ce litige, le conseil de la communauté de communes, par une délibération du 4 juillet 2016, a retiré une précédente délibération du 15 avril 2016 ayant le même objet et confirmé que le montant de la dette de la commune de Cauro s'élevait à la somme de 742 026 euros. Par un titre exécutoire du 26 septembre 2016, la présidente de la communauté de communes a mis cette somme à la charge de la commune.
2. La communauté de communes de la Pieve de l'Ornano et du Taravo fait appel du jugement du 3 novembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Bastia, faisant droit aux conclusions de la commune de Cauro, a, d'une part, annulé la délibération du 4 juillet 2016, et, d'autre part, annulé le titre exécutoire du 26 septembre 2016 et déchargé la commune de l'obligation de payer la somme correspondante.
Sur la recevabilité de la requête :
3. L'article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales prévoit que : " Le président, les vice-présidents ayant reçu délégation ou le bureau dans son ensemble peuvent recevoir délégation d'une partie des attributions de l'organe délibérant (...) ". Il résulte en outre du 16° de l'article L. 2122-22, rendu applicable aux établissements publics de coopération intercommunale par l'article L. 5211-2 du même code, que le président de l'établissement peut être chargé, par délégation de l'organe délibérant, d'intenter au nom de l'établissement les actions en justice ou de le défendre dans les actions intentées contre lui, dans les cas définis par l'organe délibérant.
4. Le conseil communautaire a donné délégation à la présidente de la communauté de communes pour agir en justice par une délibération n° 25/20 du 6 juin 2020, modifiée par une délibération n° 79/21 du 27 octobre 2021. La première délibération avait une portée générale. Le litige rentre en outre dans les cas désormais prévus par le conseil communautaire. La présidente de la communauté de communes a donc qualité pour agir en justice au nom de cette dernière.
Sur la délibération du 4 juillet 2016 :
En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :
5. Le deuxième alinéa de l'article R. 741-2 du code de justice administrative prévoit que la décision de justice " contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application ". L'article R. 611-7 du même code prévoit en outre que : " Lorsque la décision lui paraît susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, le président de la formation de jugement (...) en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué (...) ". Il résulte de ces dispositions que lorsqu'une partie se borne à produire des observations sur des moyens relevés d'office, il appartient dans tous les cas au juge administratif d'en prendre connaissance avant l'audience publique et de les viser dans sa décision, sans être tenu de les analyser (CE, 28 déc. 2018, n° 402321, aux tables du recueil Lebon).
6. Postérieurement à la clôture de l'instruction fixée au 24 août 2020 par une ordonnance du 22 juillet 2020, le tribunal a informé les parties de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen, relevé d'office, tiré de ce que la délibération du 4 juillet 2016 n'était pas susceptible de recours. La communauté de communes a expressément repris ce moyen par des observations enregistrées au greffe le 7 octobre 2020. Le tribunal n'était pas tenu de se prononcer explicitement sur le bien-fondé de ce moyen, présenté après la clôture de l'instruction. Il lui appartenait néanmoins de viser ces observations, sans être tenu de les analyser.
7. Il convient d'annuler partiellement le jugement attaqué du fait de cette irrégularité et de statuer immédiatement sur les conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 4 juillet 2016 par la voie de l'évocation.
En ce qui concerne la recevabilité des conclusions de la commune de Cauro :
8. Par la délibération du 4 juillet 2016, le conseil communautaire a simplement entendu approuver la démarche exposée par la présidente de la communauté de communes dans le litige avec la commune de Cauro en l'absence de règlement amiable. Contrairement à ce que soutient la commune, il n'a pas entendu constater par lui-même l'existence, la quotité et l'exigibilité de la créance, ni décidé d'en poursuivre le recouvrement, ni s'immiscer ainsi dans les compétences de la présidente de la communauté de communes en tant qu'ordonnatrice. Cette délibération, qui ne modifie pas l'ordre juridique, est insusceptible de recours. Les conclusions de la commune tendant à son annulation sont donc irrecevables.
Sur le titre exécutoire du 26 septembre 2016 :
En ce qui concerne le moyen retenu par le tribunal :
9. La délibération du 4 juillet 2016 exposant la démarche de la communauté de communes, à laquelle le titre exécutoire du 26 septembre 2016 se réfère, retire une précédente délibération du 15 avril 2016 qui se fondait à tort sur un protocole transactionnel entre la communauté de communes et la commune de Cauro, qui n'avait pas été signé par la commune. La nouvelle délibération expose que la commune de Cauro n'a pas signé le projet de protocole transactionnel et que le raccordement des installations de la commune de Cauro est à l'origine d'une dette. Elle en détermine le montant en se référant aux modalités de calcul figurant au projet de protocole transactionnel joint à la délibération. Il ressort ainsi de la délibération du 4 juillet 2016 que la communauté de communes n'a pas entendu recouvrer une prétendue créance née du protocole transactionnel non signé par la commune de Cauro, mais la créance à l'origine du litige ayant donné lieu à une tentative échouée de règlement amiable, en se référant au document préparatoire que constitue le projet de protocole transactionnel pour déterminer unilatéralement les bases de la liquidation de sa créance. Par suite, c'est à tort que le tribunal administratif a annulé le titre exécutoire du 26 septembre 2016 au motif qu'il portait sur une créance née du protocole transactionnel en question, alors que celui-ci n'avait pas été signé par la commune.
10. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par la voie de l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par la commune de Cauro.
En ce qui concerne les autres moyens :
11. En premier lieu, l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique prévoit que " Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation (...) ". Ainsi, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.
12. Le titre exécutoire renvoie de façon précise à la délibération du 4 juillet 2016 et au projet de protocole d'accord mentionné au point 9. Contrairement à ce que soutient la commune, l'ordonnatrice pouvait se référer unilatéralement à ce document préparatoire pour préciser les bases de la liquidation de la créance qu'elle entendait recouvrer, alors même que la commune ne l'aurait pas signé. Il n'est ni établi, ni allégué que ces documents n'auraient pas été joints à l'état exécutoire ou précédemment adressés à la commune débitrice. Le moyen doit donc être écarté.
13. En second lieu, aux termes du premier alinéa de l'article premier de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'État, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis ".
14. Contrairement à ce que soutient la commune, les conclusions reconventionnelles présentées en 2009 par le SIVOM de la rive sud du golfe d'Ajaccio à l'occasion d'un précédent litige devant le tribunal administratif, tendant au versement d'une certaine indemnité mensuelle à compter du 1er janvier 2001, ne suffisent pas pour établir que le SIVOM aurait eu connaissance de l'étendue du dommage et de son origine avant cette date. Quoi qu'il en soit, le préjudice dont la communauté de communes entend obtenir réparation, tel qu'exposé dans le projet de protocole transactionnel auquel le titre se réfère, ne correspond pas aux frais liés à la réalisation du raccordement irrégulier lui-même, qui, ainsi qu'il a été dit, n'a pas été effectué par l'établissement public de coopération intercommunal, mais au surcoût engendré par le rejet supplémentaire d'eaux usées pour le fonctionnement du service d'assainissement. Ce préjudice revêt un caractère continu et évolutif. La créance indemnitaire qui en résulte doit être rattachée à chacune des années au cours desquelles il a été subi. Le délai de prescription a été interrompu à tout le moins par les conclusions reconventionnelles déjà évoquées, qui constituent un recours devant une juridiction au sens du deuxième alinéa de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics. Elle a été de nouveau interrompue le 1er juillet 2011, date d'une délibération du conseil municipal de Cauro autorisant la signature d'un précédent protocole d'accord, qui constitue une communication écrite de l'administration intéressée au sens du troisième alinéa du même article, et a recommencé à courir à compter du 1er janvier 2012. Il ne résulte pas de l'instruction que la créance pour le recouvrement de laquelle le titre exécutoire en litige a été émis, le 26 septembre 2016, porte sur une période au titre de laquelle la prescription aurait été acquise.
15. En troisième lieu, il ne résulte d'aucun texte ni principe que la commune aurait dû être associée à des " études préparatoires ". Le fait qu'elle ne l'ait pas été est donc sans incidence, tant sur la régularité du titre exécutoire que sur son bien-fondé.
16. En quatrième lieu, la créance de la communauté de communes a pour origine la faute commise par la commune en utilisant irrégulièrement le réseau d'assainissement de la communauté de communes, et l'enrichissement sans cause qui résulte du bénéfice des infrastructures en question pour l'exercice de sa compétence en matière d'assainissement sans contribuer aux coûts correspondants. La commune n'est donc pas fondée à soutenir que la créance serait dépourvue de base légale.
17. En dernier lieu, si la commune fait valoir qu'elle n'est pas à l'origine des raccordements illégaux, cette affirmation est contredite par la délibération du 14 novembre 2016 de son conseil municipal, qui reconnaît que la commune est à l'origine de la création d'un réseau d'assainissement auquel sont raccordés différents lotissements, et que ce réseau est lui-même connecté à la station de relevage PR1, qui constitue le point de départ du réseau d'assainissement de la communauté de communes. Par ailleurs, la commune n'établit pas qu'elle pourrait bénéficier gratuitement des infrastructures de la communauté de communes après être devenue postérieurement membre de cette dernière. La créance est donc établie dans son principe. La commune n'en conteste pas le montant, déterminé selon les modalités figurant au projet de protocole transactionnel auquel le titre exécutoire se réfère. Le moyen tiré de l'absence de caractère certain, liquide et exigible de la créance doit donc être écarté.
18. Il résulte de ce qui précède que la communauté de communes de la Pieve de l'Ornano et du Taravo est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a annulé le titre exécutoire du 26 septembre 2016 et déchargé la commune de l'obligation de payer la somme correspondante.
19. Les conclusions indemnitaires de la communauté des communes, au demeurant nouvelles en appel, doivent être rejetées comme n'étant pas assorties de moyens venant à leur appui.
Sur les frais liés au litige :
20. Il y a lieu, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de la commune de Cauro le versement de la somme de 2 500 euros à la communauté de communes de la Pieve de l'Ornano et du Taravo au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens.
21. En revanche, la communauté de communes n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Les dispositions de cet article font en conséquence obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par la commune sur le même fondement.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du 3 novembre 2020 du tribunal administratif de Bastia est annulé.
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Cauro devant le tribunal administratif de Bastia sont rejetées.
Article 3 : La commune de Cauro versera la somme de 2 500 euros à la communauté de communes de la Pieve de l'Ornano et du Taravo en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la communauté de communes de la Pieve de l'Ornano et du Taravo est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes de la Pieve de l'Ornano et du Taravo et à la commune de Cauro.
Copie en sera adressée pour information au préfet de Corse-du-Sud et au directeur régional des finances publiques de Corse.
Délibéré après l'audience du 2 mai 2022, où siégeaient :
- M. Bocquet, président,
- M. Marcovici, président assesseur,
- M. Mérenne, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mai 2022.
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No 21MA00002
