Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. H... D... et Mme G... D... épouse E... ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler l'arrêté du 1er juin 2017 par lequel le maire d'Antibes a approuvé la modification du cahier des charges du lotissement " Domaine de la Brague ".
Par un jugement n° 1702711, 1702745 du 14 novembre 2019, le tribunal administratif de Nice a annulé cet arrêté en ce qu'il porte suppression des articles 2 et 23 ainsi que des quatrième et cinquième annexes et modification des articles 7 et 19 du cahier des charges et rejeté le surplus des conclusions présentées par les requérants.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et des mémoires enregistrés le 14 janvier 2020, le 26 février 2021, le 17 mai 2021 et le 3 juin 2021, M. H... D... et Mme G... D... épouse E..., représentés par Me Barbaro, demandent à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) d'annuler cet arrêté ;
3°) de mettre à la charge de la commune d'Antibes la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- la requête est recevable dès lors qu'elle comporte des moyens d'appel ;
- l'arrêté attaqué méconnaît l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme, dès lors que la modification du cahier des charges est intervenue alors qu'elle n'a pas été demandée par la majorité des propriétaires appréciée selon le mode de calcul fixé par cet article et que les propriétaires n'ont pas reçu une information claire ;
- l'arrêté attaqué n'a pas eu pour effet de mettre en conformité le cahier des charges avec le plan local d'urbanisme ;
- l'arrêté attaqué est entaché d'un détournement de pouvoir.
Par des mémoires en défense enregistrés le 1er février 2021 et le 15 avril 2021, la commune d'Antibes, représentée par Me Orlandini, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge des consorts D... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par les consorts D... ne sont pas fondés.
Par des mémoires enregistrés le 1er février 2021, le 30 avril 2021 et le 25 juin 2021, la société par actions simplifiée (SAS) Beval et la société civile immobilière (SCI) Claire Fontaine, représentées par Me Kluczynski, concluent au rejet de la requête et à ce que la somme de 15 000 euros chacune soit mise à la charge des consorts D... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- la requête est irrecevable en l'absence de moyens d'appel ;
- les moyens soulevés par les consorts D... ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code civil ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- l'ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. d'Izarn de Villefort,
- les conclusions de Mme Gougot, rapporteure publique,
- et les observations de Me Copeloveci, substituant Me Barbaro, représentant les consorts D..., de Me Orlandini, représentant la commune d'Antibes et de Me Kluczynski, représentant la société Beval et la SCI Claire Fontaine.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 1er juin 2017 pris sur le fondement de l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme, le maire d'Antibes a, d'une part, supprimé certains paragraphes des articles 2 et 23 du cahier des charges du lotissement " domaine de la Brague ", ainsi que les quatrième et cinquième annexes à ce document, d'autre part, modifié les articles 7, 15 et 19. Par un jugement du 14 novembre 2019, le tribunal administratif de Nice a annulé cet arrêté en ce qu'il porte suppression des articles 2 et 23 et de ces annexes et modification des articles 7 et 19 du cahier des charges au motif que leurs stipulations ne concernaient pas des règles d'urbanisme mais uniquement des rapports entre colotis. M. H... D... et Mme G... D... épouse E... relèvent appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté le surplus de leurs conclusions.
2. Aux termes de l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté attaqué : " Lorsque la moitié des propriétaires détenant ensemble les deux tiers au moins de la superficie d'un lotissement ou les deux tiers des propriétaires détenant au moins la moitié de cette superficie le demandent ou l'acceptent, l'autorité compétente peut prononcer la modification de tout ou partie des documents du lotissement, notamment le règlement, le cahier des charges s'il a été approuvé ou les clauses de nature réglementaire du cahier des charges s'il n'a pas été approuvé. Cette modification doit être compatible avec la réglementation d'urbanisme applicable. / Le premier alinéa ne concerne pas l'affectation des parties communes des lotissements. ". Pour l'application des règles posées par cet article, il y a lieu, d'une part, de compter pour une unité l'avis exprimé par chaque propriétaire individuel, quel que soit le nombre des lots qu'il possède, et par chaque copropriété, regardée comme un seul propriétaire, d'autre part, de ne retenir, pour le calcul des superficies du lotissement détenues par ces propriétaires, que celles des lots destinés à la construction, à l'exclusion, par conséquent, des surfaces des lots affectés à d'autres usages.
3. Il résulte, notamment, du rappel de la procédure effectué par la cour d'appel d'Aix-en-Provence dans son arrêt du 31 mars 2016, que, à la demande de la société Marineland, le président du tribunal de grande instance de Grasse a, par ordonnance du 12 août 2011, désigné un administrateur ad'hoc de l'association syndicale libre du domaine de la Brague avec mission d'en convoquer et présider l'assemblée générale afin de désigner les organes de direction et de donner pouvoir à ces derniers de nommer un ou plusieurs consultants chargés d'analyser le cahier des charges du lotissement et d'en proposer une rédaction actualisée conforme à la réglementation. Par ordonnance du 20 octobre 2011, il a désigné un géomètre-expert en vue d'effectuer toutes diligences permettant d'identifier les colotis et les mètres de façade de chacun des lots. Une première assemblée générale s'est tenue le 6 avril 2012 qui, en particulier, a approuvé les travaux effectués par ce géomètre-expert. Une nouvelle assemblée générale s'est tenue le 4 juin 2012 sur les bases ainsi arrêtées, au cours de laquelle ont été approuvés les statuts de l'association syndicale libre et la modification du cahier des charges du lotissement. Il résulte du procès-verbal de cette assemblée générale que vingt-six colotis y étaient présents, huit étaient représentés et trente-neuf étaient absents. Ainsi, le nombre total de colotis était de soixante-treize à cette date. Si, par un jugement du 8 janvier 2013, le tribunal de grande instance de Grasse a prononcé la nullité de cette assemblée générale et que l'arrêt de la cour d'appel d'Aix-en-Provence du 31 mars 2016 annulant partiellement ce jugement a lui-même été annulé par la Cour de cassation le 21 décembre 2017, les décisions prises par l'assemblée générale des colotis du 6 avril 2012 n'ont pas été annulées par cette procédure juridictionnelle. Par ailleurs, pour procéder, par l'arrêté attaqué, à la modification du cahier des charges du lotissement " domaine de la Brague ", le maire d'Antibes s'est fondé sur les résultats d'une consultation organisée sur ce point en 2017 par l'un des colotis, décomptés dans un document, joint au dossier, qui fait apparaître soixante-quinze propriétaires, individuels, indivis ou copropriétés. Contrairement à ce que soutient la commune d'Antibes, dans la mesure où les parcelles AK 47 et AK 168 appartiennent à des propriétaires différents, deux propriétaires doivent être décomptés à cet effet, alors même que ces parcelles ne formeraient qu'un seul lot. En se bornant à exciper de l'impossibilité de mener à bien la mission d'identifier les colotis constatée par un précédent administrateur ad'hoc désigné en 1988 ou de contester le nombre de lots, les requérants n'apportent aucun élément de nature à remettre en cause tant les résultats de l'étude approuvée en 2012 que le nombre total de propriétaires du lotissement porté à soixante-quinze à la date de l'arrêté attaqué.
4. Il y a lieu cependant d'exclure le propriétaire de la parcelle AK 35, qui appartenant à la société ERDF, devenue Enedis, cette parcelle constituant un lot qui n'est pas destiné à la construction dans la mesure où un transformateur électrique y est implanté. Ainsi, le nombre de propriétaires à retenir pour l'application de l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme est de soixante-quatorze. Par ailleurs, doivent être exclues, à hauteur respectivement de 501,79 m², 4 314 m² et 19 520,17 m², les parties des parcelles AK 202, AL 14 et AL 15 qui sont situées hors du lotissement. Il en résulte que la superficie du lotissement à prendre en compte le calcul des superficies prévu par les dispositions précitées s'élève à 376 670,04 m².
5. Aucun texte ni aucun principe général du droit ne subordonne l'application des dispositions de l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme à la réunion préalable d'une assemblée générale des propriétaires. Il appartient au maire, saisi d'une demande de modification en application de ces dispositions, de veiller à ce que l'accord qui serait exprimé par la majorité qualifiée des propriétaires soit recueilli dans des conditions qui permettent, en tous cas, aux propriétaires directement intéressés par les modifications envisagées, d'en être informés et de faire valoir leurs droits en conséquence.
6. Il ressort des pièces du dossier qu'un organisme mandaté par la société Beval a adressé aux autres propriétaires colotis un formulaire intitulé " consultation des colotis du lotissement du Château de la Brague pour proposition de modifications et simplifications d'articles du cahier des charges de 1926 ", énonçant clairement les modifications envisagées pour les quatre articles de ce document, ainsi que la suppression des quatrième et cinquième annexes du cahier des charges, et comportant deux lignes permettant d'indiquer leur accord ou leur désaccord à ces modifications. Il ne résulte pas des dispositions de l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme que la décision de modifier les documents du lotissement soit subordonnée à l'exigence que les propriétaires consultés sur ce point aient reçu une information sur les incidences de la modification sur les règles d'urbanisme devant recevoir ultérieurement application. S'agissant d'ailleurs de la modification de l'article 15 du cahier des charges, la nouvelle rédaction envisagée adopte le coefficient des constructions déterminé par le plan local d'urbanisme de la commune et le plan de prévention des risques en vigueur au moment des constructions entreprises. Ce formulaire était en outre accompagné d'un courrier explicatif, mentionnant la possibilité d'obtenir copie, le cas échéant, du cahier des charges. Si les requérants soutiennent qu'ils ont demandé en vain communication de ce document, ils ont demandé en réalité communication des annexes du cahier des charges alors qu'il résulte de l'exemplaire de ce document qu'ils ont produit que les annexes figuraient à la fin de celui-ci et qu'ils détenaient déjà ce document. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'ensemble des propriétaires intéressés n'auraient pas reçu ces informations alors que les appelants en ont eux-mêmes été destinataires.
7. Il résulte du plan du lotissement original produit par la commune d'Antibes que les parcelles AH 243 et AK 192 sont incluses dans le lotissement " domaine de la Brague ". Si les appelants soutiennent que les propriétaires des parcelles AL 11, AK 49 et AH 353 n'ont pas été consultés, d'une part, le moyen manque en fait s'agissant de la première de ces parcelles, dont la propriétaire a émis un avis favorable à la modification du cahier des charges, d'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que des parcelles faisant partie du lotissement portent les deux autres numérotations cadastrales.
8. Il ressort des pièces du dossier, notamment du document récapitulatif mentionné au point 3, qu'aucun accord n'a été pris en compte au titre des parcelles AH 43, AK 46, AH 139, EH 53 et AH 325. Ainsi, les moyens contestant la régularité des avis émis au nom des propriétaires de ces parcelles sont inopérants.
9. Aux termes de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ". Aux termes de l'article L. 2122-21 du même code : " Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l'État dans le département, le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : / 1° De conserver et d'administrer les propriétés de la commune et de faire, en conséquence, tous actes conservatoires de ses droits ; (...) ". Aux termes de l'article L. 2241-1 du même code : " Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune, sous réserve, s'il s'agit de biens appartenant à une section de commune, des dispositions des articles L. 2411-1 à L. 2411-19 ".
10. Il est constant que Mme F..., adjointe déléguée au maire de la commune d'Antibes, laquelle est propriétaire des parcelles AH 107 à 110, 229 et 287 comprises dans le lotissement, a émis un avis favorable à la modification du cahier des charges sans y avoir été habilitée par le conseil municipal. Eu égard à l'objet et à la portée de cette consultation, cet avis, qui présente le caractère d'un acte d'administration d'une propriété communale, a pu être régulièrement émis sur le fondement de l'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales.
11. Il ressort notamment des relevés de propriété produits par les requérants que la parcelle AH 44 est la propriété indivise de quatre personnes et qu'aucune d'entre elles n'est Mme A..., contrairement à ce qui est soutenu. L'accord à la modification litigieuse donné par cette indivision est donc régulier.
12. Les consorts D... font valoir que l'un des lots est composé des parcelles AK 47 et AK 168 et que les propriétaires indivis de cette dernière parcelle n'ont pas donné leur accord à la modification. Si l'absence de cet accord ressort effectivement des pièces du dossier, elle ne conduit pas pour autant à retrancher du décompte des avis favorables à la modification l'accord donné par le propriétaire de la parcelle AK 47, dès lors qu'il y a lieu de compter pour une unité l'avis exprimé par chaque propriétaire individuel, indépendamment du nombre des lots qu'il possède. Il en va de même en ce qui concerne les parcelles AK 171 et AK 172 qui forment un seul lot. La première étant la propriété d'un particulier et d'une indivision successorale n'ayant pas émis d'avis, seul l'accord donné par les propriétaires indivis de la seconde doit être retenu.
13. Les parcelles AK 142 et AK 143 composent également un lot unique. Le propriétaire de la parcelle AK 142 a donné son accord. En revanche, aucun accord ne peut être compté au titre des propriétaires indivis de la parcelle AK 141, l'usufruitière de ce bien ne justifiant pas d'un mandat pour s'engager également au nom de la nue-propriétaire. Des deux propriétaires indivis, dont le mariage ne ressort pas des pièces du dossier, de la parcelle AK 143, un seul a signé sans avoir reçu mandat de l'autre. Dès lors, un seul accord est justifié en ce qui concerne ces trois parcelles.
14. Un seul des deux propriétaires indivis de la parcelle AK 2 ayant émis un avis sur la modification du cahier des charges du lotissement, sans détenir un mandat de la part de l'autre indivisaire, aucun accord ne peut être compté au titre de cette propriété. La réalité et la régularité de l'accord donné par les propriétaires indivis de la parcelle AK 45 n'étant pas contestés, la circonstance, au demeurant non établie, que ces deux parcelles formeraient un seul lot n'implique pas d'écarter ce dernier accord.
15. La commune d'Antibes produit une attestation établie par la propriétaire de la parcelle AI 48 selon laquelle celle-ci avait donné pouvoir à la personne ayant émis en son nom un avis favorable au projet de modification. De même, la commune produit une attestation des propriétaires indivis de la parcelle AK 27 confirmant le mandat donné à l'usufruitière du bien pour signer en leur nom l'accord recherché, ainsi que des attestations établies aux mêmes fins par les propriétaires indivis des parcelles AK 43, AK 102 à 108 AL 87 à 89 et AK 42. En l'absence d'ailleurs de toute contestation sérieuse sur ce point, les accords donnés au nom de cette propriétaire et de ces deux indivisions doivent être comptés pour l'application des dispositions en litige.
16. Les requérants soutiennent que l'épouse du propriétaire des parcelles AK 94 et 95 a donné un avis favorable à la modification du cahier des charges et qu'il n'est pas justifié qu'elle disposait d'un pouvoir de son époux. Il est constant que ce dernier était décédé à la date à laquelle les colotis ont été consultés. Les consorts D... ne contestent pas le motif du jugement attaqué qui a reconnu la capacité de son épouse à émettre l'avis litigieux dans ces circonstances.
17. Il ressort des pièces du dossier que si, dans un premier temps, la société France Télévisions, propriétaire de la parcelle AL 15, a donné son accord à la suppression du cahier des charges, elle a indiqué par lettre du 21 février 2017 que son accord portait bien sur la modification de ce document, telle que soumise à son approbation.
18. Les propriétaires indivis de la parcelle AK 173 qui n'avaient pas correctement renseigné le formulaire reçu au cours de la consultation, n'ont exprimé leur accord à la modification litigieuse que par lettre du 29 juillet 2017, soit postérieurement à l'arrêté attaqué du 1er juin 2017. Cet accord ne peut donc être pris en compte.
19. Il y a lieu, enfin, d'exclure du décompte des accords, celui émis par M. C... B..., qui n'était pas le mandataire désigné par l'indivision propriétaire de la parcelle EH 58. En l'absence de mandat donné par la seconde propriétaire indivise de la parcelle AH 243, l'autre indivisaire n'avait pas davantage qualité pour émettre un avis favorable au nom de l'indivision. Si l'un des propriétaires indivisaires de la parcelle AK 121 a également émis un avis favorable, il n'est pas établi qu'il disposait d'un mandat pour ce faire.
20. Il résulte des motifs précédents que, sur les soixante-quatorze propriétaires du lotissement à prendre en considération, trente-neuf d'entre eux, soit plus de la moitié, peuvent être regardés comme ayant manifesté leur accord à la modification du cahier des charges, eu égard aux contestations des requérants écartées pour les motifs énoncés ci-dessus et aux accords non contestés récapitulés dans le document mentionné au point 3. La surface des parcelles détenues par ces trente-neuf propriétaires, déterminée par référence à ce même document, après rectification dans les conditions précisées au point 4, atteint 255 602,82 m², excédant celle de 251 113,36 m² qui correspond aux deux tiers de la superficie du lotissement, égale à 376 670,04 m². Par suite, saisi dans les conditions prévues à l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme, le maire d'Antibes pouvait légalement prononcer cette modification de tout ou partie des documents du lotissement.
21. Il ne résulte pas des dispositions de l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme, selon lesquelles la modification des documents du lotissement doit être compatible avec la réglementation d'urbanisme applicable, que cette modification doive tendre à mettre en conformité l'intégralité des stipulations du cahier des charges avec le plan local d'urbanisme. Dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué n'aurait pas modifié certaines stipulations du cahier des charges incompatibles, selon les requérants, avec ce plan doit être écarté.
22. Les stipulations de l'article 15 du cahier des charges du lotissement " domaine de la Brague " selon lesquelles la surface totale occupée par la construction principale ne pouvait dépasser une superficie de 250 m² et qu'aucune construction ne devait couvrir plus du quart du terrain dans lequel elle s'implantait n'étaient plus conformes aux dispositions de la loi du 27 mars 2014 supprimant les coefficients d'occupation des sols. Alors même qu'une grande partie du lotissement est classée en zone rouge inconstructible du plan de prévention des risques naturels d'inondation, la suppression, par l'arrêté attaqué, de cet article 15, qui pouvait trouver application sur la superficie restante, ne peut être regardée comme ayant exclusivement pour but de régulariser les constructions édifiées dans le lotissement, par les sociétés Beval et Claire Fontaine, dont la démolition avait été ordonnée par le juge judiciaire en raison de la méconnaissance de cet article. Il ressort en outre des pièces du dossier que l'application de ces stipulations était à l'origine de nombreux contentieux à l'intérieur du lotissement. Dans ces conditions, le détournement de pouvoir n'est pas établi.
23. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune d'Antibes, les consorts D... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté le surplus des conclusions de leur demande.
24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Antibes, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que les consorts D... demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge des consorts D... une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune d'Antibes et non compris dans les dépens, ainsi qu'une somme de même montant au titre des frais de même nature exposés par les sociétés Beval et Claire Fontaine.
D É C I D E :
Article 1er : La requête des consorts D... est rejetée.
Article 2 : Les consorts D... verseront, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 1 500 euros à la commune d'Antibes ainsi qu'une somme du même montant global aux sociétés Beval et Claire Fontaine.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. H... D..., à Mme G... D... épouse E..., à la société par actions simplifiée (SAS) Beval, à la société civile immobilière (SCI) Claire Fontaine et à la commune d'Antibes.
Délibéré après l'audience du 9 décembre 2021, où siégeaient :
- M. Chazan, président,
- M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,
- M. Quenette, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 décembre 2021.
N° 20MA00126 8
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