Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme G... D..., M. F... A..., Mme E... A..., Mme C... A... et M. H... A... ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté du 12 avril 2016 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a approuvé le plan de prévention des risques d'inondation de la basse vallée de la Durance sur le territoire de la commune de Plan d'Orgon.
Par un jugement n° 1605362 du 7 décembre 2018, le tribunal administratif de Marseille a rejeté cette demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 11 janvier 2019 et le 24 mai 2019, Mme D..., représentée par Me B..., demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du 7 décembre 2018 ;
2°) d'annuler l'arrêté du 12 avril 2016 du préfet des Bouches-du-Rhône ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le PPRi en litige a été approuvé au terme d'une procédure irrégulière eu égard aux carences et erreurs relevées par la commission d'enquête ;
- les insuffisances de l'enquête publique ont eu pour effet de porter atteinte au droit à être informé en matière environnementale au sens de l'article 7 de la Charte de l'environnement de 2004 et des dispositions de l'article L. 123-1 du code de l'environnement ;
- les réserves émises par la commission d'enquête n'ont pas été levées ;
- la commune n'a pas satisfait à l'obligation d'élaborer le plan communal de sauvegarde dans le délai de deux ans à compter de l'approbation du PPRi ;
- aucune règle préventive n'existe sur la commune de Plan-d'Orgon ;
- les gestionnaires d'ouvrages publics susceptibles d'assurer une protection contre les crues n'ont pas été consultés sur la capacité desdits ouvrages à remplir cet office ;
- le zonage retenu dans le PPRi s'agissant de ses parcelles est entaché d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'il ne tient aucun compte des ouvrages publics susceptibles d'assurer une protection contre les crues, leur transparence hydraulique n'étant pas démontrée ;
- le classement en zone rouge de ses parcelles méconnaît le principe d'égalité ;
- ses parcelles ne peuvent jouer le rôle de zone d'expansion des crues ;
- le PPRi en cause porte atteinte au principe de précaution.
Par un mémoire en défense, enregistré le 30 septembre 2020, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête.
Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
Mme D... a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle partielle par une décision du 22 février 2019.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le décret n° 2015-526 du 12 mai 2015 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Coutier, premier conseiller,
- les conclusions de M. Chanon, rapporteur public,
- et les observations de Me B..., représentant Mme D..., ainsi que celles de Mme D... elle-même.
Une note en délibéré présentée pour Mme D... a été enregistrée le 27 avril 2021.
Considérant ce qui suit :
1. Mme D..., propriétaire d'un ensemble immobilier d'une superficie de 15 000 mètres carrés cadastré section AR n° 54, 147, 149, 151, 153, 155, 157 au lieudit Carquès, sur le territoire de la commune de Plan d'Orgon, a saisi le tribunal administratif de Marseille d'une demandé l'annulation de l'arrêté du 12 avril 2016 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a approuvé le plan de prévention des risques naturels d'inondation (PPRi) de la basse vallée de la Durance sur le territoire de la commune de Plan d'Orgon. Elle relève appel du jugement du 7 décembre 2018 par lequel le tribunal a rejeté cette demande.
Sur la légalité externe de l'arrêté contesté :
2. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.
3. En premier lieu, s'il ressort des énonciations du rapport établi par la commission d'enquête au terme de l'enquête publique réalisée dans le cadre de la procédure d'élaboration des PPRi concernant les dix communes de la basse vallée de la Durance, dont celle de Plan-d'Orgon, que les services de l'État n'ont pas répondu à l'ensemble des demandes d'information du public durant cette enquête, les observations présentées par Mme D... elle-même ont reçu une réponse circonstanciée de la part de la direction départementale des territoires et de la mer des Bouches-du-Rhône. L'intéressée, qui se borne à reprendre, sans les rapprocher de la situation de ses biens, les critiques d'ordre général formulées par la commission d'enquête à l'encontre du service instructeur, n'établit ainsi pas en quoi elle aurait été privée d'une garantie. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'absence de réponse invoquée aurait influé sur le sens de la décision contestée. Il en va de même s'agissant de la circonstance selon laquelle les services de l'Etat n'ont pas fourni, parmi les documents soumis à l'enquête, l'ensemble des données techniques utilisées pour établir les cartes d'aléas alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, en tout état de cause, que le dossier de projet n'aurait pas comporté les documents mentionnés à l'article R. 562-3 du code de l'environnement.
4. En deuxième lieu, aucune disposition législative ou réglementaire, notamment pas l'article R. 123-19 du code de l'environnement, ni aucun principe, ne font obligation à l'administration de suivre les recommandations ou de faire suite aux réserves émises par une commission d'enquête, dont l'avis est seulement consultatif, dans le cadre d'une procédure d'élaboration d'un PPRi. Mme D... ne saurait dès lors utilement invoquer, à l'encontre de l'arrêté querellé, la circonstance que l'administration n'aurait pas levé les réserves dont la commission d'enquête a assorti l'avis qu'elle a rendu sur le projet.
5. En troisième lieu, si Mme D... se prévaut de ce que la commission d'enquête a relevé que le dossier ne comportait aucune mesure pour l'application de l'article R. 562-4 du code de l'environnement alors que les remblais de la ligne TGV, les digues construites pour le barrage de Vallabrègues, les digues aménagées du canal de Mallemort et les talus de l'autoroute A7 sont considérés par l'administration comme non fiables en cas d'inondation et qu'il s'agit, selon elle, d'un point essentiel concernant la sécurité publique dès lors qu'une rupture d'un des ouvrages concernés aurait des conséquences dramatiques, cet article R. 562-4 prévoit comme une simple faculté la définition, par le PPRi, " de règles relatives aux réseaux et infrastructures publics desservant son secteur d'application et visant à faciliter les éventuelles mesures d'évacuation ou l'intervention des secours ", le II de cet article précisant que le plan indique si la réalisation de ces mesures est rendue obligatoire et, si elle l'est, dans quel délai. Il ne ressort pas des pièces du dossier que de telles règles auraient nécessairement dues être édictées en l'espèce.
6. En quatrième lieu, aucune disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe ne faisait obligation aux services du préfet de consulter les gestionnaires des ouvrages publics susceptibles d'assurer une protection contre les crues, tels les remblais ou les digues, sur la capacité de ces ouvrages à remplir cet office. Par suite, la circonstance selon laquelle ces gestionnaires ne l'auraient pas été est sans incidence sur la légalité de l'arrêté contesté.
7. En cinquième lieu, la circonstance selon laquelle la commune n'aurait pas élaboré le " plan communal de sauvegarde " alors qu'elle était tenue de le réaliser dans un délai de deux ans à compter de l'approbation du PPRi concernant son territoire est sans aucune incidence sur la légalité de ce plan. Il en est de même de la circonstance selon laquelle aucune règle préventive n'existerait sur le territoire de la commune.
8. En dernier lieu, Mme D... ne saurait utilement invoquer l'article 7 de la Charte de l'environnement, au double motif que ses termes ont été expressément repris à l'article L. 120-1 du code de l'environnement et qu'ils ne concernent que les décisions ayant une incidence directe et significative sur l'environnement, au nombre desquelles ne peut être compté le PPRi en cause. Par ailleurs, l'intéressée ne précise pas en quoi l'enquête publique qui a été organisée n'aurait pas atteint l'objectif assigné par l'article L. 123-1 du code de l'environnement tenant à assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers.
Sur la légalité interne de l'arrêté contesté :
9. En premier lieu, aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors en vigueur : " I. - L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II. - Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; / 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; / 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs (...) ". Aux termes de l'article L. 562-4 du même code : " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan d'occupation des sols, conformément à l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme ".
10. Il ressort du rapport de présentation du plan de prévention des risques d'inondation de la basse vallée de la Durance sur le territoire de la commune de Plan-d'Orgon que la zone inondable a été définie par une analyse croisée entre l'approche hydrogéomorphologique, qui caractérise l'enveloppe maximale de la zone inondable, appelée crue exceptionnelle, et l'approche hydraulique, qui caractérise quantitativement les vitesses et les hauteurs d'eau en chacun des points du territoire étudié. Par analyse comparative des crues historiques et des débits définis par analyse statistique, et au vu des définitions précisées ci-dessus, la crue de référence qui a été retenue pour déterminer l'intensité de l'aléa à prendre en compte pour le risque d'inondation en prévention duquel ont été arrêtées les dispositions du plan a été la crue d'un débit de 5 000 m3/s à Cadarache correspondant à la fois au débit estimé des plus fortes crues historiques connues et de la crue statistique d'occurrence centennale. En fixant cette méthodologie et en qualifiant l'aléa de référence par rapport à cette crue d'occurrence centennale dont il est établi, par les données collectées et les études menées, que la survenance n'est pas dénuée de probabilité, les autorités préfectorales n'ont pas méconnu les dispositions précitées du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement.
11. Il résulte des dispositions du code de l'environnement citées au point 9 ci-dessus que le classement de terrains par un plan de prévention des risques d'inondation en application du 1° du II de l'article L. 561-2 du code a pour objet de déterminer, en fonction de la nature et de l'intensité du risque auquel ces terrains sont exposés, les interdictions et prescriptions nécessaires à titre préventif, notamment pour ne pas aggraver le risque pour les vies humaines. Lorsque les terrains sont situés derrière un ouvrage de protection, il appartient à l'autorité compétente de prendre en compte non seulement la protection qu'un tel ouvrage est susceptible d'apporter, eu égard notamment à ses caractéristiques et aux garanties données quant à son entretien, mais aussi le risque spécifique que la présence même de l'ouvrage est susceptible de créer, en cas de sinistre d'une ampleur supérieure à celle pour laquelle il a été dimensionné ou en cas de rupture, dans la mesure où la survenance de tels accidents n'est pas dénuée de toute probabilité.
12. Si Mme D... conteste le zonage réglementaire concernant ses parcelles en ce qu'il ne tient aucun compte du fait qu'elles sont protégées, depuis plus de 50 ans, par un ensemble de quatre ouvrages linéaires de 500 mètres de long et dépassant 84 mètres de haut, soit l'autoroute A7, construite en 1965, le péage de Cavaillon, réalisé en 1996, la ligne TGV réalisée en 1996 et le pont de Plan-d'Orgon à Cavaillon mis en service en octobre 2015, ces ouvrages n'ont pas été conçus pour assurer une protection contre le risque d'inondation. Dans cette mesure, le risque qu'ils se trouvent exposés à un risque de rupture ou de surverse n'est pas dénué de toute probabilité. A cet égard, l'appelante ne peut utilement invoquer la méconnaissance par le préfet des Bouches-du-Rhône du décret du 12 mai 2015, lequel concerne précisément les ouvrages construits ou aménagés en vue de prévenir les inondations. Par suite, c'est sans erreur manifeste d'appréciation que, nonobstant la présence de ces ouvrages, les autorités préfectorales ont fixé l'aléa en retenant le débit d'écoulement susmentionné de 5 000 m3/s, qui n'apparaît pas manifestement erroné quand bien même il ne tient pas davantage compte des autres ouvrages édifiés sur toute la longueur de la Durance, notamment les barrages régulateurs, le rapport de présentation du plan indiquant que si ces ouvrages ont pu modifier le fonctionnement naturel du cours d'eau, ils sont de natures diverses et leur niveau de résistance, qui dépend beaucoup de leur usage, est très mal connu.
13. En deuxième lieu, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que dans l'un comme dans l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit.
14. En l'espèce, si Mme D... soutient que le classement en zone bleue d'aléa modéré des terrains de la zone industrielle qui jouxtent sa propriété, alors que les points altimétriques de ces terrains sont plus bas que ceux relevés sur les siens qui ont, eux, été classés en zone rouge, est de nature à créer une inégalité de traitement entre propriétaires au sein de la commune, il ressort des pièces du dossier que ce classement correspond à l'application de critères objectifs tenant à la situation des terrains et des résultats de la modélisation des écoulements et que l'altimétrie n'est pas le seul critère pris en compte pour caractériser le risque, le zonage réglementaire résultant du croisement des aléas et des enjeux. Or la zone limitrophe est classée en " zone urbanisée ", alors que les parcelles de l'intéressée sont classées en zone " non urbanisée ". La différence de traitement apparaît ainsi en rapport avec les objectifs poursuivis dans le cadre de l'élaboration du PPRi en litige.
15. En dernier lieu, si Mme D... soutient que ses parcelles ne peuvent jouer le rôle de zone d'expansion des crues et que le PPRi en cause porte atteinte au principe de précaution, elle n'assortit pas ces moyens, devant la Cour, des précisions suffisantes lui permettant d'en apprécier le bien-fondé.
16. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
17. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".
18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que Mme D... demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de Mme D... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme G... D... et à la ministre de la transition écologique.
Copie en sera adressée au préfet des Bouches-du-Rhône.
Délibéré après l'audience du 23 avril 2021, à laquelle siégeaient :
- M. Pocheron, président de chambre,
- M. Guidal, président-assesseur,
- M. Coutier, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2021.
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N° 19MA00108
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