France, Cour administrative d'appel de Marseille, 1ère chambre, 04 février 2021, 19MA03975

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SCI Willy Jimmy a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 9 février 2017 par laquelle le conseil municipal du Puy-Sainte-Réparade a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune.

Par un jugement 1702469, 1702497, 1702500, 1705526 du 11 juin 2019, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 19 août 2019, et un mémoire complémentaire enregistré le 21 novembre 2020, la SCI Willy Jimmy, représentée par Me A..., demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du 11 juin 2019 du tribunal administratif de Marseille ;

2°) de faire droit à sa demande de première instance ;

3°) de mettre à la charge de la métropole Aix Marseille Provence la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délibération attaquée a été adoptée en méconnaissance des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, car la note explicative de synthèse se borne à énumérer les modifications apportées à l'arrêt de projet de plan local d'urbanisme sans les expliciter ;

- les secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL) créés méconnaissent l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme ;

- le caractère exceptionnel de ces onze secteurs n'est pas justifié au rapport de présentation ;

- les constructions à destination d'hébergement hôtelier admises dans les secteurs A3, A4 et A5 ne sont pas régies par des règles de densité ou par des règles d'implantation par rapport aux autres constructions sur une même propriété ; il en va de même pour les constructions à destination d'hébergement hôtelier admises dans les secteurs N3 et N4 ;

- le rapport de présentation doit justifier en valeur absolue et en valeur relative les STECAL ;

- le classement de la parcelle AE5 en secteur de zone N2 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- l'article 3 des dispositions particulières applicables aux secteurs UA, UB, UD, et UE et aux zones A et N règlemente les constructions et aménagements, et non les terrains, en méconnaissance des articles L. 123-1-5 et R. 123-9 du code de l'urbanisme ;

- les auteurs du plan local d'urbanisme ne peuvent légalement régir le nombre de logements admis sur une parcelle ou sur une zone, ou une superficie déterminée ; or le règlement du plan local d'urbanisme encadre le nombre de logements dans le secteur UE en n'autorisant qu'un seul logement ;

- le règlement du plan local d'urbanisme méconnaît les articles L. 123-1, R. 123-4 et R. 123-9 du code de l'urbanisme en différenciant les exigences en fonction de destinations, d'occupation ou d'utilisation des sols non expressément visées par le code de l'urbanisme ;

- le règlement du plan local d'urbanisme méconnaît les articles L. 123-1 et suivants du code de l'urbanisme en imposant des règles de forme à l'octroi des autorisations d'urbanisme ;

- le règlement du plan local d'urbanisme méconnaît les articles L. 123-1, L. 421-5 et L. 421-8 du code de l'urbanisme car il ne peut légalement interdire ou soumettre à conditions certaines occupations ou utilisations des sols ; dans ces conditions, en interdisant explicitement ou implicitement les occupations ou utilisations des sols visées par les dispositions de l'article L. 421-5 b) du code de l'urbanisme, les auteurs du PLU l'ont entaché d'illégalité ;

- la procédure de concertation prévue par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme et définie par la délibération du 5 juillet 2010 a été méconnue ;

- la commune a apporté de nombreuses modifications au projet arrêté avant l'ouverture de l'enquête publique pour tenir compte de l'avis des personnes publiques associées et le projet modifié aurait dû leur être transmis pour nouvel avis avant l'enquête publique ;

- en méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, des modifications ont été apportées au projet après l'enquête publique sans procéder de l'enquête publique ;

- l'avis du commissaire enquêteur est erroné et insuffisamment motivé car il n'a pris en compte l'avis de la DREAL que de manière tronquée ;

- le rapport de présentation est insuffisant au regard de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme qui impose de justifier de la cohérence des OAP avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables ;

- en l'absence, avant l'arrêt du projet, de délibération expresse du conseil municipal décidant que seraient applicables au document les dispositions des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur version issue du décret du 28 décembre 2015, la commune ne pouvait pas approuver le plan local d'urbanisme sur le fondement de ces dispositions ;

- le plan local d'urbanisme méconnaît les objectifs des articles L. 101-1 à L. 101-3 du code de l'urbanisme et l'article L. 151-8 de ce code.

Par un mémoire enregistré le 23 décembre 2019, la métropole Aix Marseille Provence, représentée par Me D..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la requérante de la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête d'appel est irrecevable faute pour la SCI Willy Jimmy d'indiquer l'identité de son gérant et de justifier que celui-ci dispose de la capacité d'ester justice ;

- la SCI Willy Jimmy ne produit qu'un acte notarié daté du 30 mars 2016 et ne justifie qu'elle était encore propriétaire sur le territoire de la commune du Puy-Sainte-Réparade à la date d'enregistrement de sa requête ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés ;

- à supposer établies les illégalités alléguées, elles sont régularisables en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et il appartient à la Cour de surseoir à statuer pour permettre cette régularisation.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code civil ;

- le code du patrimoine ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. C...,

- les conclusions de Mme Giocanti, rapporteur public,

- et les observations de Me B..., substituant Me A..., représentant la SCI Willy Jimmy.

Une note en délibéré présentée par la SCI Willy Jimmy a été enregistrée le 22 janvier 2021.

Considérant ce qui suit :

1. La SCI Willy Jimmy a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 9 février 2017 par laquelle le conseil municipal du Puy-Sainte-Réparade a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement du 11 juin 2019, dont la requérante relève appel, le tribunal a rejeté sa demande.

Sur les fins de non-recevoir opposées à la demande de première instance :

2. En premier lieu, la demande de première instance a été présentée par la SCI Willy Jimmy, représentée par son gérant. En application de l'article 1849 du code civil, le gérant dispose d'un pouvoir légal de représentation lui donnant, de plein droit, qualité pour agir en justice au nom de cette société.

3. En deuxième lieu, la SCI Willy Jimmy a produit une attestation notariée du 30 mars 2006 relative à l'acquisition de la parcelle cadastrée section AE n° 5, sur le territoire de la commune du Puy-Sainte-Réparade. Celle-ci n'apporte aucun élément de nature à mettre en doute la qualité de propriétaire de la SCI Willy Jimmy à la date de l'introduction de sa demande de première instance. La requérante justifie donc d'un intérêt lui donnant qualité pour demander l'annulation de cette délibération en qualité de propriétaire d'un bien sur le territoire de la commune.

Sur la légalité externe :

4. En premier lieu, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales en raison de l'insuffisance de la note de synthèse adressée aux conseillers municipaux avec la convocation doit être écarté par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges.

5. En deuxième lieu, en vertu des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " I - Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; (...) II - Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : 1° Le préfet lorsque la révision du document d'urbanisme ou l'opération sont à l'initiative de l'Etat ; 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. (...) Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente. ". En vertu des dispositions du même article, désormais codifiées à l'article L. 600-11 du même code : " Les documents d'urbanisme (...) ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies au présent article et par la décision ou la délibération prévue au II ont été respectées ".

6. Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du PLU doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le PLU. Ainsi que le prévoit l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme précité, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant l'adoption ou la révision du document d'urbanisme demeurent par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le PLU approuvé.

7. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

8. La requérante fait valoir que la délibération qui a arrêté les modalités de la concertation en application de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme prévoit qu'une réunion publique doit avoir lieu au moment de l'arrêt du projet de plan local d'urbanisme et qu'un registre doit être mis à disposition du public jusqu'à l'ouverture de l'enquête publique. Elle souligne que le projet de plan local d'urbanisme a été arrêté le 30 novembre 2015, que le projet de plan local d'urbanisme a été ensuite modifié pour tenir compte des avis des personnes publiques associées avant que l'enquête publique ne soit ouverte le 7 novembre 2016, mais qu'une réunion publique n'a pas eu lieu lors de l'arrêt du projet de plan local d'urbanisme et que le registre destiné à recevoir les observations des habitants a été clos après l'arrêt du projet de plan local d'urbanisme, alors qu'il s'est écoulé une année entre cet arrêt et l'ouverture de l'enquête publique.

9. Toutefois, le public a pu prendre connaissance du projet modifié lors de l'enquête publique, au cours de laquelle 84 personnes ont été reçues durant la permanence et 19 courriers ou courriels reçus par le commissaire enquêteur. Un document de synthèse des avis des personnes publiques associées à l'élaboration du plan local d'urbanisme avait été joint au dossier d'enquête publique, et la commune exposait dans ce document les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme pour tenir compte de ces avis. Dans les circonstances de l'espèce, l'illégalité alléguée n'a pas eu d'incidence sur le sens de la décision et n'a pas privé les intéressés d'une garantie.

10. En troisième lieu, l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme dispose : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9... ". Aux termes de l'article L. 153-19 du même code : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions qu'il appartient à une commune souhaitant modifier son projet de plan local d'urbanisme avant l'ouverture de l'enquête publique, notamment pour tenir compte de l'avis rendu par une personne publique associée à son élaboration, de consulter à nouveau l'ensemble des personnes publiques associées, afin que le dossier soumis à l'enquête publique comporte des avis correspondant au projet modifié. Toutefois, l'omission de cette nouvelle consultation n'est de nature à vicier la procédure et à entacher d'illégalité la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information du public ou si elle a été de nature à exercer une influence sur cette décision.

11. Il ressort des pièces du dossier que la chambre d'agriculture, la direction départementale des territoires et de la mer des Bouches-du-Rhône (DDTM 13) et la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logements (DREAL) ont émis des observations sur le projet de plan local d'urbanisme arrêté, en soulignant qu'il ne prenait pas assez en compte l'étalement urbain et la consommation d'espaces naturels et agricoles, le risque de ruissellement des eaux de pluies, la desserte par l'eau potable et l'assainissement. La commune du Puy-Sainte-Réparade a apporté un certain nombre de modifications au projet de plan local d'urbanisme, comme la suppression d'une opération d'aménagement et de programmation (OAP) vouée aux activités économiques, la modification du rapport de présentation et du règlement, modifications qui n'ont pas donné lieu à une nouvelle consultation des personnes publiques associées avant l'enquête publique. Néanmoins, ainsi qu'il a été dit au point 9, la commune a joint au dossier d'enquête publique un document de synthèse des avis des personnes publiques associées et des réponses qu'elle a apportées dans le projet soumis à enquête publique pour tenir compte de ces avis. Tant le public que les conseillers municipaux ont été ainsi informés des modifications apportées au projet pour prendre en compte ces avis. Dans les circonstances de l'espèce, l'omission de cette nouvelle consultation n'a pas eu pour effet de nuire à l'information des personnes intéressées et n'a pas été de nature à exercer une influence sur cette décision.

12. En quatrième lieu, il appartient au commissaire enquêteur, non pas de répondre à chacune des observations présentées au cours de l'enquête, mais d'apprécier les avantages et inconvénients du projet et d'indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

13. Il ressort du rapport d'enquête publique que le commissaire enquêteur a indiqué que le développement économique de la commune est pris en compte de différentes manières, en favorisant le développement urbain dans le secteurs desservis et accessibles par les transports en commun, en encourageant la centralité commerciale pour lutter contre l'étalement urbain, renforçant des pôles d'activités existantes pour favoriser la densité économique, reconnaissant et pérennisant des sites agricoles majeurs, développant une filière touristique en lien avec les produits du terroir et la culture. S'il a cité l'avis rendu par la DREAL, sans rappeler les observations qu'elle a émises sur l'insuffisante densification de l'habitat existant au projet de plan local d'urbanisme, il a évoqué dans son rapport les observations des personnes publiques associées sur l'insuffisante maîtrise du développement urbain. Il a ainsi suffisamment motivé son avis.

14. En cinquième lieu, le rapport de présentation justifie en page 60 de sa 2ème partie les OAP au regard des orientations et des objectifs du projet d'aménagement et de développement durables.

15. En sixième lieu, les modifications au projet de plan local d'urbanisme contestées par la requérante ont été apportées avant l'enquête publique. Par suite, le moyen tiré de ce que ces modifications auraient été apportées au projet de plan local d'urbanisme après l'enquête publique, qui ne procèderaient pas de l'enquête publique et bouleverseraient l'économie générale du plan local d'urbanisme, ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

16. En premier lieu, aux termes de l'article L. 1012 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité ; (...) . ". Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Il en résulte que le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre ces documents et ces dispositions. Par ailleurs, l'article L. 151-8 du même code dispose : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

17. D'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que les extensions urbaines prévues par le plan local d'urbanisme de la commune du Puy-Sainte-Réparade dans le cadre des OAP porteraient atteinte aux objectifs de l'article L. 101-2.

18. D'autre part, si la requérante soutient que le plan local d'urbanisme de la commune du Puy-Sainte-Réparade n'aurait pas pris en compte suffisamment les risques naturels concernant les inondations, le règlement approuvé comporte un règlement concernant les secteurs exposés à un risque d'inondation et de ruissellement pluvial. La circonstance alléguée que l'extrait de la carte des risques inondations figurant au rapport de présentation ne correspondrait pas à la carte annexée au plan de prévention des risques d'inondation, lequel est au demeurant un document opposable aux autorisations de construire, n'est pas, à elle seule, de nature à méconnaître les objectifs précités.

19. Enfin, si la DDTM des Bouches-du-Rhône a souligné dans ses observations que les extensions autorisées en zones N et A et les constructions autorisées dans les STECAL représentent mille deux cents personnes qui ne sont raccordées ni à l'eau potable, ni à l'assainissement, le règlement du plan local d'urbanisme, qui au demeurant n'autorise en zones A et N que les extensions limitées des habitations existantes, impose des contraintes à la délivrance de permis de construire tenant au respect des normes sanitaires des dispositifs de potabilisation de l'eau et d'assainissement non collectif.

20. La requérante n'est pas fondée, dès lors, à soutenir que le plan local d'urbanisme approuvé serait incompatible avec les dispositions des articles L. 101-1 à L. 101-3 du code de l'urbanisme et que son règlement méconnaîtrait l'article L. 151-8 de ce code.

21. En deuxième lieu, l'article L. 174-3 du code de l'urbanisme dispose que: " Lorsqu'une procédure de révision du plan d'occupation des sols a été engagée avant le 31 décembre 2015, cette procédure peut être menée à terme en application des articles L. 123- 1 et suivants, dans leur rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, sous réserve d'être achevée au plus tard le 26 mars 2017... ". Et aux termes du premier alinéa du VI de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme : " Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d'urbanisme dont l'élaboration (...) a été engagée avant le 1er janvier 2016. Toutefois, dans les cas d'une élaboration (...) le conseil municipal peut décider que sera applicable au document l'ensemble des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016, par une délibération expresse qui intervient au plus tard lorsque le projet est arrêté. ".

22. Mais si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

23. La commune du Puy-Sainte-Réparade a appliqué les dispositions réglementaires en vigueur à compter du 1er janvier 2016, sans toutefois avoir expressément délibéré en ce sens. Il est toutefois constant qu'elle remplissait les conditions pour appliquer les dispositions postérieures, dès lors qu'elle avait engagé la procédure d'élaboration de son PLU le 3 juin 2014, soit avant le 1er janvier 2016 et qu'elle a été achevée le 7 mars 2017, soit avant le 26 mars 2017, dates butoirs fixées par les dispositions citées au point 21. L'absence de délibération apparaît dans ces conditions comme une omission procédurale. Et la requérante ne démontre pas qu'une telle irrégularité ait exercé une influence sur le sens de la délibération attaquée ni privé les administrés d'une garantie. Par suite, le moyen tiré du défaut de délibération expresse optant pour l'application des dispositions du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016 doit être écarté.

24. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Les auteurs d'un plan local d'urbanisme ne sont pas liés pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par des modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. En revanche, leur appréciation sur ces différents points peut être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'un détournement de pouvoir, d'une erreur manifeste d'appréciation ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

25. D'autre part, l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme dispose : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés :1° Des constructions ; 2° Des aires d'accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l'habitat des gens du voyage au sens de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ; 3° Des résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs. Il précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l'hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire. Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. ".

26. Il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme de la commune du Puy-Sainte-Réparade classe la parcelle cadastrée section AE n° 5 en secteur de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL) N2, dans lequel est autorisée " la seule mise aux normes des constructions à destination d'activités (notamment les ICPE) existantes à la date d'approbation du PLU, à condition de ne pas être incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans la zone où elles sont implantées, qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages et que tout soit mis en oeuvre pour les rendre compatibles avec le milieu environnant ; les constructions ou extensions pour mise aux normes ne devront pas créer de nouveau logement, ni d'espace d'activités commerciales. Seules les installations classées liées et nécessaires au fonctionnement des activités exercées dans la zone sont autorisées. Les activités autorisées sont également celles liées au garage mécanique. Elles relèvent de l'automobile et de la réparation de machines-outils pour les activités agricoles, de jardinage et forestière... ".

27. Il ressort du règlement du plan local d'urbanisme que la zone naturelle N a vocation de protéger et de mettre en valeur les espaces naturels en raison de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique. La parcelle cadastrée section AE n° 5 est incluse dans un secteur de la commune du Puy-Sainte-Réparade d'une superficie d'environ 8 000 m², comportant une station de distribution de carburant, un espace de lavage de véhicules, un commerce et un garage de réparation automobile, localisé au lieu-dit " Les Bonnauds ", le long de la route départementale 561. Ce secteur à vocation d'activité est entièrement imperméabilisé. La chambre de commerce et d'industrie Marseille-Provence a émis l'avis d'un classement de ce secteur en zone économique, permettant au-delà du maintien des activités existantes, leur développement. Si la commune, dans la synthèse des réponses aux avis des personnes publiques associées jointe au dossier d'enquête publique, a indiqué ne pas autoriser d'extension des bâtiments dans ce secteur, excepté pour une mise aux normes règlementaires, en raison de sa situation en entrée de ville et en milieu agricole, pour des raisons d'impact environnemental et paysager, le projet d'aménagement et de développement durables s'est donné comme objectif de conforter les activités existantes. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entaché le classement de ce secteur en STECAL N2 d'erreur manifeste d'appréciation.

28. En quatrième lieu, l'article L. 151-39 du code de l'urbanisme dispose: " Le règlement peut fixer les conditions de desserte par les voies et réseaux des terrains susceptibles de recevoir des constructions ou de faire l'objet d'aménagements. ". Aux termes de l'article R. 151-47 du même code : " Afin de répondre aux besoins en matière de mobilité, de sécurité et de salubrité, le règlement peut fixer :1° Les conditions de desserte des terrains mentionnés à l'article L. 151-39 par les voies publiques ou privées et d'accès aux voies ouvertes au public ; 2° Les conditions permettant une bonne desserte des terrains par les services publics de collecte des déchets. ".

29. L'article 3 des dispositions particulières applicables aux secteurs UA, UB, UD, et UE et aux zones A et N est ainsi rédigé : " 2 - Caractéristiques des voiries 1- Toute construction ou aménagement doit être desservi par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à l'importance et à la destination de l'immeuble ou de l'ensemble d'immeubles qui y sont édifiés, notamment en ce qui concerne les exigences de sécurité routière, de secours et de défense contre l'incendie, de sécurité civile et de collecte des déchets. A l'occasion de constructions nouvelles, des pans coupés ou courbes peuvent être imposés aux angles des voies, pour permettre une meilleure visibilité ou pour des raisons d'aménagement urbain. ".

30. Les auteurs du plan local d'urbanisme doivent être regardés comme ayant entendu règlementer les conditions de desserte des terrains au sens du code de l'urbanisme. Le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 151-39 et R. 151-47 du code de l'urbanisme doit dès lors être écarté.

31. En cinquième lieu, le règlement du plan local d'urbanisme de la commune du Puy-Sainte-Réparade dispose : " La zone urbaine UE est une zone mixte à dominante d'activités économiques. Elle a pour vocation de favoriser autant le développement du tissu économique existant que la diversification des activités en permettant la densification du tissu urbain existant. Elle est localisée au sein de l'ensemble des espaces urbains du territoire communal, et accueille plusieurs pôles d'activités dans les secteurs Est et Ouest de la commune ". Aux termes de l'article UE2 de ce règlement : " - Occupations et utilisations du sol autorisées sous conditions - Les constructions à destination d'habitation, à condition que le gardiennage de la zone soit mutualisé. Il sera autorisé un seul logement pour l'ensemble de la zone, dont la surface de plancher ne pourra excéder 100 m². Il devra être intégré dans le même volume que le bâtiment d'activités. ".

32. Les auteurs du plan local d'urbanisme ne peuvent pas légalement limiter le nombre de logements par zone. En n'autorisant qu'un logement pour l'ensemble de la zone UE, les auteurs du plan local d'urbanisme ont dès lors entaché celui-ci d'illégalité.

33. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme applicable : " (...) II. - Le règlement peut fixer les règles suivantes relatives à l'usage des sols et la destination des constructions : (...) 2° Définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ; (...) ". Aux termes de l'article R. 123-9 du même code : " (...) En outre, des règles particulières peuvent être applicables aux constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif. (...) ". S'il est loisible aux auteurs des plans locaux d'urbanisme de préciser, pour des motifs d'urbanisme et sous le contrôle du juge, le contenu des catégories énumérées à l'article R. 123-9, les dispositions de cet article ne leur permettent, toutefois, ni de créer de nouvelles catégories de destination pour lesquelles seraient prévues des règles spécifiques, ni de soumettre certains des locaux relevant de l'une des catégories qu'il énumère aux règles applicables à une autre catégorie.

34. Les dispositions des articles UE 2, A2, UA, 12 UB 12 et UD 12 se bornent à préciser le contenu des catégories énumérées à l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme, sans créer de nouvelles catégories de destination pour lesquelles seraient prévues des règles spécifiques ni soumettre certains des locaux relevant de l'une des catégories qu'il énumère aux règles applicables à une autre catégorie. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-9 doit dès lors être écarté.

35. En septième lieu, il n'appartient aux auteurs des règlements d'urbanisme ni d'imposer des formalités autres que celles prévues par le code, ni de modifier les compétences déterminées par celui-ci.

36. D'une part, aux termes des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme de la commune du Puy-Sainte-Réparade : " Assainissement collectif / non collectif / eaux de pluies / eaux de piscine " : " En secteur défavorable à l'assainissement autonome, le pétitionnaire devra justifier d'une étude hydrogéologique confirmant la faisabilité et la définition d'un système conforme au règlement du SPANC. ". Les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas imposé une règle de forme mais uniquement une règle destinée à vérifier le respect des règlements de l'assainissement non collectif.

37. D'autre part, aux termes de l'article 1AU-2 du règlement du plan local d'urbanisme : " Toute opération d'aménagement d'ensemble doit porter sur la totalité de chacun des secteurs. Les règles qui s'appliquent à la zone portent sur l'ensemble du foncier du secteur dans l'OAP. Ce foncier sert de base pour l'application des critères définis dans le règlement de la zone, en particulier dans le cas où l'aménagement nécessite plusieurs permis d'aménager ou de construire (exemple de critères définis par le règlement : % de logements sociaux, % d'espaces verts, nombre de places de stationnement, e). Dans le cas où plusieurs opérateurs interviendraient sur le périmètre de l'OAP, ceux-ci devront s'accorder pour respecter les orientations et le programme de l'OAP et seront conjointement soumis à l'application des critères telle qu'énoncée ci-dessus. Une note conjointe explicative du projet global devra être remise avec chaque demande administrative (permis d'aménager ou permis de construire, Cette note devra exprimer au regard des critères globaux, leurs répartitions dans les projets. ". Les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas imposé une règle de forme, mais uniquement une règle destinée à vérifier le respect des règles applicables dans les opérations d'aménagement.

38. Enfin, et en revanche, aux termes de l'article L. 621-30 du code du patrimoine, dans sa rédaction issue de la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine : " I. - Les immeubles ou ensembles d'immeubles qui forment avec un monument historique un ensemble cohérent ou qui sont susceptibles de contribuer à sa conservation ou à sa mise en valeur sont protégés au titre des abords (...). / II. - La protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, situé dans un périmètre délimité par l'autorité administrative dans les conditions fixées à l'article L. 621-31 (...). / En l'absence de périmètre délimité, la protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, visible du monument historique ou visible en même temps que lui et situé à moins de cinq cents mètres de celui-ci (...) ". Aux termes de l'article L. 621-32 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Les travaux susceptibles de modifier l'aspect extérieur d'un immeuble, bâti ou non bâti, protégé au titre des abords sont soumis à une autorisation préalable. / L'autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur d'un monument historique ou des abords. / Lorsqu'elle porte sur des travaux soumis à formalité au titre du code de l'urbanisme ou au titre du code de l'environnement, l'autorisation prévue au présent article est délivrée dans les conditions et selon les modalités de recours prévues à l'article L. 632-2 du présent code ". Enfin, aux termes du I de l'article L. 632-2 de ce code, dans sa rédaction applicable au litige : " Le permis de construire (...) tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 632-1 du présent code si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, le cas échéant assorti de prescriptions motivées (...) ". L'article R. 425-1 du code de l'urbanisme prévoit, de même, que lorsque le projet est situé dans les abords des monuments historiques, le permis de construire tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 621-32 du code du patrimoine si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, le cas échéant assorti de prescriptions motivées.

39. Aux termes du règlement du plan local d'urbanisme : " Dispositions applicables à la zone à dominante urbaine à vocation d'activité. Elle comprend un secteur UEt destiné à l'accueil de toutes activités tertiaires et technologiques, Ce secteur est en partie situé dans le périmètre de protection du Château d'Arnajon. Les pétitionnaires dont les parcelles se situent dans ce périmètre de protection, ou à proximité immédiate, devront obligatoirement soumettre leurs projets à l'avis de l'Architecte des Bâtiments de France. ".

40. Si le règlement se borne à rappeler la règle applicable aux immeubles situés dans le périmètre protégé des monuments historiques, il instaure une règle de forme pour les immeubles situés à proximité immédiate de ce périmètre mais hors de ce périmètre, et dans cette mesure il est entaché d'illégalité.

41. En huitième lieu, le moyen tiré de ce que le règlement du plan local d'urbanisme méconnaitrait les articles L. 123-1, L. 421-5 et L. 421-8 du code de l'urbanisme, au motif qu'il ne pourrait légalement interdire ou soumettre à conditions certaines occupations ou utilisations des sols n'est pas assorti de précisions permettant d'en apprécier la portée ni le bien fondé.

42. En neuvième lieu, la circonstance que le plan local d'urbanisme de la commune du Puy-Sainte-Réparade comporte 11 STECAL n'est pas, en elle-même, de nature à établir que leur délimitation, qui est d'ailleurs justifiée au rapport de présentation, ne présente pas de caractère exceptionnel.

43. En dixième lieu, la SCI Willy Jimmy ne soutient que les constructions autorisées dans les STECAL ne répondent pas aux exigences de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme précité qu'en ce qui concerne les STECAL A3, A4, A5, N3 et N4.

44. Le STECAL N3 occupe 1,5 hectare et concerne des activités d'hébergement hôtelier, restaurant et salles de séminaires correspondant à l'ancienne cave de Fonscolombe. Le règlement y autorise la création d'un hébergement hôtelier et des annexes qui y sont liées, par changement de destination, dès lors que ce changement n'est pas incompatible avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans la zone où elles sont implantées et qu'il ne porte pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. L'extension des bâtiments existants est autorisée dans la limite d'une extension de 30 %. En autorisant uniquement l'extension de l'existant dans une limite de 30 %, ce STECAL, qui précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, respecte les dispositions précitées. Le STECAL N4, de 3,12 hectares, concerne des activités d'hébergement hôtelier, restaurant, salles de séminaires au Château La Coste. Y est autorisée la construction d'un hébergement hôtelier et des annexes qui y sont liées, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans la zone où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Les nouvelles constructions autorisées correspondent au permis de construire accordé en vigueur avant la date d'approbation du PLU. L'extension des bâtiments existants est autorisée, dans la limite d'une extension de 30 % de la surface de plancher autorisée par le permis de construire, à condition que l'aspect extérieur des constructions s'intègre dans les paysages naturels et bâtis environnants. Ces dispositions, qui n'autorisent que les nouvelles constructions correspondant à un permis de construire en vigueur avant la date d'approbation du plan local d'urbanisme, n'ouvrent qu'une capacité d'accueil limitée, et précisent les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, respectent les dispositions du code de l'urbanisme relatives aux STECAL. Le STECAL A3, d'une superficie de 2,44 hectares, concerne l'activité d'hébergement hôtelier, restaurant, salles de séminaires correspondant à l'ancienne cave de Fonscolombe, le STECAL A4 d'une superficie de 0,20 hectare concerne la même activité au lieu-dit " Vert Moulin ", le STECAL A5 d'une superficie de 0,4 hectare concerne une même activité au Château Lagarde. Le règlement y autorise les constructions à destination d'une activité d'hébergement hôtelier et de services d'accueil d'une clientèle (de type restaurant, salles de séminaires, ...). Le changement de destination et les extensions des constructions existantes à la date d'approbation du plan local d'urbanisme sont autorisées, dès lors que cette construction ne porte atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages. La superficie de plancher supplémentaire est autorisée dans la limite d'une extension de 30 % de la surface de plancher existante à la date d'approbation du PLU, sans créer un nouveau logement, et à condition que l'aspect extérieur des constructions s'intègre dans les paysages naturels et bâtis environnants. Ces STECAL, qui précisent également les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, n'ouvrent qu'une capacité d'accueil limitée.

45. Il résulte de ce qui précède que la SCI Willy Jimmy est fondée à soutenir que la délibération attaquée est entachée d'illégalité, en tant qu'elle n'autorise qu'un logement pour l'ensemble de la zone UE, en tant qu'elle classe en STECAL N2 la parcelle cadastrée section AE n° 5, et en tant que le règlement impose en secteur UEt aux pétitionnaires dont les parcelles ne se situent pas dans le périmètre de protection du château d'Armajon, mais à proximité immédiate, de soumettre leurs projets à l'avis de l'Architecte des Bâtiments de France.

Sur les conclusions de la commune du Puy-Sainte-Réparade tendant à ce qu'il soit fait application de l'article L. 6009 du code de l'urbanisme :

46. Aux termes de l'article L. 6009 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de l'ordonnance n° 20151174 du 23 septembre 2015 : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre (...) un plan local d'urbanisme (...), estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : / 1° En cas d'illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité est susceptible d'être régularisée par une procédure de modification prévue à la section 6 du chapitre III du titre IV du livre Ier et à la section 6 du chapitre III du titre V du livre Ier ; (...) / Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. / Si, après avoir écarté les autres moyens, le juge administratif estime que le vice qu'il relève affecte notamment un plan de secteur, le programme d'orientations et d'actions du plan local d'urbanisme ou les dispositions relatives à l'habitat ou aux transports et déplacements des orientations d'aménagement et de programmation, il peut limiter à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce. ".

47. Ces dispositions ont pour objet de permettre au juge administratif de surseoir à statuer sur une demande d'annulation d'un plan local d'urbanisme lorsque le vice entraînant l'illégalité de ce plan est susceptible d'être régularisé. Il appartient au juge administratif, pour faire usage des pouvoirs qui lui sont ainsi dévolus, d'apprécier si, eu égard à la nature et à la portée du vice entraînant son illégalité, cette régularisation est possible.

48. Il résulte de ce qui a été dit aux points précédents que l'annulation prononcée par la Cour ne porte que sur le classement d'une parcelle, la limitation du nombre de logements autorisés dans une zone, et une règle de forme illégale imposée par le règlement. En l'espèce, et compte tenu notamment de la portée limitée de cette annulation et des impératifs d'une bonne administration de la justice, il n'y a pas lieu, pour la Cour, d'exercer les pouvoirs qu'elle tient des dispositions précitées du 1° de l'article L. 6009 du code de l'urbanisme. Il s'ensuit que les conclusions de La commune du Puy-Sainte-Réparade tendant à la mise en oeuvre de cet article doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

49. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de laisser à la charge de chacune des parties les frais exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du 11 juin 2019 du tribunal administratif de Marseille est annulé en tant qu'il a rejeté la demande de la SCI Willy Jimmy tendant à l'annulation de la délibération du 9 février 2017 du conseil municipal du Puy-Sainte-Réparade approuvant le plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'elle n'autorise qu'un logement pour l'ensemble de la zone UE, en tant qu'elle classe en STECAL N2 la parcelle cadastrée section AE n° 5, et en tant que le règlement impose en secteur UEt aux pétitionnaires dont les parcelles ne se situent pas dans le périmètre de protection du château d'Armajon, mais à proximité immédiate, de soumettre leurs projets à l'avis de l'Architecte des Bâtiments de France.

Article 2 : La délibération du 9 février 2017 du conseil municipal du Puy-Sainte-Réparade approuvant le plan local d'urbanisme de la commune est annulée en tant qu'elle n'autorise qu'un logement pour l'ensemble de la zone UE, en tant qu'elle classe en STECAL N2 la parcelle cadastrée section AE n° 5,et en tant que le règlement impose en secteur UEt aux pétitionnaires dont les parcelles ne se situent pas dans le périmètre de protection du château d'Armajon, mais à proximité immédiate, de soumettre leurs projets à l'avis de l'Architecte des Bâtiments de France.

Article 3 : Le surplus des conclusions de chaque partie est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Willy Jimmy, à la métropole Aix-Marseille Provence et à la commune du Puy-Sainte-Réparade.

Délibéré après l'audience du 21 janvier 2021, où siégeaient :

- M. Poujade, président,

- M. C..., président assesseur,

- Mme Baizet, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 février 2021.

N°19MA03975

| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 1ère chambre, 04 février 2021, 19MA03975

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision