Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le syndicat d'agglomération nouvelle Ouest Provence (SANOP) a demandé au tribunal administratif de Marseille de condamner l'Etat à lui verser la somme de 20 650 720 euros augmentée des intérêts légaux décomptés à partir de la date du recours préalable, les intérêts portant eux-mêmes intérêts, en réparation des préjudices subis, au titre des années 2010, 2011 et 2012, à raison du comportement fautif des services fiscaux.
Par un jugement n° 1504209 du 1er juin 2018, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 23 juillet 2018 et 6 septembre 2019, la métropole Aix-Marseille Provence venant aux droits du SANOP, représentée par la SCP Alcade et Associés agissant par Me C..., demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du 1er juin 2018 du tribunal administratif de Marseille ;
2°) de condamner l'Etat à lui verser, en réparation des préjudices subis, la somme de 21 247 360 euros, augmentée des intérêts légaux décomptés à partir de la date du recours préalable, les intérêts portant eux-mêmes intérêts ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre des frais liés au litige.
Elle soutient que :
- sa requête est parfaitement recevable ;
Sur la responsabilité de l'Etat :
- le tribunal administratif a fait une interprétation erronée des faits et des règles applicables en refusant de qualifier de fautif le comportement des services fiscaux à la suite de l'alerte donnée par le syndicat d'agglomération nouvelle Ouest Provence (SANOP) en décembre 2012, concernant une possible sous-évaluation des valeurs locatives de différents entrepôts situés dans son périmètre ;
- l'administration fiscale a ainsi commis une faute en procédant à la détermination de la valeur locative des entrepôts logistiques situés dans les zones d'exploitation constituées par les plateformes logistiques de Clesud à Grans et à Miramas, et celle de Distriport PSL à Port-Saint-Louis, selon la méthode fixée par l'article 1498 du code général des impôts, alors que ces établissements auraient dû être évalués selon la méthode comptable prévue par l'article 1499 de ce code qui s'applique aux établissements industriels ; les entrepôts de ces plateformes logistiques répondent tous aux critères de l'établissement industriel tels qu'ils ont été définis par la jurisprudence et la doctrine administrative (BOI-IF-TBF-20-10-50-10) ;
- en outre, l'inaction du service, qui n'a pas modifié les bases imposables à la taxe foncière et à la cotisation foncière des entreprises au titre des années 2010 à 2012 à la suite du rapport qui lui a été adressé le 27 décembre 2012 par le SANOP, est constitutive d'une faute engageant sa responsabilité dès lors qu'elle a été privée illégalement d'une partie de ses recettes fiscales ; à cet égard, c'est à tort que le tribunal a estimé qu'elle devait apporter des éléments établissant de manière irréfutable une sous-évaluation des valeurs locatives ; elle n'avait à verser aux débats que des éléments suffisants de vraisemblance du caractère illégal de cette évaluation ; seule l'administration fiscale, qui a en charge l'établissement de l'assiette des impositions locales, disposait des informations qui lui étaient adressées par les entreprises concernées et de l'ensemble des pouvoirs de contrôle nécessaires afin de les vérifier ; elle pouvait ainsi procéder, en matière de cotisation foncière des entreprises, aux rectifications nécessaires jusqu'au 31 décembre 2013 au titre de l'année 2010, jusqu'au 31 décembre 2014 au titre de l'année 2011 et jusqu'au 31 décembre 2015 au titre de l'année 2012 ;
Sur le préjudice :
- le préjudice indemnisable est égal à la perte de recettes consécutive à la sous-évaluation des bases des taxes foncières et de la cotisation foncière des entreprises par le service ; ce préjudice s'élève au minimum à 20 400 000 euros au titre des années 2010 à 2012 ; en toute hypothèse, les services fiscaux disposent de tous les éléments permettant d'apprécier le montant exact de la sous-évaluation des bases d'imposition ; il convient d'ajouter à ce montant les intérêts légaux dus depuis 2010 pour un montant de 837 360 euros ainsi qu'une somme de 10 000 euros au titre des dépenses qu'elle a engagées pour assurer sa défense devant les juridictions administratives ; la somme totale de 21 247 360 euros portera intérêts à compter de la présente demande.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 27 juin et 14 octobre 2019, le ministre de l'action et des comptes publics demande à la Cour de rejeter la requête de la métropole Aix-Marseille Provence.
Il fait valoir que :
- les conclusions indemnitaires sont irrecevables dès lors que la décision de l'administration refusant à l'appelante la correction des valeurs locatives était devenue définitive ;
- à titre subsidiaire, les moyens invoqués par l'appelante ne sont pas fondés dès lors que les conditions de la mise en jeu de sa responsabilité pour faute ne sont pas réunies ; en toute hypothèse, à la date de réception du courrier du SANOP lui demandant de corriger les valeurs locatives, elle ne pouvait plus y procéder, s'agissant de la taxe foncière et de la cotisation foncière des entreprises de certains entrepôts, dès lors que les délais de reprise des articles L. 173 et L. 174 du livre de procédures fiscales étaient expirés ou quasiment expirés et que ses services ne pouvaient user de la procédure des rôles particuliers issue de l'article L. 175 du même livre.
Par un courrier, enregistré le 4 juillet 2019, la métropole Aix-Marseille-Provence a sollicité l'organisation d'une mission de médiation prévue par les dispositions des articles L. 213-1 et suivants du code de justice administrative.
Par un courrier, enregistré le 8 octobre 2019, le ministre de l'action et des comptes publics a manifesté son désaccord pour organiser une telle mission.
Par un courrier, enregistré le 15 novembre 2019, la métropole Aix-Marseille Provence a pris acte de ce désaccord.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme B...,
- les conclusions de Mme Courbon, rapporteur public,
- et les observations de Me C... pour la Métropole Aix-Marseille Provence.
Considérant ce qui suit :
1. Le syndicat d'agglomération nouvelle Ouest Provence (SANOP), dont le territoire comprenait plusieurs zones d'exploitation de plateformes logistiques, a, par une lettre en date du 19 décembre 2014, saisi l'administration fiscale d'une demande de versement d'une indemnité d'un montant égal à celui des recettes fiscales dont elle estime avoir été privée au titre des années 2010 à 2012 à raison du refus du service de procéder à la rectification de la valeur locative des entrepôts situés au sein des zones d'exploitation de plateformes logistiques de Clesud à Grans et à Miramas, et de celle de Distriport PSL à Port-Saint-Louis. La métropole Aix-Marseille Provence, venant aux droits du SANOP, relève appel du jugement du 1er juin 2018 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté les conclusions de ce dernier tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 20 400 000 euros, à laquelle s'ajoutent une somme de 240 720 euros au titre des intérêts au taux légal dus depuis 2010 et une somme de 10 000 euros au titre des dépenses qu'il a engagées pour assurer sa défense devant les juridictions administratives. En appel, la métropole porte cette demande indemnitaire à la somme totale de 21 247 360 euros, augmentée des intérêts légaux et des intérêts capitalisés.
2. D'une part, aux termes de l'article 1499 du code général des impôts : " La valeur locative des immobilisations industrielles passibles de la taxe foncière sur les propriétés bâties est déterminée en appliquant au prix de revient de leurs différents éléments, revalorisé à l'aide des coefficients qui avaient été prévus pour la révision des bilans, des taux d'intérêt fixés par décret en Conseil d'Etat (...) ". Revêtent un caractère industriel, au sens de ces dispositions, les établissements dont l'activité nécessite d'importants moyens techniques, non seulement lorsque cette activité consiste en la fabrication ou la transformation de biens corporels mobiliers, mais aussi lorsque le rôle des installations techniques, matériels et outillages mis en oeuvre, fût-ce pour les besoins d'une autre activité, est prépondérant.
3. D'autre part, une faute commise par l'administration lors de l'exécution d'opérations se rattachant aux procédures d'établissement et de recouvrement de l'impôt est de nature à engager la responsabilité de l'Etat à l'égard d'une collectivité territoriale ou de toute autre personne publique si elle leur a directement causé un préjudice. Un tel préjudice peut être constitué des conséquences matérielles des décisions prises par l'administration et notamment du fait de ne pas avoir perçu des impôts ou taxes qui auraient dû être mis en recouvrement. L'administration peut invoquer le fait du contribuable ou, s'il n'est pas le contribuable, du demandeur d'indemnité comme cause d'atténuation ou d'exonération de sa responsabilité.
4. La métropole Aix-Marseille Provence soutient que, sur son territoire, figurent plusieurs zones d'exploitation de plateformes logistiques, dont celle de Clesud, située à la fois sur les communes de Grans et Miramas, et celle de Distriport PSL sur la commune de Port-Saint-Louis, et que certains de ces entrepôts, dont sept situés à Grans, seize à Miramas et dix à Port-Saint-Louis, sont essentiellement destinés à l'activité de stockage. L'appelante fait valoir qu'après avoir constaté que les exploitants, redevables de la cotisation foncière des entreprises, et les propriétaires, redevables de la taxe foncière, avaient déclaré ces entrepôts en locaux commerciaux et non en établissements industriels pour la détermination de leur valeur locative, le SANOP, auquel la métropole requérante s'est substituée le 1er janvier 2016, a fait procéder, au sein de certains d'entre eux, sur la période du 5 au 17 décembre 2012, à des constats par voie d'huissier de justice. Ces derniers disposaient à cet effet d'un questionnaire-type préétabli à partir de critères distinctifs retenus, selon la métropole, par la jurisprudence relative à la qualification industrielle des entrepôts logistiques, et comportant des questions portant sur les caractéristiques des espaces exploités, l'évaluation journalière de l'activité, les opérations réalisées ainsi que les moyens humains et matériels mis en oeuvre. A partir des éléments de réponse ainsi recueillis, de photographies et vues aériennes des entrepôts ainsi que d'articles de presse ou de plaquettes de présentation de sociétés exploitantes, la métropole dresse, dans sa requête d'appel, un tableau répertoriant certains des entrepôts concernés en mentionnant le numéro du bâtiment, sa superficie et son utilisateur avec, le cas échéant, la synthèse des éléments constatés par huissier relatifs aux caractéristiques de l'entreposage des produits, incluant leur réception, le stockage, ainsi qu'éventuellement le reconditionnement et l'expédition. Elle en déduit que l'ensemble de ces entrepôts logistiques utilisent des " moyens techniques importants " et que ces derniers jouent, au sens de la jurisprudence, un " rôle prépondérant " dans l'exercice de l'activité concernée.
5. Cependant, les questionnaires remplis à la demande des huissiers de justice ne concernent que douze entrepôts, désignés sous les sigles M5, M9, M14, G3, G7, G9, A1, A2, A3, A4, B5 et B8, sur les trente-trois qui figurent dans la liste produite à l'appui de la requête d'appel. Si les questionnaires-types comportent des questions relativement précises, ils n'ont été renseignés que partiellement ou par des données approximatives, la plupart du temps non chiffrées, et leurs réponses ne comportent aucune description du processus spécifique présidant à l'activité déployée dans les entrepôts concernés, de sorte que les informations recueillies ne permettent pas d'approcher la part que représente l'utilisation de moyens techniques dans l'exercice de l'activité, notamment par rapport aux moyens humains. Ainsi, les éléments recensés dans ces constats ne permettaient pas à eux seuls de conclure au rôle prépondérant des moyens techniques dans l'exercice des activités concernées et, par suite, au caractère industriel des établissements en cause au sens et pour l'application de l'article 1499 du code général des impôts. Par ailleurs, s'agissant spécifiquement des bâtiments pour lesquels le questionnaire précité n'a pas été renseigné, les seules circonstances qu'ils sont d'une superficie supérieure à 8 000 m2 ou qu'ils disposent d'espaces de stockage frigorifique, ne sauraient constituer un commencement de preuve de leur caractère industriel, dès lors que les critères à prendre en compte sont, ainsi qu'il a déjà été dit, ceux de l'importance des moyens matériels et de la prépondérance de leur rôle dans l'activité exercée. En outre, les photographies et autres articles de présentation de l'activité de certaines entreprises utilisant ces entrepôts ne sont pas davantage de nature à étayer l'existence d'une erreur de qualification, dès lors que s'ils peuvent laisser supposer l'existence de moyens matériels importants, aucune indication n'est apportée sur les modalités d'exercice de l'activité et la prépondérance des moyens matériels utilisés pour l'exercer. Enfin et en toute hypothèse, il ne résulte pas de l'instruction que d'autres éléments que ceux contenus dans le rapport du SANOP auraient été produits au service afin de déterminer avec précision soit l'importance des moyens techniques mis en oeuvre soit, s'agissant d'une activité de stockage essentiellement, la prépondérance desdits moyens dans l'exercice de cette activité. Dans ces conditions, en n'ayant pas procédé à la requalification de l'ensemble des entrepôts logistiques des trois zones concernées en établissements industriels sur la base des seuls éléments produits par le SANOP en décembre 2012 et, par suite, en n'ayant pas procédé aux rehaussements de cotisation foncière des entreprises et de taxe foncière qui auraient résulté d'une telle requalification, les services fiscaux n'ont pas commis de faute de nature à engager leur responsabilité.
6. Par ailleurs, la métropole Aix-Marseille Provence fait valoir que le comportement de l'administration fiscale est constitutif d'une carence fautive dès lors qu'en s'abstenant d'user de ses pouvoirs d'investigations et de procéder à des opérations de contrôle, elle n'a pas tiré les conséquences du rapport mentionné précédemment, qui comportait des informations permettant, à tout le moins, d'instituer une forte présomption de ce que les entrepôts concernés constituaient des établissements industriels au sens de la jurisprudence. Cependant, l'administration soutient d'abord qu'entre l'envoi du rapport du 27 décembre 2012 et celui du courrier du 19 décembre 2014 par lequel la métropole a présenté une demande indemnitaire visant à compenser le moins-perçu de recettes fiscales au titre des années 2010, 2011 et 2012, plusieurs réunions ont été organisées entre la collectivité et la direction régionale des finances publiques de Provence-Alpes-Côte d'Azur, lesquelles ont permis à cette dernière, dans le respect du secret fiscal, de rendre compte des actions engagées consistant en des investigations ciblées. L'administration fait ensuite valoir sans être sérieusement contestée que les premières investigations ont été menées sur les entrepôts abritant des produits frais ou sous température dirigée, susceptibles de disposer de chambres froides, et sur ceux d'une superficie supérieure à 17 000 m², stockant des produits secs et mettant en oeuvre des technologies de type informatique embarquée, et non détenus par une société civile immobilière. A cet égard, l'administration fiscale fait valoir sans être contestée que certains entrepôts, indépendamment de l'importance des moyens techniques mis en oeuvre, ne peuvent être évalués par la méthode comptable, dès lors qu'ils ne sont pas inscrits à l'actif d'un propriétaire ou exploitant soumis aux obligations de l'article 53 A du code général des impôts, conformément aux prescriptions de l'article 1500 du même code, comme c'est, en l'espèce, le cas des locaux de l'entrepôt désigné B8 de la zone Distriport qui sont détenus par une société civile immobilière. Les investigations ont consisté dans un premier temps à rechercher sur internet des éléments d'information sur l'activité exercée au sein de ces entrepôts et, en présence d'indices d'une activité dans laquelle les moyens techniques étaient susceptibles d'être importants et prépondérants dans l'exercice des processus, à envoyer un courrier-type aux propriétaires des bâtiments en cause. Dans un second temps, en cas de persistance d'un doute sérieux sur leur qualification, l'administration fiscale a diligenté des contrôles sur place. Certains contrôles ont confirmé l'absence d'établissement industriel, comme c'est le cas notamment des entrepôts M5 et M8. D'autres contrôles ont pu donner lieu à une requalification totale ou partielle de l'entrepôt en établissement industriel, comme c'est le cas du bâtiment G3 pour sa partie exploitée par la société Comasud, du bâtiment G7 pour sa partie exploitée par la société Distrimag, du bâtiment B5 exploité par la société Distrimag et du bâtiment M11, ce dernier n'étant pas concerné par la demande indemnitaire en litige. L'administration ajoute enfin que le bâtiment G4, au demeurant non visé dans la demande précitée, a été requalifié en établissement industriel dès 2008, avant même l'envoi du rapport par le SANOP, et que le bâtiment G5 n'a été achevé qu'en 2014, sur un terrain acquis en 2012 par une société civile immobilière, de sorte qu'aucune demande indemnitaire ne saurait être formulée au titre des recettes fiscales des années 2010 à 2012. Dans ces conditions, s'agissant en particulier d'impositions primitives reposant sur un régime déclaratif, la méthodologie retenue par le service afin de diligenter des opérations ciblées de contrôle ne saurait révéler un comportement fautif de l'administration fiscale. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la tardiveté de l'intervention de l'établissement public de coopération intercommunale auprès de l'administration fiscale au regard des délais de prescription prévus par les dispositions des articles L. 173 et L. 174 du livre des procédures fiscales, ni de la possibilité pour cette dernière de faire usage de rôles particuliers issus de l'article L. 175 du même livre, la métropole n'établit pas l'existence d'une carence fautive de l'administration suite à l'alerte que le SANOP lui avait adressée dès décembre 2012 sur un risque de sous-estimation des valeurs locatives des entrepôts concernés.
7. Enfin, la métropole requérante, à supposer qu'elle se place sur le terrain de l'article L. 80 A du livre des procédures fiscales, ne saurait se prévaloir valablement de la doctrine administrative référencée BOI-IF-TBF-20-10-50-10, dès lors que la garantie prévue par les dispositions de cet article ne trouve, en tout état de cause, pas à s'appliquer dans le cadre d'une action en responsabilité reposant sur une faute qu'auraient commise les services fiscaux lors de l'exécution d'opérations se rattachant aux procédures d'établissement de l'impôt.
8. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que la métropole Aix-Marseille Provence n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Ses conclusions présentées au titre des frais liés au litige ne peuvent qu'être rejetées par voie de conséquence.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la métropole Aix-Marseille Provence est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la métropole Aix-Marseille Provence et au ministre de l'économie, des finances et de la relance.
Délibéré après l'audience du 7 janvier 2021, où siégeaient :
- M. Lascar, président,
- Mme B..., présidente assesseure,
- Mme A..., première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 janvier 2021.
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N° 18MA03451
mtr
