Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. E... G... et Mme C... G... ont demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler l'arrêté du 15 janvier 2016 par lequel le maire de la commune de Néoules a refusé de leur délivrer un permis de construire une maison d'habitation de 64 m² sur une parcelle cadastrée section C n° 494-643, située avenue de Provence, sur le territoire de la commune.
Par un jugement n° 1600757 du 27 novembre 2018, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 24 janvier 2019, et un mémoire complémentaire enregistré le 1er avril 2020, M. E... G... et Mme C... G..., représentés par Me A..., demandent à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du 27 novembre 2018 du tribunal administratif de Toulon ;
2°) d'annuler l'arrêté du 15 janvier 2016 du maire de la commune de Néoules ;
3°) d'enjoindre à la commune de Néoules de ré-instruire leur demande de permis de construire dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;
4°) de mettre à la charge de la commune de Néoules la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de ce que le permis de construire ne pouvait pas être refusé sur le fondement de l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme ;
- le maire de la commune de Néoules a rejeté à tort leur demande de permis de construire au motif que leur dossier de demande de permis de construire était incomplet et trop imprécis ;
- le service instructeur était tenu d'inviter les requérants à compléter les plans de leur dossier en application des dispositions des articles R. 423-22, R. 423-28 et R. 472-17 du code de l'urbanisme s'il les estimait imprécis ;
- les pièces produites, même imprécises ou incomplètes, mettaient l'autorité compétente en mesure de se prononcer sur le dossier de demande de permis de construire ;
- le plan de situation permet de situer le terrain à l'intérieur de la commune et de connaître la règlementation d'urbanisme applicable ;
- le plan de masse indique que le projet sera raccordé aux réseaux eau, électricité, assainissement ;
- les plans de coupe font apparaître les dimensions du projet ;
- au regard de l'article R. 431-8, l'absence d'indication de la couleur de l'enduit du projet et l'imprécision de la hauteur du mur de clôture n'empêchaient pas le service instructeur de se prononcer.
Par un mémoire enregistré le 15 mars 2020, la commune de Néoules, représentée par Me D..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des requérants de la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête est irrecevable faute de comporter des moyens ;
- les moyens de la requête ne sont pas fondés ;
- elle demande en tout état de cause une substitution de motifs tirée de ce que la servitude de passage desservant plusieurs lots, un permis d'aménager était nécessaire.
Un mémoire a été enregistré le 22 novembre 2020, présenté pour la commune de Néoules, et non communiqué en application des dispositions de l'article R. 6111 du code de justice administrative.
Par courrier du 10 décembre 2020, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 6117-3 du code de justice administrative, de ce que la Cour est susceptible d'enjoindre d'office à la commune de Néoules de délivrer le permis de construire.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. F...,
- les conclusions de Mme Giocanti, rapporteur public,
- et les observations de Me B..., substituant Me A..., représentant les requérants, et de Me D..., représentant la commune de Néoules.
Deux notes en délibéré présentées respectivement par la commune de Néoules et par M. E... et Mme C... G... ont été enregistrées respectivement le 21 décembre 2020 et le 23 décembre 2020.
Considérant ce qui suit :
1. Les époux G... ont déposé une demande de permis de construire une maison à usage d'habitation de 64 m² sur une parcelle cadastrée section C n° 494 et 643, sise avenue de Provence, sur le territoire de la commune de Néoules. Par un arrêté du 15 janvier 2016, le maire de la commune de Néoules leur a refusé la délivrance de ce permis de construire. Par un jugement du 27 novembre 2018, dont les requérants relèvent appel, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cet arrêté.
Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel :
2. La requête d'appel contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions, notamment en critiquant la solution retenue par le tribunal et en soulignant que le jugement attaqué a été rendu aux conclusions contraires du rapporteur public. Elle satisfait ainsi aux prescriptions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative.
Sur la légalité de l'arrêté du 15 janvier 2016 :
3. En premier lieu, l'article R. 431-7 du code de l'urbanisme dispose " Sont joints à la demande de permis de construire... " Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune. ". Aux termes de l'article A431-9 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté en litige : " En plus du nombre d'exemplaires de la déclaration préalable et de la demande de permis de construire et du dossier joint défini par l'article R. 423-2, le demandeur ou le déclarant doit fournir cinq exemplaires supplémentaires des pièces suivantes : a) Le plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune, prévu au a des articles R. 431-7 et R. 431-36... ".
4. Il ressort des pièces du dossier que la demande de permis de construire comporte l'adresse exacte de la parcelle et ses références cadastrales sont mentionnées. La circonstance que le plan de situation joint à la demande de permis de construire comporte le tracé d'une servitude d'accès différente de celle figurant au plan de masse et n'est pas orienté a été dépourvue d'influence sur l'appréciation de la légalité du projet.
5. En deuxième lieu, l'article R. 431-9 du code de l'urbanisme dispose : " Le projet architectural comprend également un plan de masse des constructions à édifier ou à modifier coté dans les trois dimensions. Ce plan de masse fait apparaître les travaux extérieurs aux constructions, les plantations maintenues, supprimées ou créées et, le cas échéant, les constructions existantes dont le maintien est prévu. Il indique également, le cas échéant, les modalités selon lesquelles les bâtiments ou ouvrages seront raccordés aux réseaux publics ou, à défaut d'équipements publics, les équipements privés prévus, notamment pour l'alimentation en eau et l'assainissement. Lorsque le terrain n'est pas directement desservi par une voie ouverte à la circulation publique, le plan de masse indique l'emplacement et les caractéristiques de la servitude de passage permettant d'y accéder... ".
6. D'une part, si le plan de masse n'est que partiellement coté, il comporte l'indication de l'échelle utilisée. Il précise que le raccordement eau et égout s'effectue sur la servitude d'accès, et la commune ne conteste pas utilement que les réseaux sont présents à proximité immédiate du terrain. D'autre part, si l'entreprise ERDF a émis dans son avis des réserves sur la desserte du terrain par le réseau de distribution d'électricité, en soulignant qu'elle ne dispose pas des éléments relatifs à l'accès jusqu'à la parcelle depuis le domaine public, le plan de masse indique clairement que cet accès doit s'effectuer par le biais d'une servitude de passage de droit privé située au nord de la parcelle. En outre, ERDF se borne à indiquer qu'une extension du réseau est potentiellement nécessaire sans davantage de précisions. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'absence de report sur le plan de masse des angles de prise de vue des photographie jointes au dossier de demande de permis de construire ait nui à l'appréciation du service instructeur quant à l'insertion du projet dans son environnement. Le motif tiré de l'insuffisance du plan de masse n'était pas dès lors de nature à justifier un refus de permis de construire.
7. En troisième lieu, l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme dispose : " Le projet architectural comprend également : ... b) Un plan en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; lorsque les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur... ".
8. Le plan de coupe joint au dossier de demande de permis de construire est coté et orienté. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain.
9. En quatrième lieu, l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme dispose : " Le projet architectural comprend une notice précisant :1° L'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ;2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : a) L'aménagement du terrain, en indiquant ce qui est modifié ou supprimé ; b) L'implantation, l'organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles, notamment par rapport aux constructions ou paysages avoisinants ;c) Le traitement des constructions, clôtures, végétations ou aménagements situés en limite de terrain ;d) Les matériaux et les couleurs des constructions ;e) Le traitement des espaces libres, notamment les plantations à conserver ou à créer ; f) L'organisation et l'aménagement des accès au terrain, aux constructions et aux aires de stationnement. ".
10. En l'occurrence, la notice architecturale précise que les murs seront réalisés en briques isolantes, revêtues d'un crépi, que l'enduit doit être d'une teinte proche de la terre et de son environnement immédiat, et que les clôtures seront réalisées par un mur bahut, surmonté d'un grillage d'une hauteur d'environ 1,20 mètre, l'ensemble étant doublé par une haie vive. Elle précise ainsi le traitement des clôtures situées en limite de terrain et les matériaux et les couleurs des constructions, conformément aux dispositions précitées.
11. En cinquième et dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que la mention d'une construction existante sur l'imprimé de demande de permis de construire, construction qui n'apparaît pas sur les photographies du lieu d'implantation du projet jointes au dossier de demande de permis de construire, relève d'une erreur matérielle. La rubrique 4. 3 de la page 3/9 de cet imprimé est partiellement remplie puisqu'il est précisé que le projet est destiné à une résidence secondaire. La circonstance que le nombre de pièces n'a pas été indiqué a été dépourvue d'incidence sur l'appréciation de la légalité du projet, s'agissant d'une construction de plain pied de 64 m². Enfin, contrairement à ce qui est mentionné dans l'arrêté, les pétitionnaires n'ont nullement indiqué leur intention de réaliser un garage.
En ce qui concerne la substitution de motifs :
12. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.
13. En l'occurrence, le moyen tiré de ce que les requérants devaient présenter une demande de permis d'aménager dès lors que la servitude de passage dont ils bénéficient dessert plusieurs lots n'est pas assorti de précisions permettant d'en apprécier la portée et le bien fondé. La demande de substitution de motifs présentée par la commune de Néoules doit dès lors être écartée.
14. Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le maire de Néoules a refusé de délivrer un permis de construire aux consorts G... en raison du caractère incomplet et de l'imprécision alléguée de la demande de permis de construire. Les consorts G... sont dès lors fondés à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur requête, et à demander l'annulation de ce jugement et de l'arrêté du 15 janvier 2016.
Sur les conclusions aux fins d'injonction :
15. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure. ".
16. Lorsque l'exécution d'un jugement ou d'un arrêt implique normalement, eu égard aux motifs de ce jugement ou de cet arrêt, une mesure dans un sens déterminé, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions sur le fondement des dispositions précitées ou d'office, de se prononcer sur la nécessité de prendre une telle mesure, en tenant compte, le cas échéant après une mesure d'instruction, de la situation de droit et de fait existant à la date de sa décision. Si, au vu de cette situation de droit et de fait, il apparaît toujours que l'exécution du jugement ou de l'arrêt implique nécessairement une mesure d'exécution, il incombe au juge de la prescrire à l'autorité compétente.
17. Aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable. (...) ". Aux termes de l'article L. 424-3 du même code, dans sa rédaction issue de l'article 108 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables. ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ".
18. Les dispositions introduites au deuxième alinéa de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme par l'article 108 de la loi du 6 août 2015 visent à imposer à l'autorité compétente de faire connaitre tous les motifs susceptibles de fonder le rejet de la demande d'autorisation d'urbanisme ou de l'opposition à la déclaration préalable. Combinées avec les dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, elles mettent le juge administratif en mesure de se prononcer sur tous les motifs susceptibles de fonder une telle décision. Il ressort des travaux parlementaires de la loi du 6 août 2015 que ces dispositions ont pour objet de permettre d'accélérer la mise en oeuvre de projets conformes aux règles d'urbanisme applicables en faisant obstacle à ce qu'en cas d'annulation par le juge du refus opposé à une demande d'autorisation d'urbanisme ou de l'opposition à la déclaration préalable, et compte tenu de ce que les dispositions de l'article L. 600-2 du même code conduisent à appliquer le droit en vigueur à la date de la décision annulée, l'autorité compétente prenne une nouvelle décision de refus ou d'opposition.
19. Il résulte de ce qui précède que, lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ou d'office, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction, soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2, demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. L'autorisation d'occuper ou utiliser le sol délivrée dans ces conditions peut être contestée par les tiers sans qu'ils puissent se voir opposer les termes du jugement ou de l'arrêt.
20. Le présent arrêt annule le refus de permis de construire opposé aux requérants, après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision et rejeté la demande de substitution de motifs. Il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée interdisent de prescrire la délivrance du permis de construire pour un motif que l'administration n'a pas relevé. Il n'en résulte pas non plus que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. Il y a lieu dès lors d'enjoindre à la commune de Néoules de délivrer un permis de construire aux époux G... dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir.
Sur les frais liés au litige :
21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des époux G..., qui ne sont pas la partie perdante, la somme que demande la commune de Néoules sur le fondement de ces dispositions. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Néoules la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par les requérants et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du 27 novembre 2018 du tribunal administratif de Toulon est annulé.
Article 2 : L'arrêté du 15 janvier 2016 du maire de la commune de Néoules est annulé.
Article 3 : Il est enjoint à la commune de Néoules de délivrer aux époux G... un permis de construire dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 4 : La commune de Néoules versera la somme de 2 000 euros aux époux G..., pris ensemble, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête des époux G... et de la commune de Néoules est rejeté.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. E... G..., à Mme C... G... et à la commune de Néoules.
Délibéré après l'audience du 17 décembre 2020, où siégeaient :
- M. Poujade, président,
- M. F..., président assesseur,
- Mme Gougot, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 janvier 2021.
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N°19MA00362
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