Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. C... D... et Mme G... D... ont, par une requête enregistrée sous le n° 1402858, demandé au tribunal administratif de Nice de condamner, conjointement et solidairement, l'Etat et la commune de La Roquette-sur-Var à leur verser la somme de 40 000 euros en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis du fait de la carence du maire dans l'exercice des pouvoirs qu'il tient de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme.
M. et Mme D... doivent être regardés comme ayant, par une requête enregistrée sous le n° 1503362, demandé au tribunal administratif de Nice de condamner, conjointement et solidairement, l'Etat et la commune de La Roquette-sur-Var, à leur verser la somme de 337 000 euros en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis du fait de la carence du maire à constater la péremption du permis de construire délivré aux époux H... le 17 avril 2008 et du fait de la délivrance à ces derniers, le 15 avril 2016, d'un permis de construire modificatif.
Par un jugement n° 1402858, 1503362 du 4 janvier 2018, le tribunal administratif de Nice a rejeté leurs demandes.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 28 février 2018, le 21 septembre 2018 et le 3 octobre 2018, M. C... D... et Mme G... D..., représentés par Me B..., demandent à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nice du 4 janvier 2018 ;
2°) de condamner, conjointement et solidairement, l'Etat et la commune de La Roquette-sur-Var à leur verser la somme de 351 500 euros en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis ;
3°) de faire produire le procès-verbal d'infraction établi par les services de la direction départementale des territoires et de la mer le 30 avril 2014 et la preuve de sa transmission sans délai au parquet ;
4°) de mettre à la charge conjointe et solidaire de l'Etat et de la commune de La Roquette-sur-Var la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
5°) de mettre à la charge conjointe et solidaire de l'Etat et de la commune de La Roquette-sur-Var les entiers dépens.
Ils soutiennent que :
- des fautes ont été commises tenant au retard, si ce n'est à l'abstention de l'Etat, dans l'établissement d'un procès-verbal d'infraction en présence de travaux non autorisés et, par ailleurs, à la carence du maire à transmettre sans délai au parquet ce procès-verbal ;
- ils justifient à ce titre de préjudices moraux d'ordre esthétique et tenant aux troubles dans leurs conditions d'existence ainsi que de préjudices matériels ;
- en s'abstenant de constater depuis plusieurs années la péremption du permis de construire en cause, le maire a commis une faute alors qu'ils établissent que ce permis est périmé pour abandon de chantier et n'a pas fait l'objet de demande de prorogation ;
- en l'absence de permis initial valide, la délivrance d'un permis modificatif est fautive ;
- le comportement du maire caractérise une fraude ;
- ils justifient à ce titre, d'une part, d'un préjudice moral évalué à 20 000 euros, d'un préjudice esthétique de 20 000 euros et de troubles dans leurs conditions d'existence pour 20 000 euros et, d'autre part, d'une dépréciation de la valeur vénale de leur propriété de l'ordre de 265 000 euros et d'un risque de préjudice commercial pour 26 500 euros.
Par un mémoire, enregistré le 5 septembre 2018, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête.
Elle soutient :
- l'absence de liaison du contentieux s'agissant des conclusions indemnitaires dirigées contre l'État à l'encontre desquelles elle a opposé l'irrecevabilité ;
- que les moyens du surplus de M. et Mme D... ne sont pas fondés.
Par des mémoires, enregistrés le 10 septembre 2018 et le 25 février 2019, la commune de La Roquette-sur-Var, représentée par Me F..., demande le rejet de la requête et la mise à la charge de M. et Mme D... de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la responsabilité pour faute personnelle du maire qui est détachable relève du juge judiciaire ;
- lorsque le maire agit en tant qu'autorité déconcentrée de l'Etat dans les attributions confiées par les articles L. 480-1 et L. 480-2 du code de l'urbanisme, les fautes qu'il viendrait à commettre en cette qualité ne peuvent engager la responsabilité de la commune ;
- les moyens du surplus de la requête de M. et Mme D... ne sont pas fondés.
Par lettre du 11 juin 2020, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce que la demande indemnitaire de M. et Mme D... est irrecevable en tant qu'elle est fondée sur la faute qui résulterait de l'arrêté du maire de La Roquette-sur-Var portant permis de construire modificatif délivré aux époux H... le 15 avril 2016 dès lors qu'elle procède d'un fait générateur distinct de celui seul invoqué dans le délai de recours.
Par un mémoire en réponse, enregistré le 13 juin 2020, M. et Mme D..., représentés par Me B..., maintiennent leurs conclusions par les mêmes moyens.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. A...,
- et les conclusions de Mme Giocanti, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Le 19 février 2007, M. et Mme D... ont fait l'acquisition d'une unité foncière correspondant à une ancienne oliveraie, composée d'une villa d'habitation et d'une chambre d'hôtes qu'ils exploitent, constituée initialement de la parcelle bâtie cadastrée section A n° 670 et de la parcelle non bâtie A 679, situées sur le territoire de la commune de La Roquette-sur-Var, lieu-dit La Fubia, au 6495 route de Levens. A la suite de la division de la parcelle A 670 en parcelles A 1713 et A 1714, ils ont cédé la partie haute de leur terrain, correspondant aux parcelles A 1714 et A 679, à M. et Mme H..., avec une servitude de passage de 4 mètres de largeur à leur bénéfice. Le 13 mars 2008, M. et Mme H... ont déposé en mairie une demande de permis de construire une maison individuelle, lequel a été délivré par arrêté du 17 avril 2008. Par la présente requête, M. et Mme D... font appel du jugement du 4 janvier 2018 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leurs conclusions indemnitaires dirigées conjointement et solidairement contre l'Etat et la commune de La Roquette-sur-Var en vue de réparer les préjudices qu'ils estiment avoir subis en conséquence du retard du maire à faire usage des pouvoirs de police qu'il tient de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme ainsi que de la carence du maire à constater la péremption du permis de construire des époux H... et de l'illégalité de la délivrance à ces derniers, le 15 avril 2016, d'un permis de construire modificatif.
Sur le retard de l'Etat à faire usage de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme :
2. Aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : " Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. (...) / Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès-verbal. / Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public. (...)".
3. Lorsqu'il exerce les attributions qui lui ont été confiées par les articles L. 480-1 et L. 480-2 du code de l'urbanisme, le maire agit en tant qu'autorité de l'Etat. Par suite, les fautes qu'il viendrait à commettre en cette qualité ne peuvent engager la responsabilité de la commune. Ainsi, les conclusions de M. et Mme D... tendant à la condamnation de la commune de La Roquette-sur-Var pour les fautes que les maires successifs de la commune auraient commises en s'abstenant de prendre les mesures utiles à la constatation des infractions à la législation et à la réglementation du permis de construire sont mal dirigées et doivent, en conséquence, être rejetées. La fin de non-recevoir en ce sens qui doit être regardée comme soulevée en appel par la commune doit, dès lors, être accueillie.
4. En l'espèce, il résulte de l'instruction qu'à la suite d'un courrier du 22 septembre 2010, M. et Mme D... ont, le 20 février 2013, sollicité du maire qu'il constate des infractions en raison de travaux non autorisés. Le 17 juillet 2013, le service contentieux de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) des Alpes-Maritimes a pris note des informations transmises sur des infractions aux règles d'urbanisme et programmé une visite sur place en vue de constater les faits en relevant que la commune ne disposait pas d'agents assermentés à cet effet. Pour la première fois en appel, l'Etat produit le procès-verbal, dressé le 30 avril 2014 par les services déconcentrés de la DDTM à l'encontre de M. et Mme H... pour la réalisation de travaux non conformes avec les plans et prescriptions annexés au permis délivré le 17 avril 2008. Celui-ci constate différents faits constitutifs d'infractions aux articles L. 421-1 et R. 421-1 du code de l'urbanisme, consistant notamment en la présence d'une plate-forme réalisée en remblai au-devant de la construction en façade nord et la construction d'un mur béton d'une hauteur variable de 1 mètre à 2,50 mètres en bordure de la voie privée. Par ailleurs, en se bornant à alléguer que le maire n'aurait pas transmis au parquet ce procès-verbal sans délai, alors que la procédure était diligentée par les agents verbalisateurs de l'Etat, M. et Mme D... n'assortissent pas cette branche du moyen des précisions suffisantes sur le délai de transmission permettant d'en apprécier le bien-fondé. Contrairement à ce que soutient la commune, il ne résulte par ailleurs pas de l'instruction que les requérants aient entendu se prévaloir, y compris en alléguant d'une fraude, qui n'est au demeurant pas établie, de la faute personnelle détachable des maires successifs de la Roquette-sur-Var. La responsabilité de l'Etat ne saurait donc être engagée en l'absence de manquements aux dispositions précitées.
Sur le refus du maire de constater la caducité du permis de construire au regard de l'article R. 424-17 du code de l'urbanisme :
5. Il résulte de l'instruction que M. et Mme D... n'ont pas adressé de demande indemnitaire préalable au préfet des Alpes-Maritimes. Ce dernier n'a pas entendu lier l'affaire au fond mais a opposé cette fin de non-recevoir dans son mémoire en défense de première instance enregistré le 4 octobre 2016 et à nouveau en appel. La partie des conclusions indemnitaires dirigées contre l'État est dès lors irrecevable.
6. Par ailleurs, ainsi que les parties en ont été informées en application de l'article R. 6117 du code de justice administrative, la demande indemnitaire de M. et Mme D... est irrecevable en tant qu'elle est fondée sur une autre faute qui résulterait de l'arrêté du maire de La Roquette-sur-Var portant permis de construire modificatif délivré aux époux H... le 15 avril 2016 qui procède d'un fait générateur distinct de celui seul invoqué dans le délai de recours et fondé sur la péremption du permis de construire initial délivré aux époux.
7. Aux termes de l'article R. 424-17 du code de l'urbanisme : " Le permis de construire, d'aménager ou de démolir est périmé si les travaux ne sont pas entrepris dans le délai de trois ans à compter de la notification mentionnée à l'article R. 424-10 ou de la date à laquelle la décision tacite est intervenue. / Il en est de même si, passé ce délai, les travaux sont interrompus pendant un délai supérieur à une année. (...) ". Il résulte de ces dispositions que l'interruption des travaux ne rend caduc un permis de construire que si sa durée excède un délai d'un an, commençant à courir après l'expiration du délai de trois ans imparti par le premier alinéa de l'article R. 424-17.
8. En l'espèce, M. et Mme D... soutiennent que le refus du maire de constater la péremption du permis de construire des époux H... est fautif. Il résulte de l'instruction que des travaux significatifs avaient été constatés par un procès-verbal d'huissier dressé à l'initiative de M. et Mme D... dès le 14 octobre 2009 et que ceux-ci avaient évolué lors du second procès-verbal d'huissier établi le 12 février 2014, même relativement lentement, constat conforté par une visite sur place du maire le 18 février suivant, qui indique dans un courrier du 23 mars 2014 que quelques éléments de confort ont été rajoutés depuis sa dernière visite. Toutefois, il résulte du procès-verbal dressé le 25 août 2015 que plus aucun nouveau travail de construction significatif autorisé par le permis de construire n'a eu lieu dans la période courant entre ces deux dates, supérieure à une année. A cet égard, la circonstance que des travaux non autorisés auraient été réalisés, au demeurant consignés dans le procès-verbal d'infraction précédemment évoqué, est sans incidence. Par ailleurs, il n'est pas contesté que le permis de construire initial n'a fait l'objet d'aucune demande de prorogation par les époux H..., qui n'ont au demeurant pas produit dans la présente instance d'appel. Dans ces conditions, en dépit de l'absence de toute fraude contrairement à ce que font valoir aussi les appelants, le refus du maire de procéder au constat de la caducité du permis de construire des époux H... demandé par M. et Mme D... par courrier du 20 avril 2015, reçu le 22 avril suivant, est fautif.
9. Pour autant, il ne résulte pas de l'instruction que les préjudices allégués tenant, d'une part, à un préjudice moral lié à la présence du chantier et de l'ouvrage depuis dix ans évalué à 20 000 euros, à un dommage esthétique lié à la visibilité de la construction du fait de sa position dominante pour 20 000 euros et de troubles dans leurs conditions d'existence en présence de branchements électriques non enterrés et d'un accès difficile pour 20 000 euros et, d'autre part, d'une dépréciation de la valeur vénale de leur propriété de l'ordre de 265 000 euros et d'un risque de préjudice commercial pour 26 500 euros, qui n'est au demeurant pas établi, soient en lien direct avec une quelconque faute commise par la commune à raison de l'absence de constat de caducité. Dans ces conditions, la responsabilité de la commune ne saurait être engagée.
10. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de procéder à une mesure d'instruction complémentaire, que M. et Mme D... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Nice a rejeté leurs demandes indemnitaires.
Sur les frais liés au litige :
11. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".
12. Les dispositions de l'article L. 7611 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de La Roquette-sur-Var ou de l'Etat, qui ne sont pas partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens par les époux D.... Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu pour autant de mettre à la charge des appelants, partie perdante, une somme au titre des frais non compris dans les dépens exposés par la commune de La Roquette-sur-Var.
13. M. et Mme D... n'établissant pas avoir engagé de dépens en appel, leur demande de condamnation à ce titre, en application de l'article R. 7611 du code de justice administrative, ne peut qu'être rejetée.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de M. et Mme D... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la commune de La Roquette-sur-Var tendant à l'application de l'article L. 7611 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... et Mme G... D..., à M. et Mme E... H..., à la commune de La Roquette-sur-Var et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.
Délibéré après l'audience du 18 juin 2020, où siégeaient :
- M. Poujade, président,
- M. Portail, président assesseur,
- M. A..., premier conseiller.
Lu en audience publique, le 2 juillet 2020.
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N° 18MA00951
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