Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société ERDF a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler le règlement de voirie adopté par délibération de la commission permanente du conseil général du Gard en date du 11 décembre 2014 et approuvé par un arrêté du président du conseil général du Gard du 11 mars 2015, en ses articles 27 et 45B/ 2, ensemble la décision du 1er juillet 2015 par laquelle le président du conseil départemental a rejeté sa demande d'abrogation desdits articles.
Par un jugement n° 1502793 du 6 juin 2017, le tribunal administratif de Nîmes a annulé l'article 45B/ 2 du règlement de voirie et a rejeté le surplus des conclusions de la demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés le 1er août 2017 et le 9 octobre 2017, la société Enedis, anciennement dénommée ERDF, représentée par Me B..., demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 6 juin 2017 en ce qu'il a rejeté sa demande d'annulation de l'article 27 du règlement de voirie ;
2°) d'annuler la décision du 1er juillet 2015 par laquelle le président du conseil général a rejeté sa demande gracieuse d'abrogation de l'article 27 du règlement de voirie ;
3°) annuler l'article 27 du règlement de voirie ;
4°) subsidiairement, d'enjoindre au département du Gard d'abroger ledit article à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
5°) de mettre à la charge du département du Gard la somme de 5 000 euros, avec intérêts de droit, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'article 27 du règlement de voirie est édicté au visa de l'article R. 541-1 du code de l'environnement qui n'existe pas, ce qui constitue une erreur de droit ;
- l'article 27 du règlement de voirie, imposant aux opérateurs la détection d'amiante, porte une atteinte excessive au droit d'occupation du domaine public routier ;
- cet article méconnaît les dispositions des articles L. 4121-3, L. 4531-1, L. 4121-2 et R. 4412-97 du code du travail car, en imposant une obligation de recherche d'amiante aux intervenants, il a pour effet de transférer illégalement la qualité de donneur d'ordre à l'intervenant, alors que cette obligation pèse dans tous les cas sur le département, en sa qualité de propriétaire de la voirie ; ces dispositions excédent ce faisant les contraintes qui peuvent être imposées aux intervenants dans l'intérêt du domaine public et de ses usagers et déchargent le département de son obligation d'entretien des voiries ;
- ces dispositions méconnaissent le principe du pollueur/payeur institué par l'article L. 110-1 du code de l'environnement ainsi que les dispositions de l'article 541-2 du même code.
Par un mémoire en défense enregistré le 10 septembre 2018, le département du Gard conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Enedis au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que les moyens invoqués à l'encontre de l'article 27 du règlement de voirie ne sont pas fondés.
Le département du Gard a présenté un mémoire le 22 octobre 2018 qui n'a pas été communiqué en application des dispositions de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la voierie routière ;
- le code de l'énergie ;
- du code du travail ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme D...,
- les conclusions de M. C...,
- les observations de Me A... substituant Me B..., représentant la société Enedis et les observations de Me F..., représentant le département du Gard.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 11 décembre 2014, la commission permanente du conseil général du Gard a adopté un nouveau règlement de voirie. Par un arrêté du 11 mars 2015, le président du conseil général du Gard a approuvé ce règlement. Par un courrier du 6 mai 2015, la société Electricité Réseau Distribution de France (ERDF), devenue Enedis, a sollicité l'abrogation des dispositions des articles 11-A, 27, 37-D, 38-D et 45 B/2) de ce règlement de voirie. Suite au rejet de cette demande le 1er juillet 2015, la société ERDF a alors demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler cette décision et les dispositions des articles 27 et 45 B/2) du règlement de voirie et d'enjoindre au département de les abroger. La société Enedis relève appel du jugement du 6 juin 2017 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a seulement annulé l'article 45 B/2) de ce règlement et rejeté le surplus de ses conclusions.
Sur le bien-fondé du jugement :
2. Aux termes de l'article L. 113-3 du code de la voirie routière : " Sous réserve des prescriptions prévues à l'article L. 122-3, (...) les services publics de transport ou de distribution d'électricité ou de gaz peuvent occuper le domaine public routier en y installant des ouvrages, dans la mesure où cette occupation n'est pas incompatible avec son affectation à la circulation terrestre. (...) ". Aux termes de l'article L. 323-1 du code de l'énergie : " La concession de transport ou de distribution d'électricité confère au concessionnaire le droit d'exécuter sur les voies publiques et leurs dépendances tous travaux nécessaires à l'établissement et à l'entretien des ouvrages en se conformant aux conditions du cahier des charges, des règlements de voirie et des décrets en Conseil d'Etat prévus à l'article L. 323-11, sous réserve du respect des dispositions du code de la voirie routière, en particulier de ses articles L. 113-3 et L. 122-3. (...) ". Aux termes de l'article R. 141-14 du code de la voirie routière : " Un règlement de voirie fixe les modalités d'exécution des travaux de remblaiement, de réfection provisoire et de réfection définitive conformément aux normes techniques et aux règles de l'art. Il détermine les conditions dans lesquelles le maire peut décider que certains des travaux de réfection seront exécutés par la commune (...) ". Enfin aux termes de l'article R. 131-11 du même code : " Les dispositions des articles R. * 141-13 à R. * 141-21 relatives aux modalités d'exécution des travaux de réfection des voies communales et aux évaluations des frais en résultant sont applicables aux travaux de remblaiement des tranchées ouvertes dans les routes départementales et aux travaux de réfection de celles-ci, sous réserve des adaptations ci-après :/ 1° Le département est substitué à la commune ; le conseil départemental et le président du conseil départemental sont substitués respectivement au conseil municipal et au maire (...) ".
3. Il découle de ces dispositions que le droit d'occupation du domaine public routier reconnu à la société Enedis en sa qualité de concessionnaire d'un réseau d'électricité ne peut s'exercer que dans les conditions prévues par les règlements de voirie. Les autorités compétentes pour édicter ces règlements peuvent subordonner l'exercice du droit d'occupation du domaine public routier aux conditions qui se révèlent indispensables pour assurer la protection de ce domaine dont elles ont la charge et en garantir un usage répondant à sa destination, à condition de ne pas porter une atteinte excessive au droit reconnu notamment aux concessionnaires du service public de transport ou de distribution d'électricité.
4. Aux termes de l'article 27 du règlement de voirie portant sur les modalités de contrôle de la présence d'amiante dans les couches de chaussées : " Des fibres d'amiante ont été utilisées dans certaines formules d'enrobés bitumineux et peuvent donc être présentes dans les couches de la chaussée. Cela engendre des risques d'émissions de fibres dans l'atmosphère, lors des opérations de rabotage. De même certaines formules ont intégré des hydrocarbures aromatiques polycycliques qui restreignent ou interdisent la réutilisation des matériaux enrobés. / Dans le cas où le Département aurait déjà fait réaliser une analyse des couches de chaussées sur lesquelles le pétitionnaire a prévu de réaliser des travaux de tranchées, le Département lui transmettra les résultats de ces contrôles. / Dans le cas contraire, il appartiendra donc au pétitionnaire de s'assurer préalablement à la réalisation des travaux de la présence ou non d'amiante dans les structures de la chaussée sur lesquelles il est amené à intervenir. Le pétitionnaire prendra en charge les frais relatifs à ces investigations et en transmettra le résultat au gestionnaire ".
5. En premier lieu, la référence, dans les visas, à l'article R. 541-1 du code de l'environnement, qui n'existe pas, procède d'une simple erreur matérielle et demeure sans influence sur la légalité des décisions contestées. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté.
6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 4121-1 du code du travail, dans sa rédaction applicable : " L'employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. Ces mesures comprennent :1° Des actions de prévention des risques professionnels et de la pénibilité au travail ;2° Des actions d'information et de formation ;3° La mise en place d'une organisation et de moyens adaptés. L'employeur veille à l'adaptation de ces mesures pour tenir compte du changement des circonstances et tendre à l'amélioration des situations existantes ". L'article L. 4121-2 du même code précise : " L'employeur met en oeuvre les mesures prévues à l'article L. 4121-1 sur le fondement des principes généraux de prévention suivants : / 1° Eviter les risques ; / 2° Evaluer les risques qui ne peuvent pas être évités ; / 3° Combattre les risques à la source (...) ". Aux termes de l'article L. 4531-1 du même code : " Afin d'assurer la sécurité et de protéger la santé des personnes qui interviennent sur un chantier de bâtiment ou de génie civil, le maître d'ouvrage, le maître d'oeuvre et le coordonnateur en matière de sécurité et de protection de la santé mentionné à l'article L. 4532-4 mettent en oeuvre, pendant la phase de conception, d'étude et d'élaboration du projet et pendant la réalisation de l'ouvrage, les principes généraux de prévention énoncés aux 1° à 3° et 5° à 8° de l'article L. 4121-2 ". Aux termes de l'article R. 4412-97 du même code : " Dans le cadre de l'évaluation des risques, prévue aux articles L. 4121-3 et L. 4531-1, le donneur d'ordre joint les dossiers techniques prévus aux articles R. 1334-29-4 à R. 1334-29-6 du code de la santé publique et R. 111-45 du code de la construction et de l'habitation aux documents de consultation des entreprises./ Pour les opérations ne relevant pas des articles R. 1334-29-4 à R. 1334-29-6 du code de la santé publique et R. 111-45 du code de la construction et de l'habitation, le donneur d'ordre joint aux documents de consultation des entreprises tout document équivalent permettant le repérage des matériaux contenant de l'amiante, y compris ceux relevant de ses obligations au titre de l'article L. 541-1 du code de l'environnement. / Au vu des informations qui lui ont été données, l'employeur réalise son évaluation des risques, conformément à l'article L. 4121-2 ". Selon l'article R. 4412-96 de ce même code : " Pour l'application de la présente section, on entend par: (...) 4° Donneur d'ordre : le chef d'entreprise utilisatrice (...) ou le maître d'ouvrage mentionné à l'article L. 4531-1 ou l'armateur (...). ".
7. D'une part, les dispositions contestées n'ont d'autre objet au regard des dispositions précitées du code du travail, que de rappeler aux intervenants sur le domaine public routier du département du Gard leur obligation de respecter les textes législatifs et réglementaires en matière de prévention des risques et de sécurité des chantiers. En imposant aux intervenants sur son domaine public routier de vérifier, à leurs frais, l'absence d'amiante dans les chaussées avant de réaliser des travaux qu'ils ont eux-mêmes décidé pour accomplir leur mission de gestionnaire de réseaux, sous leur propre maîtrise d'ouvrage, le règlement de voirie du département du Gard ne méconnaît pas les dispositions du code du travail, et plus particulièrement celles concernant les mesures de prévention des risques d'exposition à l'amiante que doit prendre un employeur. De telles prescriptions n'imposent pas, par elles-mêmes, aux intervenants des contraintes qui excèderaient la seule remise en état des lieux. La société Enedis n'établit pas au demeurant que ces dispositions seraient de nature à remettre en cause l'économie générale de ses projets ni qu'elles feraient obstacle à l'accomplissement par cette société de ses missions de service public. D'autre part, ces dispositions ne pourraient en tout état de cause, eu égard à l'objet d'un règlement de voirie tel qu'il est défini par les dispositions du code de la voirie routière rappelées au point 2, faire obstacle à l'exécution par le département des obligations qui lui incombent en vertu des dispositions législatives et réglementaires du code du travail relatives à la prévention des risques d'exposition des travailleurs à l'amiante lorsqu'il est donneur d'ordre de travaux sur son domaine. Par suite, les moyens tirés de ce que l'article 27 méconnaîtrait les dispositions des articles L. 4121-3, L. 4531-1, L. 4121-2 et R. 4412-97 du code du travail en faisant peser sur l'intervenant une obligation de recherche d'amiante préalable aux travaux, alors que cette obligation pèserait dans tous les cas, selon la requérante, sur le département en sa qualité de propriétaire de la voirie, de ce qu'elles porteraient une atteinte excessive au droit d'occuper le domaine public et excéderaient ce faisant les contraintes qui peuvent être imposées aux intervenants dans l'intérêt du domaine public et de ses usagers et déchargeraient le département de son obligation d'entretien des voiries doivent être écartés.
8. En dernier lieu, selon le 3° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, le principe pollueur-payeur implique que " les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur ; ".
9. Les dispositions de l'article 27 étant étrangères au régime du traitement et de gestion des déchets susceptibles d'être générés par les travaux qu'elles concernent et à la détermination du débiteur final du coût de ce traitement, les moyens tirés de ce qu'elles méconnaîtraient le " principe pollueur-payeur " posé par le 3° de l'article L. 110-1 du code de l'environnement et l'article L. 541-2 du code de l'environnement indiquant que " tout producteur ou détenteur de déchets est tenu d'en assurer ou d'en faire assurer la gestion, conformément aux dispositions du présent chapitre ", doivent, en tout état de cause, être écartés comme inopérants.
10. Il résulte de tout ce qui précède, que la société requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation des dispositions de l'article 27 du règlement de voirie du département du Gard.
Sur les frais liés au litige :
11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge du département du Gard, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société Enedis sur le fondement de ces mêmes dispositions, le versement au département du Gard d'une somme de 2 000 euros.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la société Enedis est rejetée.
Article 2 : La société Enedis versera au département du Gard la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Enedis et au département du Gard.
Délibéré après l'audience du 4 décembre 2019, où siégeaient :
- M. Pocheron, président,
- Mme D..., première conseillère,
- M. Coutier, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 13 décembre 2019.
N° 17MA03457
nl
