Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le préfet du Var, M. et Mme C..., les consorts F..., Mme K..., M. O..., M. et Mme M... et M. N... ont demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la délibération du 19 janvier 2016 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume a approuvé la révision générale de son plan local d'urbanisme, ensemble la décision de rejet de leur recours gracieux.
Par un jugement n° 1601579, 1602143, 1602198, 1602199, 1602200, 1601995, 1602201 du 2 mai 2018, le tribunal administratif de Toulon a fait droit partiellement à leur demande et a annulé ladite délibération en tant que, d'une part, l'article UE 2 a) du règlement et ses dispositions générales donnent une définition de l'unité foncière trop extensive et interdisent indirectement le droit des propriétaires à réaliser des lotissements, et d'autre part, la création des quatre secteurs 1 AUp d'extension pavillonnaire est incohérente avec l'orientation n° 1 du projet d'aménagement et de développement durables (PADD).
Procédure devant la Cour :
Par une requête enregistrée sous le numéro 18MA03000 le 27 juin 2018, la commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume, représentée par Me I..., demande à la Cour :
1°) de réformer le jugement du tribunal administratif de Toulon en date du 2 mai 2018 à l'exclusion de ses articles 3 et 5 ;
2°) de rejeter les conclusions présentées par les consorts C..., F..., K..., O..., M... et le préfet du Var devant le tribunal administratif de Toulon et l'éventuel surplus des conclusions présentées devant la Cour ;
3°) de mettre à la charge des consorts C..., F..., K..., O..., M... et du préfet du Var sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, la somme de 4 000 euros.
Elle soutient que :
- le plan local d'urbanisme n'a pas pour effet d'interdire les lotissements ;
- l'orientation n° 1 du projet d'aménagement et de développement durables n'a pas été méconnue par le classement des secteurs en zone 1AUp ;
- les autres moyens soulevés devant le tribunal administratif sont infondés.
Mme K..., Mme M..., M. et Mme C..., M. O..., M. N... et M. F..., représentés par Me D..., ont produit un mémoire en défense le 9 janvier 2019 par lequel ils concluent à la jonction des instances, à la réformation du jugement du 2 mai 2018 du tribunal administratif de Toulon, au rejet des conclusions présentées par la commune et à ce que soit mise à la charge de la commune la somme de 500 euros à leur verser à chacun sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils font valoir que :
- les instances doivent être jointes ;
- le plan local d'urbanisme souffre d'un déséquilibre manifeste.
Par lettre du 23 octobre 2019, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la Cour était susceptible de relever d'office le moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité des conclusions de première instance du préfet du Var tendant à l'annulation de la délibération du 19 janvier 2016 approuvant le plan local d'urbanisme en tant qu'elle classe le secteur des Batailloles en zone 1 AUP, ces conclusions nouvelles étant tardives car enregistrées après expiration du délai de recours contentieux devant le tribunal administratif.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Baizet, premier conseiller.
- les conclusions de Mme Gougot, rapporteur public,
- les observations de Me I... représentant la commune de Saint-Maximin la-Sainte-Baume et celles de Me D... représentant les consorts K..., M..., C..., O..., N... et F....
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 19 janvier 2016, le conseil municipal de la commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume a approuvé la révision générale de son plan local d'urbanisme. Par un jugement du 2 mai 2018, le tribunal administratif de Toulon a annulé ladite délibération en tant que d'une part, l'article UE 2 a) du règlement et ses dispositions générales donnent une définition de l'unité foncière trop extensive et interdisent indirectement le droit des propriétaires à réaliser des lotissements et d'autre part, la création des quatre secteurs 1 AUp d'extension pavillonnaire est incohérente avec l'orientation n° 1 du PADD. La commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume relève appel de ce jugement en tant qu'il procède à cette annulation partielle.
Sur la recevabilité de la demande de première instance :
2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. ".
3. Par le déféré enregistré le 28 juin 2016, le préfet du Var a contesté la délibération du 19 janvier 2016 en tant qu'elle classait les secteurs de l'Auvière, de Rébubéou et de Recours en zone 1 AUp. Si, dans un mémoire enregistré le 8 juillet 2016, le préfet a étendu sa demande d'annulation au secteur des Batailloles, ces conclusions nouvelles pour ce secteur, présentées après expiration du délai de recours contentieux qui s'est achevé le 28 juin 2016, étaient tardives, et par suite irrecevables. Il y a lieu, dans ces conditions, de censurer le jugement du tribunal administratif en tant qu'il annule le classement en zone 1AUP de ce secteur.
Sur les conclusions aux fins d'annulation :
En ce qui concerne l'article UE 2 a) du règlement du plan local d'urbanisme et les dispositions générales :
4. D'une part, l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme dispose que : " Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis ". Une unité foncière est un îlot de propriété d'un seul tenant, composé d'une parcelle ou d'un ensemble de parcelles appartenant à un même propriétaire ou à la même indivision.
5. D'autre part, aux termes de l'article R. 123-1-5 du même code, en vigueur à la date d'approbation du plan local d'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définit, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions.. ". Cet article a pour objet de fixer les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés, dans sa rédaction applicable au litige, à l'article L. 121-1, lesquelles peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones à urbaniser ou à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. Il ne ressort, en revanche, ni de ces dispositions ni d'aucune autre disposition législative que les auteurs du règlement d'un plan local d'urbanisme aient compétence pour interdire par principe ou pour limiter la faculté reconnue aux propriétaires de procéder, dans les conditions prévues au livre IV précité du code de l'urbanisme, à la division d'une ou de plusieurs propriétés foncières en vue de l'implantation de bâtiments, faculté qui participe de l'exercice de leur droit à disposer de leurs biens, dont il appartient au seul législateur de fixer les limites.
6. L'article UE 2 du règlement du plan local d'urbanisme dispose que : " Sont autorisées sous conditions particulières les occupations et utilisations du sol suivantes : a) les nouvelles constructions à usage d'habitation et leurs annexes compatibles avec le caractère résidentiel de la zone, à condition de se limiter à une seule construction à usage d'habitation par unité foncière (...) ". Et, selon les dispositions générales du règlement : " Le règlement permet de déterminer quelles sont les possibilités d'utilisation et d'occupation du sol ainsi que les conditions dans lesquelles ces possibilités peuvent s'exercer. Ces règles s'appliquent à l'unité foncière, c'est-à-dire soit à la parcelle cadastrale ou à l'ensemble des parcelles d'un seul tenant qui appartiennent sans rupture à un même propriétaire soit à plusieurs parcelles appartenant à plusieurs propriétaires, à condition que celles-ci soient contigües ". La définition extensive de l'unité foncière par le règlement en litige, combinée à la limitation d'une seule construction autorisée par unité foncière, interdit de fait à un propriétaire de construire, après division, dès lors qu'il existe déjà une construction sur l'unité foncière, quel que soit le propriétaire de cette première construction. Ainsi, en ne permettant pas de diviser pour implanter un bâtiment dans cette situation, le règlement a pour effet de limiter le droit des propriétaires à réaliser des lotissements. Dans ces conditions, la commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a retenu le moyen tiré de l'illégalité de l'article UE 2 du règlement et des dispositions générales.
En ce qui concerne l'incompatibilité du classement des secteurs de l'Auvière, de Rébubéou et du Recours en zone 1 AUp avec le projet d'aménagement et de développement durables :
7. En vertu de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1. Il comprend un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation, un règlement et des annexes. ". Aux termes de l'article L. 123-1 du même code dans sa version en vigueur : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques. Le projet d'aménagement et de développement durables arrête les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles ". Enfin l'article L. 123-1-5 du même code dans sa version en vigueur prévoit : " I.- Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définit, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. ".
8. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.
9. Il ressort des pièces du dossier que la commune a fait le choix de recentrer l'urbanisation autour du centre-ville, de limiter l'étalement urbain et de maîtriser la consommation d'espaces notamment sur les quartiers périphériques. En effet, l'orientation n° 1 du projet d'aménagement et de développement durables, intitulée " Pour une ville solidaire- Maîtriser le développement urbain " prévoit que " les efforts de production d'habitat vont se concentrer dans les espaces déjà pourvus en réseaux et en équipements. La commune souhaite privilégier les espaces de centralité et limiter l'urbanisation des quartiers résidentiels périphériques. La commune (...) privilégie la densification du centre urbain, déjà pourvu d'équipements et réseaux et la maîtrise du développement des zones d'habitat périphériques ". Cette orientation prévoit également de " privilégier l'urbanisation des secteurs à proximité d'équipements ", et de " maitriser l'urbanisation dans les secteurs non raccordés ". Or, il ressort des pièces du dossier que les secteurs de l'Auvière, de Rébubéou et de Recours, insuffisamment desservis notamment par les réseaux d'assainissement et la voirie, sont situés en périphérie de la ville. Egalement, si cette orientation vise également à " optimiser le tissu urbain existant " en définissant des " sites stratégiques de développement ", la carte graphique de cette orientation ne classe pas les secteurs de l'Auvière, de Rébubéou et de Recours parmi les secteurs stratégiques qui peuvent être réinvestis. L'orientation n° 2 intitulée " Pour une ville économe- Réaffirmer la centralité urbaine " prévoit également de conforter le centre-ville par des " opérations de greffe urbaine " au vu de la répartition territoriale qui fait apparaitre un déséquilibre entre le centre-ville et les quartiers périphériques pavillonnaires. L'orientation n° 3 intitulée " Pour une ville planifiée, gérer le devenir des espaces excentrés " indique que " le principal objectif affiché par le PADD (...) est bien le recentrage de l'urbanisation vers les quartiers urbains et dotés en équipements et services. (...) ". Si la commune souhaite maintenir le caractère " résidentiel en milieu naturel des territoires " concernant les ex zones NBb de l'Auvière et du Recours, le PADD indique également qu'une " éventuelle densification aurait pour conséquence la dégradation d'un paysage constitué et non un respect des objectifs en matière de développement démographique ". L'orientation n° 4 intitulée " Pour une ville active, poursuivre le développement économique " est étrangère aux classements litigieux. Enfin, si le classement des trois secteurs en litige n'est pas incohérent avec le volet paysage de l'orientation n° 5 intitulée " Pour une ville ouverte : protéger le patrimoine naturel et culturel " dès lors que ces secteurs ne sont pas concernés par les objectifs de protection du patrimoine et des espaces naturels, ce classement est en incohérence majeure avec l'objectif de cette 5ème orientation visant à la modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement, le projet prévoyant en effet que " les différentes orientations générales du PADD et leur déclinaison concrète dans le PLU visent à un recentrage de l'urbanisation, à une modération de la consommation d'espace et à la lutte contre l'étalement urbain ". Dans ces conditions, l'ouverture à l'urbanisation des secteurs de l'Auvière, de Rébubéou et de Recours, secteurs très faiblement urbanisés, restés à l'état naturel ou en friche agricole, situés en périphérie de la commune dans des zones insuffisamment desservies en réseaux, est incohérente avec l'ensemble des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables. Aussi, la commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume n'est pas fondée à se plaindre de ce que le tribunal administratif a retenu le moyen tiré de l'incohérence du classement en zone 1AUp de ces trois zones avec les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables.
10. Il résulte de ce qui précède que la commune de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a annulé la délibération du 19 janvier 2016 en tant que d'une part, l'article UE 2 a) du règlement et ses dispositions générales interdisent indirectement le droit des propriétaires à réaliser des lotissements et d'autre part, la création de zones 1 AUp d'extension pavillonnaire sur les seuls secteurs de l'Auvière, de Rébubéou et de Recours est incohérente avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables.
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à chaque partie la charge des frais supportés dans chaque instance sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulon du 2 mai 2018 est annulé en tant qu'il a annulé, en son article 1er, la création d'une zone 1AUp sur le secteur des Batailloles.
Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Maximin-la Sainte-Baume, au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, Mme L... K..., M. H... O..., M. B... F..., M. E... et Mme G... C..., M. A... M..., Mme J... M....
Copie en sera adressée au préfet du Var et au Procureur de la République près le Tribunal de grande instance de Toulon.
Délibéré après l'audience du 13 novembre 2019 où siégeaient :
- M. Poujade président,
- M. Portail, président assesseur,
- Mme Baizet, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 28 novembre 2019.
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N° 18MA03000
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