Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L'association de défense de l'environnement de Bormes et du Lavandou (ADEBL) a demandé au tribunal administratif de Toulon, à titre principal, d'annuler dans son intégralité la délibération du 17 décembre 2015 par laquelle le conseil municipal de Bormes-les-Mimosas a approuvé la modification n° 1 du plan local d'urbanisme de la commune.
Par un jugement n° 1600638, 1601687, 1601965 du 30 janvier 2018, le tribunal administratif de Toulon a partiellement fait droit à sa demande et a annulé la délibération du 17 décembre 2015 en tant qu'elle approuve le classement en secteur UDe des parcelles cadastrées section BN n° 36 et 38 et le règlement de la zone A en tant qu'il ne limite ni la profondeur des affouillements ni la hauteur des exhaussements dans les parties du secteur de Cabasson classées en zone A.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 3 avril 2018, le 31 octobre 2018 et le 28 février 2019, l'association de défense de l'environnement de Bormes et du Lavandou (ADEBL), représentée par Me A..., demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon n° 1600638 du 30 janvier 2018 ;
2°) d'annuler la délibération du 17 décembre 2015 par laquelle le conseil municipal de Bormes-les-Mimosas a approuvé la modification n° 1 du plan local d'urbanisme de la commune ;
3°) à titre subsidiaire, d'annuler la délibération du 17 décembre 2015 en tant qu'elle approuve certaines dispositions du plan local d'urbanisme modifié ;
4°) de mettre à la charge de la commune de Bormes-les-Mimosas la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- elle a intérêt et qualité pour agir à l'encontre de la délibération en litige ;
- la présente requête d'appel n'est pas tardive ;
- le tribunal administratif a entaché son jugement d'erreurs de droit, d'erreurs manifestes d'appréciation et de dénaturation des faits ;
- elle reprend intégralement et expressément l'ensemble des moyens exposés dans sa requête de première instance ;
- par cette modification, la commune n'a que très insuffisamment limité les effets de la loi ALUR et la constructibilité des terrains se trouve multipliée par un facteur allant de 1,5 à 4 par rapport au plan local d'urbanisme initial, en complète contradiction avec les objectifs annoncés par la notice de présentation de cette modification ;
- l'ampleur de l'évolution du plan local d'urbanisme qui résulte de cette " modification " est telle que les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables s'en trouvent compromis et que l'article L. 123-13-1 du code de l'urbanisme en est méconnu dès lors que la procédure de révision s'imposait ;
- la compatibilité de la modification du plan local d'urbanisme en litige avec le SCOT " Provence Méditerranée " n'est pas établie par les pièces du dossier, au regard notamment du doublement de la capacité résultant de cette modification, de l'extension de l'urbanisation dans la plaine et de la protection des espaces sensibles ;
- les annulations définitives, du fait du rejet des pourvois en cassation par le Conseil d'État, par des arrêts de la Cour de plusieurs permis de construire délivrés en méconnaissance de l'ancien article L. 146-6 du code de l'urbanisme dans la zone UDe du Cap Bénat s'imposaient aux auteurs de cette modification s'agissant notamment du caractère remarquable des parcelles BO nos 3, 54, 57, 58, 36 et 38.
Par un mémoire en défense, enregistré le 10 janvier 2019, la commune de Bormes-les-Mimosas, représentée par Me B..., demande à la Cour :
1°) de rejeter la requête d'appel de l'ADEBL ;
2°) de mettre à la charge de l'association appelante la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par l'ADEBL ne sont pas fondés.
Un courrier du 22 août 2018 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2.
Une ordonnance du magistrat rapporteur en date du 4 avril 2019 a fixé la clôture de l'instruction à sa date d'émission en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.
Un mémoire présenté par la commune de Bormes-les-Mimosas, enregistré le 17 mai 2019 après la clôture de l'instruction, n'a pas été communiqué.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové ;
- l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille n° 12MA03191 du 31 juillet 2014 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Silvy, premier conseiller,
- les conclusions de Mme Giocanti, rapporteur public,
- et les observations de M. C..., vice-président de l'ADEBL et de Me D..., substituant la SELARL B...- Molina et Associés, représentant la commune de Bormes-les-Mimosas.
Une note en délibéré présentée par l'ADEBL a été enregistrée le 12 juin 2019.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 5 novembre 2014 le conseil municipal de Bormes-les-Mimosas a prescrit la modification du plan local d'urbanisme approuvé le 28 mars 2011 afin de prendre en compte, tant les incidences de l'arrêt définitif de la cour administrative d'appel de Marseille du 31 juillet 2014 en ce qui concerne le zonage et le contenu du règlement, que les dispositions nouvelles issues de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ci-après " loi ALUR ") et d'autres textes de loi récents et de corriger certaines dispositions réglementaires. Le tribunal administratif de Toulon a été saisi de trois requêtes dirigées contre la délibération du conseil municipal de Bormes-les-Mimosas du 17 décembre 2015 approuvant cette première modification (M1) du plan local d'urbanisme. L'association de défense de l'environnement de Bormes et du Lavandou (ADEBL) relève appel du jugement du tribunal administratif de Toulon du 30 janvier 2018 en tant qu'il n'a pas prononcé l'annulation intégrale de cette délibération.
Sur la recevabilité des conclusions d'appel relatives aux parcelles cadastrées section BN n° 36 et 38 :
2. L'association appelante sollicite l'annulation du classement en zone UDe des terrains cadastrés section BN n° 36 et 38 dans le secteur du Cap Bénat. Il ressort toutefois de l'article 1er du dispositif du jugement entrepris que le tribunal administratif de Toulon a prononcé l'annulation du classement de ces deux parcelles. Il ressort également des pièces du dossier que la commune de Bormes-Les-Mimosas n'a pas relevé appel de cette annulation. Les conclusions de l'ADEBL dirigées contre le jugement du 30 janvier 2018 sont, dès lors, irrecevables dans cette mesure.
Sur la légalité de la délibération du 17 décembre 2015 du conseil municipal de Bormes-les-Mimosas :
3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, alors en vigueur, applicable à la date du 5 novembre 2014 : " I. Le plan local d'urbanisme fait l'objet d'une révision lorsque (...) la commune envisage : / 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ; / 2° Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ; / 3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance ; (...) II. (...) Lorsque la révision a uniquement pour objet de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou est de nature à induire de graves risques de nuisance, sans qu'il soit porté atteinte aux orientations définies par le plan d'aménagement et de développement durables, le projet de révision arrêté fait l'objet d'un examen conjoint de l'État, de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-6, de la commune, et des personnes publiques associées mentionnées au premier alinéa du I et au III de l'article L. 121-4.". Et aux termes de l'article L. 123-13-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application des dispositions de l'article L. 123-13, le plan local d'urbanisme fait l'objet d'une procédure de modification lorsque (...) la commune envisage de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions. (...) ".
4. Le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune de Bormes-les-Mimosas approuvé le 28 mars 2011 prévoit de " favoriser un développement urbain et de l'habitat équilibré et fonctionnel " en organisant une politique du logement permanent au bénéfice des logements pour actifs, notamment à caractère social et en optimisant les capacités d'accueil des zones urbaines et en retenant des formes urbaines plus structurées et denses près du village et des centres secondaires. Il prévoit également de " développer la qualité de l'environnement urbain et naturel " en assurant l'intégrité des grands ensembles boisés, la protection et la restauration des sites littoraux, de maintenir et valoriser le paysage agricole et développer la qualité urbaine, notamment en favorisant une production urbaine raisonnée.
5. Il ressort du rapport de présentation de la modification n° 1 du plan local d'urbanisme de la commune de Bormes-les-Mimosas que les auteurs de ce document n'ont pas entendu procéder à la réduction d'un espace boisé classé, de zones agricole, naturelle et forestière ou d'une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels. Il ressort également de ce document que les auteurs de cette modification n'ont pas entendu modifier les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables. Si l'association appelante soutient que la modification en litige avait toutefois pour effet de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, elle se borne à faire valoir que la commune n'aurait pas fait suffisamment usage des outils dont elle disposait pour pallier aux possibilités de densification de l'habitat qui résultait de la suppression des surfaces minimales et du coefficient d'occupation des sols par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 dite ALUR. Il ressort toutefois du rapport de présentation et du règlement modifié que les auteurs de cette modification ont entendu circonscrire les possibilités d'accroissement de la constructibilité qui résultaient directement des dispositions législatives nouvelles et que l'extension mesurée des capacités de construire à laquelle il est procédé restait conforme aux orientations du projet d'aménagement et de développement durables rappelées au point 4 tendant à l'accroissement de l'offre de logements et à une densification raisonnée de la commune. Dès lors, l'association appelante n'est pas fondée à soutenir que la modification en litige entrait dans le champ des dispositions précitées du 1° du I de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme. Le moyen tiré de l'erreur de droit quant à la possibilité de recourir à la procédure de modification du plan local d'urbanisme de l'article L. 123-13-1 du code de l'urbanisme doit, par suite, être écarté.
6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme, alors en vigueur et dont la teneur a été reprise à l'actuel article L. 142-1 du même code : " (...) IV. Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur. (...) ".
7. Il résulte de ces dispositions, qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de comptabilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.
8. Il ressort des écritures de l'association appelante que celle-ci soutient que la délibération en litige ne serait pas compatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCoT) Provence-Méditerranée approuvé le 16 octobre 2009 dès lors que cette modification aboutirait à doubler les possibilités d'urbanisation offertes par le plan local d'urbanisme et fait valoir que le versant oriental du Cap Bénat constitue un " grand paysage " du littoral varois. Elle n'appuie toutefois cette critique d'aucune précision quant aux objectifs du SCoT qui seraient ainsi contrariés, ni d'aucune référence aux documents cartographiques de ce schéma qui permettraient d'étayer l'incompatibilité dont elle prévaut. Ce moyen n'est, dès lors, pas assorti des précisions de fait et de droit qui permettrait d'en apprécier le bien-fondé et doit, par suite, être écarté.
9. En troisième lieu, si l'ADEBL entend critiquer le classement en zone UDe des terrains cadastrées section BO nos 3, 54, 56, 57 et 58, il ressort de ses propres écritures que l'ouverture à l'urbanisation de ces terrains avait été arrêtée par le plan local d'urbanisme approuvé le 28 mars 2011 et qu'en l'absence de toute annulation de ce document d'urbanisme sur ce point, le classement en zone U de ces terrains présentait, à la date de la décision des premiers juges, un caractère définitif et ne pouvait plus, par suite, être utilement contesté à l'occasion d'une modification du document d'urbanisme de la commune, sans incidence sur ce classement. Ni la circonstance que les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme applicables en zone UDe auraient été substantiellement modifiées par la délibération en litige, ni l'autorité absolue de chose jugée qui s'attache aux motifs des décisions d'annulation, par la cour, de permis de construire délivrés sur ces terrains n'ont, dès lors, d'incidence.
10. En quatrième lieu, l'ADEBL fait valoir que la substitution d'un coefficient d'emprise au sol de 0,12 au coefficient d'occupation des sols de 0,10 à l'article UD 9 révèle une erreur manifeste d'appréciation des auteurs de cette révision dès lors, en substance, que l'extension considérable de la constructibilité qui en résulte porte atteinte au caractère de la zone UDe, située sous la crête du Cap Bénat et urbanisée dans le cadre d'un lotissement peu dense. S'il est exact que le recours à un coefficient d'emprise au sol de 0,12 est de nature à permettre la construction, sur chaque terrain, de plus de 20 % de surface de plancher additionnelle, dès lors que plusieurs étages pourront être édifiés pour une même emprise au sol, il ressort toutefois des autres dispositions du règlement applicables à cette zone limitant les possibilités de construire, et en premier lieu des dispositions de l'article UD 10 relatives à la hauteur maximum des constructions fixée à 7 mètres, mais également des dispositions de l'article UD 2 4° relatives aux " polygones d'implantation " lorsqu'ils sont institués, et des articles UD 6, UD 7 et UD 8, qu'elles font obstacle à la densification en hauteur au-delà d'un éventuel premier étage ainsi qu'à des opérations de divisions foncières. L'accroissement théorique de la surface de plancher supplémentaire pouvant être bâtie qui résultera de cette révision ne pourra, dès lors, qu'exceptionnellement excéder 140 % dès lors que la plupart des terrains constructibles de cette zone supportent déjà des habitations. Une telle augmentation n'est toutefois pas de nature, au regard des caractéristiques de la zone UDe, à révéler une erreur manifeste d'appréciation des auteurs de la révision. Le moyen doit, par suite, être rejeté.
11. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 alors applicable : " I. L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. (...) / II. L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés à l'article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 précitée doit être justifiée et motivée, dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. (...) ".
12. Il résulte de ces dispositions, sous réserve des exceptions qu'elles prévoient, notamment pour les activités agricoles, que, dans les communes littorales, ne peuvent être autorisées, dans les zones situées en dehors des espaces déjà urbanisés, que les constructions réalisées en continuité soit avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement, et, s'agissant des espaces proches du rivage, à la condition qu'elles n'entraînent qu'une extension limitée de l'urbanisation spécialement justifiée et motivée et qu'elles soient situées en dehors de la bande littorale des cent mètres à compter de la limite haute du rivage.
13. Il ressort des pièces du dossier et notamment des cartes de zonage et du règlement modifié du plan local d'urbanisme que les zones 1AUA et 1AUB situées dans la plaine, au sud de la route départementale D 559 correspondent à d'anciennes zones agricoles de la plaine du Batailler, situées notamment aux lieux-dits du Pont, des Arnauds et de Charenton, destinées à une extension de l'urbanisation à dominante habitat, sans réglementation de l'emprise au sol. Il ressort également des pièces du dossier que le secteur 1AUB, situé le plus à l'est, est séparé du littoral par une zone urbanisée de la commune du Lavandou d'une profondeur de plus d'un kilomètre et demi et que le secteur 1AUB, situé le plus à l'ouest de ces zones à urbaniser, se trouve à une distance de plus de 2,5 km du littoral. Il ressort, dès lors, des pièces du dossier et il n'est pas utilement contesté que ces secteurs ne constituent pas des " espaces proches du rivage ", au sens des dispositions précitées. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du II de l'ancien article L. 146-4 du code de l'urbanisme doit, par suite et en tout état de cause, être rejeté comme inopérant.
14. En dernier lieu, l'ADEBL déclare, dans sa requête d'appel, reprendre l'ensemble des moyens déjà invoqués en première instance, tout en s'abstenant d'assortir certains d'entre eux de précisions indispensables à l'appréciation de leur bien-fondé et sans même les énoncer sommairement. Ce faisant, l'association appelante ne met pas la cour en mesure de se prononcer sur les erreurs que le tribunal administratif aurait pu commettre en écartant ceux des moyens qu'elle n'assortit pas de précisions au cours de la présente instance d'appel.
15. Il résulte de ce qui précède que l'ADEBL n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon n'a fait droit que partiellement à sa demande dirigée contre la délibération du 17 décembre 2015 du conseil municipal de Bormes-les-Mimosas approuvant la modification n° 1 de son plan local d'urbanisme.
Sur les conclusions à fin d'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
16. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".
17. Dans les circonstances de l'espèce, il n'apparaît pas inéquitable de laisser à la charge de l'ADEBL et de la commune de Bormes-les-Mimosas les frais exposés par elles et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de l'ADEBL est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la commune de Bormes-les-Mimosas tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'Association de défense de l'environnement de Bormes et du Lavandou et à la commune de Bormes-les-Mimosas.
Copie en sera adressée au préfet du Var.
Délibéré après l'audience du 6 juin 2019, où siégeaient :
- M. Poujade, président de chambre,
- M. Portail, président assesseur,
- M. Silvy, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 20 juin 2019.
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N° 18MA01471
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