| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 17 juin 2019, 17MA00694

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Vias a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 3 avril 2014 par lequel le préfet de l'Hérault a approuvé le plan de prévention des risques d'inondation et littoraux (PPRI) de la commune de Vias.

Par un jugement n° 1402714 du 20 décembre 2016, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 20 février 2017, la commune de Vias, représentée par Me F..., demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 20 décembre 2016;

2°) d'annuler l'arrêté du 3 avril 2014 du préfet de l'Hérault ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, outre les entiers dépens.

Elle soutient que :

- le PPRI, qui est susceptible d'avoir des incidences sur l'environnement, aurait dû être soumis à une évaluation environnementale, en application de l'article L. 122-4 du code de l'environnement ;

- le dossier soumis à enquête publique ne comporte pas d'évaluation environnementale, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-8 du code de l'environnement ;

- le rapport de présentation est incomplet en l'absence d'évaluation environnementale ;

- les modalités de concertation définies par l'arrêté du 4 juillet 2011 prescrivant l'élaboration du PPRI sont insuffisantes au regard de l'importance du projet et des exigences jurisprudentielles ;

- les études préalables destinées à mettre en évidence les principales caractéristiques des risques sont entachées d'erreurs substantielles de nature à avoir nui à la bonne information du public ;

- la détermination de la limite d'érosion et de la zone de déferlement est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;

- les relevés altimétriques sont entachés d'inexactitude matérielle ;

- le classement de la côte Ouest en zone non urbanisée est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- le zonage réglementaire, fondé sur un découpage erroné du territoire en casiers, est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et conduit à une méconnaissance du principe d'égalité.

Par un mémoire en défense enregistré le 2 octobre 2018, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la commune de Vias ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003

- le décret n° 2013-4 du 2 janvier 2013 ;

- le décret n° 2012-616 du 2 mai 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D...,

- les conclusions de M. C...,

- et les observations de Me E... représentant la commune de Vias.

1. Par un arrêté du 4 juillet 2011, le préfet de l'Hérault a prescrit l'élaboration d'un plan de prévention des risques littoraux (submersion marine et érosion) et d'inondation de la commune de Vias. Par un arrêté du 3 avril 2014, il a approuvé le plan. La commune de Vias relève appel du jugement du 20 décembre 2016 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté du 3 avril 2014.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne les modalités de la concertation :

2. Aux termes de l'article L. 562-3 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages : " Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. / Sont associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés (...) ". Selon l'article R. 562-2 du même code, dans sa version antérieure au 1er août 2011 applicable au litige : " L'arrêté prescrivant l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles détermine le périmètre mis à l'étude et la nature des risques pris en compte. (...) / Cet arrêté définit également les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet. (...) ". La concertation à destination du public prévue par ces dispositions doit porter sur la nature et les options essentielles du projet et se dérouler avant que celui-ci ne soit arrêté. Il incombe, par ailleurs, à l'autorité administrative de veiller au bon déroulement de la consultation dans le respect des modalités qu'elle a elle-même fixées.

3. L'arrêté du 4 juillet 2011 par lequel le préfet de l'Hérault a prescrit l'élaboration du plan de prévention des risques littoraux et d'inondation sur la commune de Vias prévoit, en son article 2, que la concertation liée à l'élaboration de ce document se déroulerait selon les modalités suivantes : " - réunions d'information et de travail avec les élus communaux, / - mise en ligne des cartes d'aléas et recueil des observations sur le site de la DDTM 34, / - avis dans la presse informant de cette mise en ligne par la DDTM 34, / - tenue d'une réunion publique organisée par la DDTM 34 avec participation du public avant l'ouverture de l'enquête publique ". Ces prescriptions sont suffisantes pour satisfaire aux exigences des dispositions précitées des articles L. 562-3 et R. 562-2 du code de l'environnement en matière de concertation. Par ailleurs, la circonstance que l'unique réunion d'information mise en place à l'initiative des services préfectoraux se soit tenue seulement huit jours avant la date de l'ouverture de l'enquête publique alors que les orientations du projet de plan de prévention étaient arrêtées, n'a aucune incidence sur la régularité de la concertation dès lors que le public avait accès au dossier de consultation sur le site internet de la préfecture depuis plusieurs mois et avait été mis en mesure de s'exprimer sur ces orientations. Enfin, si la commune estime que la concertation ne s'est pas adressée à l'ensemble des personnes concernées par le plan et notamment, outre les populations résidentes, les collectivités territoriales et les ordres professionnels, il ressort du bilan de la concertation inclus dans le dossier d'enquête publique, que la commune, la communauté d'agglomération Hérault Méditerranée, le département, la chambre d'agriculture et de nombreux acteurs de la société civile particulièrement concernés par le projet (gestionnaires de camping, association de propriétaires) ont été associés à la concertation lors de plusieurs réunions tenues en 2011 et 2012.

En ce qui concerne l'enquête publique :

4. Aux termes de l'article L. 122-4 du code de l'environnement, dans sa rédaction en vigueur à la date d'approbation du plan de prévention des risques naturels en litige : " I. - Font l'objet d'une évaluation environnementale au regard des critères mentionnés à l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, les plans, schémas, programmes et autres documents de planification susceptibles d'avoir des incidences sur l'environnement qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation de travaux ou prescrire des projets d'aménagement, sont applicables à la réalisation de tels travaux ou projets : 1° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification adoptés par l'Etat (...) relatifs à l'agriculture, à la sylviculture, à la pêche, à l'énergie ou à l'industrie, aux transports, à la gestion des déchets ou à la gestion de l'eau, aux télécommunications, au tourisme ou à l'aménagement du territoire qui ont pour objet de définir le cadre de mise en oeuvre les travaux et projets d'aménagement entrant dans le champ d'application de l'étude d'impact en application de l'article L. 122-1 ; 2° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification adoptés par l'Etat (...) autres que ceux mentionnés au 1° du présent article, qui ont pour objet de définir le cadre de mise en oeuvre des travaux ou projets d'aménagement s'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. 3° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification pour lesquels, étant donné les incidences qu'ils sont susceptibles d'avoir sur des sites, une évaluation des incidences est requise en application de l'article L. 414-4. ". Aux termes du II de l'article R. 122-17 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue du décret n° 2012-616 du 2 mai 2012 relatif à l'évaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l'environnement : " (...) II. - Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification susceptibles de faire l'objet d'une évaluation environnementale après un examen au cas par cas et, sous réserve du III, l'autorité de l'Etat compétente en matière d'environnement devant être consultée sont définis dans le tableau ci-dessous : (...) / 2° (...) plan de prévention des risques naturels prévisibles prévu par l'article L. 562-1 du même code. ". Aux termes de l'article 7 du décret du 2 mai 2012, dans sa rédaction elle-même issue du décret n° 2013-4 du 2 janvier 2013 : " A l'exception de celles résultant du 9° du tableau annexé au I de l'article R. 122-17 du code de l'environnement, les dispositions issues des articles 1er à 4 s'appliquent à compter du 1er janvier 2013. Toutefois, elles ne sont pas applicables (...) aux projets de plans de prévention des risques prescrits avant cette date en application des articles R. 515-40 et R. 562-1 du même code ou de l'article L. 174-5 du code minier. "

5. S'il résulte des dispositions combinées des articles L. 414-4 et L. 122-4 du code de l'environnement ainsi que du 2° du II de l'article R. 122-17 du même code, dans sa rédaction issue du décret n° 2012-616 du 2 mai 2012, que les plans de prévention des risques naturels sont susceptibles de faire l'objet d'une évaluation environnementale après un examen au cas par cas ainsi que, par voie de conséquence, d'une évaluation de leurs incidences sur les sites Natura 2000, il résulte, toutefois, de l'article 7 de ce décret du 2 mai 2012, dans sa rédaction elle-même issue du décret n° 2013-4 du 2 janvier 2013, que ces dispositions ne sont pas applicables aux projets de plans de prévention des risques naturels prévisibles prescrits avant le 1er janvier 2013. Le plan de prévention des risques littoraux et d'inondation en litige ayant été prescrit par arrêté du 4 juillet 2011 et, aucune autre disposition du code de l'environnement n'imposant de procéder à un tel examen au cas par cas, le projet de plan n'était donc pas soumis à évaluation environnementale et le dossier soumis à enquête publique n'avait donc pas à comporter une telle évaluation.

En ce qui concerne le caractère incomplet du rapport de présentation :

6. Ainsi qu'il a été dit au point précédent, le plan de prévention des risques littoraux et d'inondation de la commune de Vias n'était pas soumis à l'obligation légale de procéder à une évaluation environnementale. Dès lors, il y a lieu d'écarter le moyen tiré de ce que le plan approuvé est incomplet en ce qu'il ne contient pas une telle évaluation.

En ce qui concerne le caractère insuffisant ou erroné des études préalables :

7. Il ressort des pièces du dossier que les ouvrages de protection existants ont été pris en compte dans la note de présentation du plan de prévention des risques littoraux et d'inondation, tant pour la zone Est (épis, brise-lames et dunes bordières) que pour la zone Ouest (enrochements longitudinaux devant des campings et les constructions isolées). Toutefois, l'étude générale pour la protection du littoral entre l'Orb et l'Hérault réalisée par le bureau d'étude Sogreah ainsi que les photographies de vue aérienne produites, mettent en évidence l'augmentation de l'érosion sur la côte Ouest due à la défaillance des enrochements longitudinaux de protection individuelle implantés de façon anarchique, désormais immergés à leur base la majeure partie de l'année, conduisant à la disparition des plages existantes à leur droit et à la déstabilisation du fonctionnement littoral de la côte Ouest. Ainsi, il n'est pas établi que la détermination de l'aléa érosion côté Ouest se fonde sur des éléments erronés.

8. Il ressort des pièces du dossier que l'aléa de référence submersion marine a été fixé à 2,40 mB..., en tenant compte d'une part d'un niveau de mer centennal, déterminé dans le cadre d'une étude générale à l'échelle du golfe du Lion, fixé à 2,00 m B...et, d'autre part d'une surcote correspondant à une prise en compte de l'impact du changement climatique à l'horizon 2100, sur la base des études concordantes du groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat et de l'observatoire national des effets du réchauffement climatique, dont le scénario d'élévation du niveau de la mer a été retenu par le ministère en charge de l'écologie comme pertinent pour l'ensemble du littoral métropolitain français. Ainsi, il n'est pas établi que la détermination du risque de submersion marine se fonde sur des éléments erronés.

9. Si la commune de Vias conteste à nouveau la détermination de la zone de déferlement au motif que les éléments pris en compte à ce titre seraient inadaptés à la situation de la côte viassoise, il y a lieu pour la Cour d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges au point 7 de leur jugement. En outre, le rapport de présentation détaille d'après une étude bathymétrique, la configuration des fonds marins selon leur distance du trait de côte et précise, s'agissant de la côte comprise entre le Libron et l'embouchure de l'Hérault, que les fonds sont plus plats avec des pentes de l'ordre de 0,5 % au-delà de - 3,0 mA.... Ainsi, le rapport de présentation ne peut être regardé sur ce point comme étant en contradiction avec l'étude du BRGM intitulée " évaluation des stocks sédimentaires dans le golfe du Lion " datée de septembre 2004 qui identifie sur la même côte Est, une pente de la plage sous-marine de 0,7 %.

10. La seule contestation du découpage géographique opéré entre les casiers n° 3012 et n° 3101 ne peut à elle seule remettre en cause la modélisation hydraulique par zone d'expansion des crues retenue par les auteurs du plan en litige pour l'ensemble du territoire, qui tient compte des particularités topographiques des lieux pour déterminer les hauteurs et les vitesses d'écoulement des eaux. Par ailleurs, ce choix du modèle dit " modèle à casiers " n'est pas contesté par le rapport de l'hydrologue hydraulicien mandaté par la commune qui considère au contraire qu'il est globalement bon et se révèle pertinent pour rendre compte de la progression de la crue centennale du Libron. Par ailleurs, il ressort des plans et des profils de travers produits, que la séparation des casiers n° 3012 et n° 3101 correspond sur le terrain naturel dans sa limite Sud, délimitée d'Est en Ouest, à l'existence d'un chemin et de relevés altimétriques de points hauts, justifiant la séparation de ces casiers.

11. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que les études préalables à l'élaboration du plan de prévention des risques d'inondation et littoraux de la commune de Vias seraient fondées sur des éléments erronés, doit donc être écarté.

En ce qui concerne la détermination des aléas érosion et déferlement :

12. Il ressort des pièces du dossier qu'aucun ouvrage dédié à la protection maritime du type épis et brise-lames n'est présent sur la côte Ouest. Les talus et les enrochements longitudinaux implantés de façon anarchique visant à protéger les campings et constructions isolées sont dorénavant atteints par la mer et les plages au droit de ces enrochements sont inexistantes. Si la commune fait valoir en s'appuyant sur un plan cadastral établi en janvier 2014 que ces enrochements se situent en réalité à des cotes altimétriques élevées, entre 3 m B...et 3,92 mB..., le rapport de présentation qui reprend notamment les conclusions de l'étude générale pour la protection du littoral entre l'Orb et l'Hérault mentionnée au point 6, expose que " ces ouvrages vont évoluer défavorablement dans le temps, qu'ils ne sont pas dimensionnés, ni pour les conditions hydrodynamiques du site, ni pour des durées supérieures à 20 ans et qu'ils seront de plus à moyen terme contournés par l'arrière ". Ainsi qu'il a été dit précédemment, la défaillance de ces enrochements a conduit à l'augmentation de l'érosion sur cette partie de la côte. Par suite, il n'est pas établi que l'estimation de l'érosion à échéance de 100 ans, matérialisée par un recul de 200 mètres, serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

13. La circonstance que cette limite de l'érosion ait été matérialisée sur les cartes de zonage du plan de prévention des risques littoraux et d'inondation par un trait rectiligne qui n'épouse pas les courbes du trait réel de côte, n'est pas de nature à contredire sérieusement les conclusions des études historiques et numériques basées sur des données sédimentologiques pour estimer la position future du trait de côte.

14. Enfin, pour les mêmes motifs qui viennent d'être évoqués au point 12, il n'est pas établi que les enrochements présents sur la côte Ouest assurent une quelconque protection des parcelles situées à l'arrière contre l'action mécanique du déferlement dont la cote de référence a été estimée à 3 m B...dans ce secteur.

15. Il résulte de ce qui précède que la détermination des aléas érosion et déferlement ne peut être regardée comme entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

En ce qui concerne la détermination de l'aléa inondation :

16. La commune qui produit à nouveau 19 planches topographiques réalisées par un cabinet d'études faisant apparaître des niveaux altimétriques sur fond de plan cadastral pour 37 parcelles, différents de ceux du plan en litige, ne démontre pas plus en appel qu'en première instance, malgré la production de la carte de zonage du secteur Sud matérialisant la délimitation de l'aléa de submersion marine et d'érosion sur laquelle elle a reporté la localisation des parcelles en front de mer ou en 2ème et 3ème ligne, dont les points de nivellement se situent respectivement entre plus de 3 m B...et 2,40 mB..., le caractère erroné du classement de ces parcelles en zone inondable. Il ressort des pièces du dossier que le plan de prévention des risques littoraux et d'inondation identifie une ligne marquant la limite prévisible du recul du trait de côte et une bande de terrain entre cette limite et le rivage appelée à disparaître sous l'effet de l'érosion. Ainsi, trente-six de ces parcelles sont soumises à un fort aléa d'érosion, lequel concerne, l'ensemble des terrains compris dans une bande de 200 mètres correspondant au recul du trait de côte à l'échéance de 100 ans, indépendamment de toute altimétrie et de risque de submersion, et la 37ème à l'aléa de déferlement, compte tenu de son emprise à l'intérieur d'une zone dans laquelle le choc mécanique des vagues peut entraîner des dégâts importants. Par suite, le moyen tiré de ce que la détermination de l'aléa inondation serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.

En ce qui concerne le classement en zone d'aléa fort de la côté Ouest de la commune de Vias :

17. Aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I. - L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrains (...) les tempêtes ou les cyclones (...). II.- Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs (...) ".

18. Il ressort des pièces du dossier que le plan de prévention des risques littoraux et d'inondation en litige a entendu préserver le secteur dit de " Vias Ouest ", à la fois en raison des risques d'inondations auxquels il est exposé du fait de la proximité du cours d'eau du Libron et en raison des risques littoraux liés aux aléas de submersion, de déferlement et d'érosion. A cette fin, les terrains en cause sont classés en " zone rouge " naturelle de danger (Rn) du plan, définie par ce document comme " zone inondable d'aléa fort et/ou zone d'érosion en secteur à enjeu modéré ". En zone rouge, les constructions nouvelles sont interdites, ainsi que l'établissement de nouveaux campings et parcs résidentiels de loisirs, de même que l'augmentation de la capacité d'accueil de campings ou parcs résidentiels de loisirs existants, tandis que sont prohibés tous remblais, dépôts ou exhaussements.

19. Il résulte du rapport de présentation que la zone dénommée " Vias Ouest " est une zone côtière de faible altitude s'étirant sur 3,6 km. Elle est fortement marquée par des talus longitudinaux en enrochement visant à protéger des campings et constructions isolés atteints par la mer. Ce secteur subit très fortement l'assaut des coups de mer et les dunes ont disparu. A court terme, y ont été identifiés des risques de disparition de terrains en contact avec l'arrière plage, des risques d'attaques contournées des ouvrages de protection actuels, la poursuite de la disparition du front dunaire, ainsi qu'un risque de submersion marine dans des conditions naturelles extrêmes de houle et de vent. Si le secteur en cause est caractérisé par la présence d'un habitat précaire de type " cabanes " dont certaines desservies par les réseaux et une occupation saisonnière liée à la présence de campings, il ne saurait être regardé comme une zone urbanisée au sens du plan de prévention des risques littoraux et d'inondation. Par ailleurs, comme il a été précédemment, il n'est pas établi que des erreurs auraient été commises dans l'utilisation du modèle à casiers pour la détermination de l'aléa fluvial. Enfin, le rapport de présentation définit précisément le phénomène d'érosion dunaire à l'oeuvre dans le secteur, lequel est différent de la zone " Vias Est " et qui justifie, dans cette mesure, un traitement différent. Par suite, les moyens tirés de ce que le classement en " zone rouge " naturelle de danger (Rn) des terrains du secteur dit de " Vias Ouest " serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et méconnaîtrait ainsi le principe d'égalité doivent être écartés.

20. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Vias n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

21. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune de Vias au titre des frais exposés par celle-ci et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la commune Vias est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Vias et au ministre de la transition écologique et solidaire.

Délibéré après l'audience du 3 juin 2019, où siégeaient :

- Mme Helmlinger, présidente de la Cour,

- M. Guidal, président assesseur,

- Mme D..., première conseillère.

Lu en audience publique, le 17 juin 2019.

N° 17MA00694

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