| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 2ème chambre - formation à 3, 13 juin 2019, 17MA02601

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SAS Imagerie de Clairval a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la décision du 27 octobre 2014 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a autorisé la SARL Sud Santé Imagerie à installer un appareil scanographe sur le site de l'Hôpital européen de Marseille pour une durée de cinq ans.

Par un jugement n° 1409093 du 19 avril 2017, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 19 juin 2017, le 10 septembre 2018 et le 5 mars 2019, la SAS Imagerie de Clairval, représentée par MeE..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 19 avril 2017 du tribunal administratif de Marseille ;

2°) d'annuler la décision du 27 octobre 2014 du directeur général de l'ARS de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est insuffisamment motivé aux points 4 et 9 ;

- la contradiction entre les motifs figurant au point 8 et ceux d'un autre jugement du même tribunal rendu le même jour entache le jugement attaqué d'insuffisance de motivation ;

- le tribunal administratif, en écartant plusieurs vices de procédure au motif que la procédure invoquée n'était pas applicable au litige, a soulevé un moyen d'office qu'il aurait préalablement dû communiquer aux parties sur le fondement de l'article R. 611-7 du code de justice administrative ;

- le tribunal administratif a également soulevé un moyen d'office en estimant que le schéma régional d'organisation des soins n'avait pas à procéder à l'évaluation des besoins de santé de la population pour l'installation des appareils scanographes ;

- les membres de la commission spécialisée de l'organisation des soins de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie et le rapporteur entendu lors de la séance n'avaient pas remis leur déclaration d'intérêts en temps utile ;

- plusieurs membres ayant siégé lors de la séance du 22 septembre 2014 de la commission spécialisée de l'organisation des soins étaient en situation de conflit d'intérêts ;

- le directeur général de l'ARS ne pouvait légalement confier à un agent placé sous son autorité l'instruction de la demande, ni la conférence régionale de la santé et de l'autonomie confier à celui-ci la rédaction d'un rapport ;

- le bilan quantifié de l'offre de soins a été publié tardivement ;

- la décision contestée est illégale en ce qu'elle fait application d'un schéma régional d'organisation des soins lui-même illégal ; en effet, celui-ci n'a pas procédé à l'évaluation des besoins de la population pour l'installation d'appareils scanographes ; en outre, celui-ci ne peut fixer ni les conditions d'implantation, ni les conditions techniques de fonctionnement des équipements matériels lourds ;

- le dossier de demande était incomplet, dès lors qu'il ne comprenait ni la délibération de l'organe délibérant relative au projet faisant l'objet de la demande d'autorisation, ni celle du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail de l'établissement ;

- la décision contestée est entachée d'erreur de droit, dès lors que le directeur général n'a pas procédé à l'examen des mérites respectifs des demandes dont il était saisi ;

- elle est entachée d'erreur de droit, dès lors qu'elle se réfère au " secteur géographique nord de Marseille ", et non à un " territoire de santé " ;

- elle est entachée d'erreur de droit, dès lors qu'elle fait référence à un projet médical de territoire porté par l'AP-HM et l'Hôpital européen ;

- elle est entachée d'erreur de droit, dès lors qu'elle fait référence à des conditions réglementaires de fonctionnement qui n'existent pas pour les appareils scanographes ;

- elle est entachée d'erreur de droit, dès lors que plusieurs des motifs prévus à l'article R. 6122-34 du code de la santé publique auraient dû faire obstacle à la demande d'autorisation présentée par la SARL Sud Santé Imagerie ;

- elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense enregistré le 8 décembre 2017, la ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête présentée par la SAS Imagerie de Clairval.

Elle soutient que les moyens soulevés par la SAS Imagerie de Clairval ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 12 février 2019, la SARL Sud Santé Imagerie, représentée par MeH..., demande à la cour :

1°) de rejeter la requête présentée par la SAS Imagerie de Clairval ;

2°) de mettre à sa charge la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la SAS Imagerie de Clairval ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de commerce ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la santé publique ;

- le code du travail ;

- le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 ;

- le code de justice administrative.

Après avoir entendu en audience publique :

- le rapport de M. Merenne,

- les conclusions de M. Argoud, rapporteur public,

- et les observations de MeF..., substituant la SELARL E...Badin, avocat de la SAS Imagerie de Clairval, et de Me A...D..., représentant la SARL Sud Santé.

Une note en délibéré présentée par la SAS Imagerie de Clairval a été enregistrée le 31 mai 2019.

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision du 10 janvier 2014, le directeur général de l'ARS a fixé du 1er mars au 30 avril 2014 et du 1er novembre au 31 décembre 2014 les périodes de dépôt des demandes d'autorisation d'installer des appareils de scanographie pour la région Provence-Alpes-Côte d'Azur. Cinq demandes ont été reçues lors de la première période, à l'issue de laquelle le directeur général de l'ARS a accordé deux autorisations à l'Assistance publique - Hôpitaux de Marseille (AP-HM) au titre des sites de l'hôpital de la Timone et de l'hôpital Nord et une autorisation à l'Hôpital européen de Marseille. Il a en outre refusé par une décision du 23 octobre 2014 d'accorder à la SAS Imagerie de Clairval l'autorisation qu'elle avait demandée. Cette dernière relève appel du jugement n° 1409093 du 19 avril 2017 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 27 octobre 2014 autorisant la SARL Sud Santé Imagerie à installer un appareil scanographe sur le site de l'Hôpital européen.

Sur la régularité du jugement :

2. En premier lieu, le tribunal administratif, contrairement à ce que soutient la SAS Imagerie de Clairval, a expressément écarté, à la dernière phrase du point 4 du jugement attaqué, le moyen tiré de ce que le directeur général de l'ARS aurait entaché sa décision d'illégalité en statuant au vu d'un dossier incomplet.

3. En deuxième lieu, le tribunal administratif a jugé, aux quatrième et cinquième phrases du point 4 du jugement attaqué, que la décision contestée n'avait pas à être précédée de la consultation du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail. Il a en outre écarté au point 11 du jugement attaqué, un moyen tiré de l'illégalité qui entacherait le schéma régional d'organisation des soins au motif que celui-ci n'avait pas à comprendre une évaluation préalable des besoins de santé en matière d'équipements lourds. Le tribunal administratif s'est ce faisant borné à se prononcer sur le bien-fondé des moyens invoqués par la SAS Imagerie de Clairval en première instance sans soulever d'office un moyen qu'il lui aurait appartenu de communiquer préalablement aux parties sur le fondement de l'article R. 611-7 du code de justice administrative.

4. En troisième lieu, le jugement attaqué, rejetant la demande de la SAS Imagerie de Clairval tendant à l'annulation de la décision du 27 octobre 2014 autorisant la SARL Sud Santé Imagerie à installer un appareil scanographe sur le site de l'Hôpital européen, et celui rendu le même jour par le même tribunal concernant l'installation par l'AP-HM d'un appareil sur le site de l'hôpital Nord, n'ont pas le même objet. La SAS Imagerie de Clairval ne peut en conséquence utilement soutenir qu'il existerait une contradiction entre les motifs de ces jugements distincts, rendus à l'issue de procédures distinctes.

5. Enfin, si la SAS Imagerie de Clairval soutient à plusieurs reprises que le jugement attaqué serait entaché d'insuffisance de motivation et d'" erreur de droit ", elle se borne à l'appui de ces moyens à critiquer son bien-fondé, ce qui est sans influence sur sa régularité.

6. Il résulte de ce qui précède que la SAS Imagerie de Clairval n'est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'irrégularité.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la légalité externe :

7. Ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal administratif, la décision administrative par laquelle le directeur général de l'ARS autorise un établissement de santé à installer un appareil scanographe n'emporte pas par elle-même l'installation de cet appareil au sein de l'établissement. Ainsi, et à même supposer qu'un tel moyen puisse être utilement soulevé à l'encontre d'une décision administrative, elle ne constitue pas une décision d'aménagement important modifiant les conditions de santé et de sécurité ou les conditions de travail que l'employeur doit soumettre au comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail en application de l'article L. 4612-8 du code du travail.

8. Il est loisible au directeur général de l'ARS, dans le cadre de ses pouvoirs d'organisation du service, de confier l'instruction d'une demande d'autorisation présentée au titre de l'article L. 6122-1 du code de la santé publique à un agent placé sous son autorité en application de l'article L. 1432-9 du même code. Les documents préparatoires rédigés par cet agent peuvent le cas échéant être transmis pour information à la commission spécialisée de l'organisation des soins de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie lorsque celle-ci est saisie pour avis. En outre et s'il ne participe pas déjà au secrétariat de la conférence dans le cadre fixé à l'article D. 1432-53, cet agent peut être entendu par la conférence en qualité de personne extérieure sans prendre part aux votes, ainsi que le permettent l'article 6 du décret du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif, dont les dispositions ont été reprises à l'article R. 133-6 du code des relations entre le public et l'administration, et l'article D. 1432-46 du code de la santé publique. L'une et l'autre de ces circonstances ne méconnaissent ni les dispositions du code de la santé publique, ni le principe d'impartialité qui s'impose à toute autorité administrative. La SAS Imagerie de Clairval n'est en conséquence pas fondée à soutenir que la rédaction de rapports, transmis à la conférence préalablement à la délibération du 22 septembre 2014, par des agents de l'ARS auxquels le directeur général avait confié l'instruction des demandes et qui ont ensuite assisté à la séance sans prendre part aux votes serait constitutive d'une irrégularité entachant la procédure suivie.

9. Le retard ou la non publication des déclarations d'intérêts de membres d'un collège n'entache pas par lui-même la délibération de celui-ci. La SAS Imagerie de Clairval, qui ne met pas en doute l'impartialité des personnes dont elle conteste les conditions de publication des déclarations d'intérêts, ne peut en conséquence utilement soutenir que cette circonstance entacherait d'irrégularité la délibération du 22 septembre 2014 de la commission spécialisée de l'organisation des soins.

10. Il ressort du compte rendu de la séance de la commission spécialisée du 22 septembre 2014 que trente-deux des quarante-quatre membres étaient présents ou représentés, parmi lesquels figuraient :

- en qualité de représentants des établissements privés de santé à but lucratif, M. J...C..., directeur de l'Hôpital européen de Marseille, et M. Henri Escojido, président de la commission médicale d'établissement de l'hôpital privé Clairval ;

- en qualité de représentant des établissements publics de santé, M. K...B..., directeur général adjoint de l'AP-HM ;

- et en qualité de représentant des internes en médecine, M. G...L..., interne à l'AP-HM.

11. Ces quatre derniers membres ont assisté à la discussion générale avant de se retirer à l'occasion des votes sur les demandes d'autorisation présentées par les établissements dont ils relevaient. S'agissant de MM. C..., I...etB..., il leur appartenait cependant, compte tenu des intérêts croisés résultant du nombre limité d'autorisations, de s'abstenir de siéger lors de l'intégralité de la séance du 22 septembre 2014 examinant pour avis les différentes demandes d'autorisation, tant en ce qui concerne la discussion générale que les votes sur les demandes concurrentes. S'agissant en revanche de M.L..., dont le mandat de représentant des internes de médecine est exercé indépendamment de son lien professionnel avec l'AP-HM, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il aurait eu un lien personnel à l'affaire. La circonstance qu'il ait estimé devoir s'abstenir de siéger lors de certains votes est sans incidence sur la régularité de l'avis rendu, le quorum ayant été atteint.

12. La commission spécialisée a rendu lors de la séance du 22 septembre 2014 un avis favorable à la demande de la SARL Sud Santé Imagerie pour le site de l'Hôpital européen, exprimé à l'unanimité par vingt-neuf voix. Il ne résulte pas de l'instruction que la participation de MM. I... et B...aux débats de la commission et au vote ait exercé une influence significative sur le sens de l'avis rendu par la commission. Une telle circonstance ne l'entache donc pas d'irrégularité.

13. Le bilan quantifié de l'offre de soins arrêté par le directeur général de l'ARS a été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de région le 20 février 2014, soit neuf jours avant l'ouverture de la période de dépôt des demandes le 1er mars, alors que l'article R. 6122-30 du code de la santé publique prévoit un délai minimum de quinze jours. Compte tenu du caractère limité des informations pertinentes figurant dans ce document concernant les autorisations d'installer un appareil scanographe dans le département des Bouches-du-Rhône ainsi que du délai restant ouvert aux pétitionnaires pour présenter leur demande, jusqu'au 30 avril 2014, et ce alors que la SAS Imagerie de Clairval ne fait pas valoir que le délai était insuffisant pour la mettre à même de présenter sa demande, cette circonstance n'a, ainsi que l'a jugé le tribunal administratif, ni exercé une influence sur le sens de la décision contestée, ni privé les intéressés d'une garantie.

En ce qui concerne la légalité interne :

14. Les décisions individuelles du directeur général de l'ARS accordant l'autorisation prévue à l'article L. 6122-1 du code de la santé publique ne sont pas prises pour l'application du schéma régional d'organisation des soins, ni n'y trouvent leur base légale. Elles doivent seulement, conformément au 3° de l'article L. 1434-9 du code de la santé publique, être compatibles avec les objectifs fixés par celui-ci. Il suit de là que les moyens d'exception d'illégalité invoqués par la SAS Imagerie de Clairval à l'encontre du schéma régional sont sans incidence sur la légalité de la décision par laquelle directeur général de l'ARS a autorisé la SARL Sud Santé Imagerie à installer un appareil scanographe sur le site de l'Hôpital européen.

15. Le dossier de la demande de la SARL Sud Santé Imagerie était présenté par son gérant, lequel dispose à l'égard des tiers, selon l'article L. 223-18 du code de commerce, des pouvoirs les plus étendus pour agir en toute circonstance au nom de la société, sous réserve des pouvoirs que la loi attribue expressément aux associés. L'exigence de production de la " délibération de l'organe délibérant relative au projet objet de la demande d'autorisation lorsque le demandeur est une personne morale de droit privé " autre qu'un centre de lutte contre le cancer, posée par l'article R. 6122-32-1 du code de la santé publique, était donc sans objet. Au surplus, il ressort du deuxième alinéa de l'article R. 6122-32 du même code que le dossier présenté par la SARL Sud Santé Imagerie devait être réputé complet en l'absence de demande de l'agence portant sur les pièces manquantes ou incomplètes dans le délai d'un mois à compter de sa réception. La SAS Imagerie de Clairval n'est donc pas fondée à soutenir que le directeur général ne pouvait accorder à la SARL Sud Santé Imagerie l'autorisation demandée du fait du caractère incomplet de son dossier.

16. Le moyen tiré de ce que plusieurs des motifs prévus à l'article R. 6122-34 du code de la santé publique auraient fait obstacle à la demande d'autorisation présentée par la SARL Sud Santé Imagerie n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.

17. L'article D. 6124-24 du code de la santé publique, inséré dans une sous-section relative aux conditions techniques de fonctionnement de la médecine d'urgence, prévoit que l'établissement de santé autorisé à exercer la médecine d'urgence organise l'accès en permanence et sans délai des patients accueillis dans la structure des urgences aux équipements d'imagerie ainsi qu'aux professionnels compétents de l'imagerie.

18. Par la décision contestée, le directeur général de l'ARS de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, après avoir pris acte de ce qu'un nombre de demandes supérieur à celui des autorisations nécessaires pour répondre aux besoins de la population avait été présenté, a préféré délivrer à la société Sud Santé Imagerie une autorisation pour installer un second appareil scanographe sur le site de l'Hôpital européen de Marseille, plutôt que de délivrer à la SAS Imagerie de Clairval une autorisation pour installer un second appareil sur le site de l'hôpital privé de Clairval. Le directeur général de l'ARS a entendu privilégier un projet permettant d'améliorer le fonctionnement des urgences de l'Hôpital européen, de faciliter l'accès à l'imagerie en coupe pour les radiologues libéraux, et de favoriser un rééquilibrage au profit du Nord de Marseille. Il a ce faisant examiné les mérites respectifs des demandes dont il était saisi.

19. Ces motifs sont compatibles avec les objectifs fixés par le schéma régional d'organisation des soins, lequel prévoit, aux paragraphes 4.16.3.2 et 4.16.5.5.1, de renforcer l'installation d'appareils scanographes dans les services d'urgence, au paragraphe 4.16.5, de réduire les inégalités territoriales et sociales en matière d'accès aux plateaux d'imagerie, et au paragraphe 4.16.7, d'améliorer l'accès à l'imagerie en coupe pour tous les radiologues, et ne sont pas entachés d'erreur de droit.

20. Contrairement à ce que soutient la SAS Imagerie de Clairval, la circonstance qu'elle ait financé et installé sans autorisation un second appareil scanographe ne constitue pas, dès lors que l'exécution de travaux avant l'octroi de l'autorisation peut être un motif de refus en application du 9° de l'article R. 6122-34 du code de la santé publique, un argument décisif en sa faveur. Ainsi, et alors même que le projet de la SAS Imagerie de Clairval visait au développement d'une activité d'imagerie interventionnelle, qui constitue un autre objectif du schéma régional, le directeur général de l'ARS, procédant à l'examen des mérites respectifs des demandes, a pu sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation se fonder sur ces motifs pour accorder l'autorisation demandée à la société Sud Santé Imagerie plutôt qu'à la SAS Imagerie de Clairval.

21. Il résulte de l'instruction que le directeur général de l'ARS aurait pris la même décision s'il s'était fondé sur ces seuls motifs. La SAS Imagerie de Clairval ne peut par suite utilement contester la légalité des autres motifs de la décision contestée.

22. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Imagerie de Clairval n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

23. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SAS Imagerie de Clairval, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le versement de la somme de 2 000 euros à la SARL Sud Santé Imagerie au titre des frais non compris dans les dépens qu'elle a exposés.

24. Les dispositions de cet article font en revanche obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par la SAS Imagerie de Clairval sur le même fondement.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la SAS Imagerie de Clairval est rejetée.

Article 2 : La SAS Imagerie de Clairval versera à la SARL Sud Santé Imagerie la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Imagerie de Clairval, à la SARL Sud Santé Imagerie et à la ministre des solidarités et de la santé.

Copie en sera adressée pour information à l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur.

Délibéré après l'audience du 29 mai 2019, où siégeaient :

- M. Vanhullebus, président de chambre,

- Mme Jorda-Lecroq, présidente-assesseure,

- M. Merenne, premier conseiller.

Lu en audience publique le 13 juin 2019.

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N° 17MA02601

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