| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 5ème chambre - formation à 3, 12 juin 2019, 17MA04416

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A... F...a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 2 octobre 2015 par lequel le maire de Montpellier a résilié, à compter du 19 octobre 2015, l'abonnement dont il bénéficiait le mardi sur le marché de la Mosson et lui a interdit, d'une part, à compter de la même date, de déballer le dimanche sur le marché aux puces et à la brocante et, d'autre part, pour une période de trois mois, du 19 octobre 2015 au 18 janvier 2016, de déballer en qualité de journalier sur les marchés de plein air de la ville.

Par un jugement n° 1506093 du 19 septembre 2017, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande de M. F...tendant à l'annulation de l'arrêté du 2 octobre 2015.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 16 novembre 2017, M. A... F..., représenté par Me C...de la Selarl GaillardC..., demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 19 septembre 2017 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 2 octobre 2015 par lequel le maire de Montpellier a résilié, à compter du 19 octobre 2015, l'abonnement dont il bénéficiait le mardi sur le marché de la Mosson, lui a interdit, à compter de la même date, de déballer le dimanche sur le marché aux puces et à la brocante et lui a interdit, pour une période de trois mois, du 19 octobre 2015 au 18 janvier 2016, de déballer en qualité de journalier sur les marchés de plein air de la ville ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Montpellier le versement de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté en litige a été pris en méconnaissance des dispositions de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 et par une autorité incompétente ;

- le principe du contradictoire a été violé, méconnaissant ainsi les dispositions de l'article 38 du règlement général des marchés ;

- l'arrêté en litige méconnaît également les dispositions de l'article 38.3 du règlement général des marchés de la ville de Montpellier ;

- cette sanction est contraire au principe de liberté du commerce et de l'industrie ;

- la décision en litige est également entachée d'erreur de fait, dès lors qu'il n'était pas présent sur le marché de la Mosson, les 29 mars et 1er avril 2014 ;

- il a fait l'objet d'une double sanction ;

- les sanctions prononcées présentent un caractère disproportionné ;

- l'arrêté en litige est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 14 mars 2018, la commune de Montpellier, représentée par Me E...pour la SCP d'avocats Vinsonneau-Paliès - Noy - Gauer et associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'appelant le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par l'appelant ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, par un courrier du 20 mai 2019, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré du non-lieu à statuer sur l'arrêté du 2 octobre 2015, dès lors que cette décision n'a pas reçu application, le maire de la commune de Montpellier ayant pris un nouvel arrêté le 5 octobre suivant, lequel s'est substitué au précédent.

Un mémoire de M.F..., représentée par la Selarl GaillardC..., a été enregistré le 21 mai 2019. Il n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;

- l'arrêté du 24 juillet 2013 portant règlement général des marchés de plein air de la ville de Montpellier ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pecchioli,

- les conclusions de M. Revert, rapporteur public,

- et les observations de MeB..., substituant MeE..., représentant la commune de Montpellier.

Considérant ce qui suit :

1. M. A...F...exerce l'activité de commerçant forain sur le marché de la Mosson, les mardis, et sur le marché aux puces et à la brocante, les dimanches. Le maire de la commune de Montpellier a résilié, à compter du 19 octobre 2015, l'abonnement dont il bénéficiait sur le marché de la Mosson et lui a interdit, à compter de la même date, d'une part, de déballer sur le marché aux puces et à la brocante et, d'autre part, de déballer en qualité de journalier sur les marchés de plein air de la ville, et ce pour une période de trois mois, du 19 octobre 2015 au 18 janvier 2016. Par jugement du 19 septembre 2017, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande de M. F... tendant à l'annulation de l'arrêté du 5 octobre 2015. M. F...relève appel de ce jugement, persistant à demander l'annulation de l'arrêté pris le 2 octobre 2015.

Sur l'étendue du litige :

2. Par un arrêté du 2 octobre 2015 le maire de la commune de Montpellier a résilié, à compter du 19 octobre 2015, l'abonnement dont M. F... bénéficiait sur le marché de la Mosson et lui a interdit, à compter de la même date, d'une part, de déballer sur le marché aux puces et à la brocante et, d'autre part, de déballer en qualité de journalier sur les marchés de plein air de la ville, et ce pour une période de trois mois, du 19 octobre 2015 au 18 janvier 2016. L'arrêté du 2 octobre 2015 a été remplacé, le 5 octobre 2015, par un nouvel arrêté municipal au contenu identique mais dont les nom, prénom et qualité du signataire étaient précisés. Il s'ensuit que les conclusions de M. F...à fin d'annulation de cette première décision doivent être regardées comme dirigées contre la seconde, laquelle a été jointe aux débats par les soins de la commune de Montpellier.

3. Eu égard à la substitution ainsi opérée, les conclusions d'annulation de cette première décision en litige, laquelle n'a pas reçu application, sont devenues sans objet. Il n'y a donc plus lieu d'y statuer.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

4. En premier lieu, les dispositions de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, alors applicable et désormais repris à l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, prévoient que " Toute décision prise par l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ".

5. Il est constant que l'arrêté en litige a été émis le 5 octobre 2015 " pour M. le maire " de la ville de Montpellier et " par délégation " par Mme D...G..., l'adjointe déléguée. La commune de Montpellier a produit l'arrêté du 2 juin 2015 par lequel le maire de cette commune a donné une délégation de signature à Mme G...en ce qui concerne les affaires économiques, le commerce et l'artisanat, notamment " en matière d'occupation commerciale du domaine public (conventions d'occupation, halles et marchés, terrasses...) ". Il résulte de cette formulation une compétence de Mme G...en ce qui concerne les marchés, celle-ci incluant nécessairement la compétence disciplinaire. Par ailleurs, l'arrêté litigieux comporte les nom, prénom, qualité et signature de son auteur. Il s'ensuit que l'arrêté en litige n'a pas été pris par une autorité incompétente et que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000, alors en vigueur, manquant en fait, a été écarté à bon droit par les premiers juges.

6. En deuxième lieu, les dispositions de l'article 38 de l'arrêté du 24 juillet 2013 portant règlement général des marchés de plein air de la ville de Montpellier prévoient qu'" un commerçant dont le comportement est, à l'occasion de l'exercice de sa profession, agressif, injurieux, violent ou menaçant, peut être convoqué devant la commission disciplinaire afin de faire l'objet d'une sanction ". L'article 38.1 de ce règlement précise que " Lorsque ce comportement a été constaté par la Ville ou signalé par la victime ou un témoin, la procédure disciplinaire pouvant aboutir à ce passage devant la commission est définie comme suit : -envoi d'un courrier demandant au commerçant de s'expliquer sur son comportement dans un délai de 15 jours. Ce délai peut être ramené à 8 jours si les faits avérés sont particulièrement graves et qu'il existe une menace pour la sécurité du site. Le commerçant sera entendu à sa demande par l'administration. Cet envoi se fait par courrier recommandé avec accusé de réception (ou à défaut le courrier est notifié au commerçant contre récépissé). Le courrier précise les sanctions auxquelles s'expose le commerçant. A défaut de réponse dans le délai imparti, d'éléments de réponse insatisfaisants ou si les faits sont jugés suffisamment graves par l'administration, il peut être décidé de convoquer le commerçant devant la commission disciplinaire. Lorsque la commission est saisie en matière disciplinaire, l'administration rassemble les éléments du dossier. Ces éléments sont communicables aux membres de la commission, à la personne concernée ou à son conseil à leur demande 5 jours francs au moins avant la tenue de la commission des marchés. La personne ainsi convoquée peut produire ses observations écrites et demander à ce que soit entendue toute personne susceptible d'apporter des éléments utiles à la bonne compréhension de l'affaire ".

7. En l'espèce, M. F...reconnaît avoir reçu le courrier du 10 septembre 2015, par lequel le maire lui indiquait son intention de saisir la commission disciplinaire, l'informait, d'une part, des sanctions qu'il encourait, d'autre part, de la possibilité pour lui de présenter des observations écrites et orales et enfin de consulter son dossier, plus de quinze jours avant la prise de l'arrêté en litige. Si ce courrier relève de la seconde phase procédurale décrite par les dispositions de l'article 38 du règlement, celle-ci n'est pas prescrite à peine de respect d'un délai donné. Seul un délai de cinq jours francs est imposé pour la consultation du dossier. Dans ces conditions, les dispositions de l'article 38 ne font pas obstacle à ce que le même courrier vaille invitation à présenter ses observations au titre de la première phase et convocation devant la commission disciplinaire au titre de la seconde, s'il intervient dans un délai suffisamment long. Tel est le cas en l'espèce, dès lors que le requérant n'a pas cru nécessaire de s'expliquer dans le délai de 15 jours suivant ce courrier, en tout cas avant la tenue de la commission disciplinaire du 28 septembre 2015. Les explications ont été livrées par lui antérieurement, lors des avertissements qui lui ont été adressés après les altercations l'ayant opposé à des placiers de la commune. Cet article 38 n'impose pas non plus de procédure distincte en fonction des marchés sur lesquels est prononcée le retrait de l'autorisation, sa suspension ou l'interdiction de déballer. De plus, le courrier du 10 septembre 2015 n'opère aucune distinction de ce type, ni même ne précise la sanction que le maire entendait prononcer, se bornant à informer le forain des sanctions qu'il encourait. La procédure suivie n'a dès lors pas méconnu en tout état de cause ni le principe du contradictoire, ni le principe général du droit garantissant la liberté du commerce et de l'industrie.

8. En troisième lieu, les dispositions de l'article 38.3 du règlement général des marchés de plein air de la ville de Montpellier prévoient que " La commission disciplinaire (...) peut décider : / - d'un blâme (...) ; / - d'une suspension provisoire de l'abonnement ou de l'autorisation de se présenter au tirage au sort. Cette suspension peut aller jusqu'à 3 mois selon la gravité des faits. Elle vaut pour l'ensemble des Halles et marchés de la Ville ; / - ou d'un retrait définitif de l'abonnement ou de l'autorisation de se présenter au tirage au sort. / Le retrait définitif de l'abonnement entraîne l'interdiction de déballer en tant qu'abonné et journalier sur l'ensemble des halles et marchés de la Ville (...) ". Il ressort de la lecture de ce texte que le maire peut légalement prononcer une interdiction d'une durée différente pour chacun des marchés.

9. M. F...soutient que la décision en litige est entachée d'erreurs de fait, dès lors que la plupart des éléments factuels qui lui sont reprochés ne sont pas établis, étant notamment absent du marché de la Mosson, les 29 mars et 1er avril 2014 et que par suite la sanction est disproportionnée et entachée d'erreur manifeste d'appréciation. Mais, il ressort des pièces produites, suffisamment précises et circonstanciées, et dont la valeur probante n'est pas sérieusement mise en doute, qu'à plusieurs reprises le comportement de M. F...s'est révélé agressif, violent, injurieux et empreint de diverses accusations. Ainsi, le 12 novembre 2013, une altercation tant verbale que physique est intervenue entre l'intéressé et un autre commerçant. Le 30 novembre 2014, un commerçant-forain, a fait l'objet de menaces d'expulsion du marché et d'insultes de la part de M.F..., les placiers, la police municipale et le gardien ayant dû intervenir. Le 1er décembre 2014, M. F...a insulté un agent et a proféré des menaces en insinuant que les placiers gardaient une partie de l'argent des places pour eux-mêmes. Le 25 janvier 2015, M. F...a eu un comportement déplacé envers certains agents municipaux en les suivant et les espionnant, prenant des photographies dans l'allée centrale, et en donnant lui-même certaines autorisations de déballer. Le 8 avril 2015, M. F...a adressé plusieurs courriers à la mairie en accusant les agents placiers de commettre des injustices en échange d'engagements financiers, d'infliger abusivement des avertissements, de manquer de respect, de commettre des provocations, des dérapages verbaux, des excès de zèle et des menaces, et d'effectuer des changements de places par camaraderie et/ou corruption. Le 31 mars 2015, M. F... a injurié le gardien du marché et enfin le 7 avril 2015, M. F...a insulté un agent en sous entendant qu'il n'était pas compétent pour débattre de la gestion du marché et a eu un ton très agressif à l'égard de tous les agents municipaux. Dans ces conditions et à supposer même que M F...était absent en qualité de forain les 29 mars et 1er avril 2014, sa présence ayant été pourtant signalée en qualité de simple visiteur, la décision prise n'a pas été pour autant, eu égard à l'ensemble des éléments du dossier, entachée d'une erreur de fait. Par suite, comme l'ont relevé à juste titre les premiers juges si l'arrêté en litige fait mention d'une décision de " retrait " d'une durée de trois mois, le terme ainsi employé constitue une simple erreur de plume, la commune de Montpellier ayant seulement entendu suspendre l'autorisation en cause. Enfin, eu égard au comportement agressif de M. F...et au caractère répété de son attitude constituée de près d'une dizaine d'altercation assorties d'insultes en quinze mois de fonction de délégué du marché de la Mosson, la sanction n'apparait pas disproportionnée, ni entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

10. En quatrième et dernier lieu, comme l'ont retenu à bon droit les premiers juges, M. F... n'a pas été victime de double sanction, dès lors que l'avertissement qui lui a été adressé n'est pas une sanction. Ce moyen doit également être écarté.

11. Il résulte de tout ce qui précède que M. F...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.

Sur les frais de l'instance :

12. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

13. Il y a lieu en application des dispositions susmentionnées de mettre à la charge de M. F...la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Montpellier et non compris dans les dépens.

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Montpellier, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement d'une quelconque somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les conclusions présentées par M. F...au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent dès lors qu'être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : Il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions d'annulation dirigées à l'encontre de l'arrêté pris par le maire de la commune de Montpellier le 2 octobre 2015.

Article 2 : La requête de M. F...est rejetée.

Article 3 : M. F...versera une somme de 2 000 euros à la commune de Montpellier en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... F...et à la commune de Montpellier.

Délibéré après l'audience du 27 mai 2019, où siégeaient :

- M. Bocquet, président,

- M. Marcovici, président-assesseur,

- M. Pecchioli, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 12 juin 2019.

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N° 17MA04416