Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme D... B...a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision du 7 juillet 2016 par laquelle la directrice territoriale Rhône Saône de l'établissement public Voies navigables de France a décidé de ne pas renouveler la convention d'occupation temporaire d'une parcelle en rive gauche du canal du Rhône à Sète rue des Péniches dans le secteur de La Peyrade à Frontignan, sur laquelle est édifié un local à usage d'habitation et lui a demandé de libérer les lieux, ainsi que la décision du 12 octobre 2016 par laquelle la même autorité a rejeté son recours gracieux.
Par un jugement n° 1606151 du 24 mai 2017, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 25 juillet 2017, Mme B..., représentée par la SCP Sanguinède di Frenna et associés, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du 24 mai 2017 ;
2°) d'annuler les décisions du 7 juillet 2016 et du 12 octobre 2016 de la directrice territoriale Rhône Saône de l'établissement public Voies navigables de France ;
3°) de mettre à la charge de Voies navigables de France la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué ne se prononce pas sur certains moyens qu'elle a invoqués devant les premiers juges ;
- les motifs d'intérêt général invoqués pour refuser le renouvellement de la convention tenant aux impératifs de sécurité et à ce que son habitation serait inadaptable eu égard aux prescriptions du plan de prévention des risques d'inondation et du plan local d'urbanisme de la commune de Frontignan ne sont pas établis ;
- la décision en litige méconnaît le principe d'égalité et de non-discrimination des usagers du domaine public ;
- elle porte atteinte à son droit au respect de la vie privée et familiale et l'un de ses corollaires qu'est le droit à la protection de son domicile prévu à l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi qu'au droit au respect de ses biens garanti par l'article 1er du premier protocole additionnel à cette convention.
Par un mémoire en défense, enregistré le 21 février 2019, l'établissement public Voies navigables de France, représenté par Me E..., conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de Mme B... la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 23 février 2018, la commune de Frontignan, représentée par la SELARL Gil-Cros, s'associe à la requête de Mme B... et soutient en outre que la décision contestée a été prise par une autorité incompétente faute pour Voies navigables de France de justifier d'un droit sur la parcelle en litige.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure ;
- le code des transports ;
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- la loi n° 90-1168 du 29 décembre 1990 portant loi de finances pour 1991, notamment son article 124 ;
- le décret n° 91-796 du 20 août 1991 relatif au domaine confié à Voies navigables de France par l'article 124 de la loi de finances pour 1991 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Coutier, premier conseiller,
- les conclusions de M. Chanon, rapporteur public,
- et les observations de Me di Frenna, représentant Mme B... et de Me C... substituant Me E..., représentant Voies navigables de France.
Considérant ce qui suit :
1. L'établissement public Voies navigables de France, d'une part, et Mme B..., d'autre part, ont conclu une convention autorisant cette dernière à occuper, pour la période du 1er janvier 2010 au 31 décembre 2014, un terrain de 317 mètres carrés situé au lieu-dit " Voie d'eau Petit Rhône " en rive gauche du canal du Rhône à Sète rue des Péniches dans le secteur de La Peyrade à Frontignan en vue du maintien d'une habitation. Par un courrier du 7 juillet 2016, l'établissement public Voies navigables de France a informé l'intéressée que cette convention, arrivée à échéance le 31 décembre 2014, ne serait pas renouvelée et l'a invitée à libérer le domaine public à une date à fixer ultérieurement. Le recours gracieux formé contre cette décision a été rejeté le 12 octobre 2016. Mme B... relève appel du jugement du 24 mai 2017 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de ces deux décisions.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. En constatant que Mme B... ne démontrait pas que les études ayant conduit au classement en zone rouge du secteur de La Peyrade dans le plan de prévention des risques d'inondation de la commune de Frontignan reposeraient sur des données manifestement erronées et qu'au regard des données issues de ce plan, la parcelle qu'elle occupe est susceptible d'être envahie par les eaux, puis en jugeant que Voies navigables de France pouvait valablement invoquer ce classement comme motif " d'intérêt général pris dans l'intérêt de la protection de la sécurité publique " pour justifier le refus de renouvellement de la convention d'occupation temporaire dont bénéficiait l'intéressée, le tribunal a implicitement, mais nécessairement, écarté le moyen que celle-ci a soulevé devant lui tiré de ce que " le risque à la sécurité des personnes " n'était pas établi dès lors que des propositions de ventes ont été faites aux occupants de parcelles situées à proximité et que sa propre habitation dispose d'un niveau R+1 constituant un lieu de refuge par rapport à la côte des plus hautes eaux ainsi qu'un toit terrasse permettant de faciliter l'évacuation des personnes.
Sur l'intervention de la commune de Frontignan :
3. Est recevable à former une intervention toute personne qui justifie d'un intérêt suffisant eu égard à la nature et à l'objet du litige. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'habitation édifiée sur la parcelle occupée par Mme B..., en rive gauche du canal au sud du quartier de La Peyrade, qui est isolée et éloignée de plusieurs kilomètres du secteur pittoresque dit " des cabanes des Aresquiers ", présenterait des caractéristiques particulières de nature à la faire regarder comme s'inscrivant dans le patrimoine culturel et touristique local. La commune de Frontignan ne fait valoir aucun autre élément susceptible de justifier d'un intérêt pour elle à obtenir l'annulation du jugement attaqué. Dès lors, son intervention n'est pas recevable.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
4. D'une part, s'il résulte des principes généraux de la domanialité publique que les titulaires d'autorisations ou de conventions d'occupation temporaire du domaine public n'ont pas de droit acquis au renouvellement de leur titre, il appartient au gestionnaire du domaine d'examiner chaque demande de renouvellement en appréciant les garanties qu'elle présente pour la meilleure utilisation possible du domaine public. Il peut décider, sous le contrôle du juge, de rejeter une telle demande pour un motif d'intérêt général.
5. D'autre part, aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I.-L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles (...) / II. - Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; (...) ".
6. Au nombre des plans de prévention des risques naturels prévisibles figurent les plans de prévention des risques d'inondation. Alors même qu'une demande d'autorisation d'occupation du domaine public ne constitue pas une demande d'autorisation d'urbanisme, il résulte des dispositions précitées que le plan de zonage d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles, en tant qu'il fixe les limites des zones exposées aux risques notamment pour les vies humaines, est susceptible de fonder le refus d'une autorisation domaniale. Par suite, l'établissement public Voies navigables de France était légalement fondé à opposer à Mme B... le zonage du plan de prévention des risques d'inondation de la commune de Frontignan approuvé par arrêté préfectoral du 25 janvier 2012 et notamment la circonstance que la parcelle sur laquelle portait le refus de renouvellement de la convention en litige était située en zone dite rouge, c'est-à-dire de danger fort.
7. Il ressort du plan de prévention des risques d'inondation (PPRI) du bassin versant de l'étang de Thau-commune de Frontignan approuvé le 25 janvier 2012 et de sa carte de zonage réglementaire, accessibles aux parties sur le site internet de la commune, que la parcelle en cause, au bord du canal du Rhône à Sète, en rive gauche, est située en zone de danger RN correspondant selon l'article 2.1 du règlement du plan à un " secteur inondable soumis à un aléa fort où les enjeux sont peu importants (zone naturelle) ". Selon l'article 2.3 du règlement du PPRI : " L'aléa de référence pour le risque de submersion marine correspond à une tempête marine centennale dont la cote de P.H.E. est estimée à 2,00 mA.... Cette valeur a été déterminée à partir de niveaux historiques atteints sur le littoral du Languedoc-Roussillon en tenant compte d'effets locaux comme la houle et de différents processus physiques conduisant à l'élévation du niveau marin lors des tempêtes. En ce qui concerne l'aléa de référence pour le risque de déferlement, la cote de P.H.E. a été fixé à 3,00 mA.... En complément de cette hauteur d'eau, d'autres critères tels que la morphologie de la zone soumise à l'impact des vagues ou des données historiques de tempêtes passées entrent en ligne de compte. Ainsi, la délimitation de la zone d'action mécanique du déferlement qui intègre des données morphologiques et historiques est menée au cas par cas. ".
8. Mme B... ne conteste pas l'affirmation de l'établissement public Voies navigables de France selon laquelle le secteur où est située la parcelle en cause est classé en zone naturelle à protéger et non constructible du plan local d'urbanisme de la commune de Frontignan. Elle ne peut dès lors utilement invoquer, pour contester la décision querellée, la circonstance selon laquelle le règlement du PPRI autorise sous conditions les extensions de bâtis existants, voire les reconstructions à l'identique à l'exception de celles liées à un sinistre par inondation.
9. Si l'appelante se prévaut de la mise en oeuvre de mesures préventives et palliatives assurant la protection des personnes pour parer au risque d'une montée lente des eaux de l'étang, elle n'établit pas que la parcelle en cause ne serait pas soumise à un risque de submersion en cas de nouvelle tempête marine centennale, une marge d'incertitude s'attachant nécessairement aux prévisions quant aux risques d'inondation qui résulteraient d'événements de grande ampleur, eu égard en particulier aux changements climatiques intervenus depuis lors. Dans ces conditions, en opposant un refus au renouvellement de la convention d'occupation du domaine public dont était titulaire l'intéressée afin d'y maintenir une maison à usage d'habitation, dans le but de ne pas aggraver le risque pour la sécurité des personnes, Voies navigables de France s'est fondé sur un motif d'intérêt général de nature à justifier légalement cette décision.
10. Mme B... n'établit pas dans l'instance son allégation selon laquelle les occupants des parcelles voisines, qui bénéficiaient comme elle de conventions d'occupation temporaire et pour lesquelles le risque de submersion serait identique, se seraient vus proposer d'acquérir lesdites parcelles et ne met ainsi pas la Cour à même de vérifier qu'elle se trouvait effectivement dans une situation identique. Il y a lieu, dès lors, d'écarter le moyen tiré de ce que la décision querellée méconnaîtrait les principes d'égalité et de non-discrimination.
11. De même, alors que le secteur du Caramus à Frontignan est également situé en zone rouge du plan de prévention des risques d'inondation, la circonstance selon laquelle l'Etat et Voies navigables de France y ont cédé après déclassement des parcelles à la commune, laquelle les a ultérieurement cédées aux bénéficiaires de conventions d'occupation du domaine public, n'est pas constitutive d'une méconnaissance des principes d'égalité et de non-discrimination dès lors que ce secteur, éloigné du sud du quartier de La Peyrade, ne présente pas les mêmes caractéristiques.
12. Aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ". Il résulte de ces stipulations, qu'une ingérence dans le droit de propriété doit respecter le principe de légalité, poursuivre un but légitime et ménager un juste équilibre entre les exigences de l'intérêt général et la sauvegarde des droits individuels.
13. Ainsi qu'il a été dit au point 9 ci-dessus, Voies navigables de France a pu légalement opposer, pour refuser de renouveler la convention d'occupation temporaire dont Mme B... était bénéficiaire, le motif d'intérêt général tenant au risque pour la sécurité des personnes. Cette convention prévoyait expressément en son article 11 que celle-ci était délivrée à titre précaire et révocable et en son article 21 la démolition des constructions édifiées en fin d'autorisation. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que Voies navigables de France a missionné un cabinet afin d'accompagner l'intéressée, si nécessaire, dans ses démarches de relogement et a décidé de ne pas mettre à sa charge le coût de la destruction de l'immeuble bâti sur la parcelle en cause. Eu égard à ces éléments, la circonstance selon laquelle Mme B... est affectivement attachée à son habitation n'est pas de nature à faire regarder la décision querellée comme méconnaissant le droit au respect des biens garanti par les stipulations invoqués. Pour les mêmes motifs, le refus contesté ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit de l'appelante au respect de sa vie privée et familiale protégé par les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et l'un de ses corollaires qu'est le droit à la protection de son domicile.
14. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
15. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".
16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Voies navigables de France, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par Mme B..., au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de Mme B... la somme demandée par Voies navigables de France, au même titre.
D É C I D E :
Article 1er : L'intervention de la commune de Frontignan n'est pas admise.
Article 2 : La requête de Mme B... est rejetée.
Article 3 : Les conclusions de l'établissement public Voies navigables de France présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D...B..., à l'établissement public Voies navigables de France, à la commune de Frontignan et au ministre de la transition écologique et solidaire.
Délibéré après l'audience du 3 mai 2019, à laquelle siégeaient :
- M. Pocheron, président de chambre,
- M. Guidal, président-assesseur,
- M. Coutier, premier conseiller.
Lu en audience publique le 17 mai 2019.
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N° 17MA03299
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