Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société Ecole des sciences et techniques commerciales (ESTC) a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la décision implicite née le 10 septembre 2014 par laquelle le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) a rejeté sa réclamation préalable formée contre la décision du 14 mai 2014 mettant à sa charge, solidairement avec ses dirigeants de fait et de droit, le versement au Trésor public de la somme de 80 991 ,61 euros, ainsi que la décision de cette même autorité en date du 25 septembre 2014 réduisant la somme mise à sa charge à 79 083,17 euros.
Par un jugement n° 1408094 du 31 mai 2016, le tribunal administratif de Marseille a rejeté cette demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête enregistrée le 29 juillet 2016, la société ESTC représentée par Me D..., demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du 31 mai 2016 du tribunal administratif de Marseille ;
2°) d'annuler la décision du préfet de la région PACA en date du 25 septembre 2014 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué est entaché d'irrégularité pour avoir insuffisamment motivé le rejet de l'ensemble des dépenses considérées sans lien avec l'activité de formation continue et omis de répondre aux moyens tirés du détournement de pouvoir et de ce que les dépenses rejetées par l'administration ne pouvaient valablement être prises en compte à partir de montants toutes taxes comprises ;
- en procédant à l'ouverture d'une nouvelle période d'instruction postérieurement à la notification du premier rapport de contrôle du 19 juillet 2013, l'administration a méconnu les dispositions de l'article R. 6362-1 du code du travail ;
- les observations formulées en réponse au premier rapport de contrôle ne constituent pas des faits nouveaux au sens des dispositions de l'article R. 6362-1 du code de travail ;
- le principe du contradictoire a été méconnu dès lors qu'en dépit de sa demande d'audition, elle n'a pas été entendue au terme de la première période d'instruction et postérieurement à la notification du premier rapport de contrôle ;
- les actions de formation mises en oeuvre au bénéfice de jeunes salariés titulaires d'un contrat de professionnalisation ne relèvent pas du champ d'application des dispositions relatives à la formation professionnelle continue ;
- les dépenses rejetées par l'administration sont liées à l'activité de formation professionnelle continue ;
- les dépenses rejetées par l'administration ne pouvaient valablement être prises en compte à partir de montants toutes taxes comprises ;
- les opérations de contrôle effectuées sont entachées de détournement de pouvoir.
Par un mémoire en défense, enregistré le 14 décembre 2016, la ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social conclut au rejet de la requête.
Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code du travail ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme C...,
- les conclusions de M. A...,
- les observations de Me B... substituant Me D... représentant la société ESTC.
Considérant ce qui suit :
1. Par une décision du 14 mai 2014, le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a mis à la charge de la société ESTC, solidairement avec ses dirigeants de fait et de droit, après contrôle des activités de formation professionnelles sur le fondement des dispositions des articles L. 6361-1 et suivants du code du travail, le versement au Trésor public de la somme de 80 991,61 euros, au titre de dépenses engagées non justifiées, non rattachables à des activités de formation professionnelle continue et exposées de manière non conforme aux règles du code du travail en matière de formation. La société ESTC a formé un recours administratif préalable obligatoire à l'encontre de cette décision qui a été implicitement rejeté le 10 septembre 2014. La société requérante relève appel du jugement du 31 mai 2016 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite du 10 septembre 2014 et de la décision en date du 25 septembre 2014 du préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur réduisant la somme mise à sa charge à 79 083,17 euros.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Le tribunal n'a pas répondu au moyen, qui n'est pas inopérant, tiré de ce que les opérations de contrôle menées par l'administration sont entachées de détournement de pouvoir. Par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens tirés de l'irrégularité du jugement attaqué, la société ESTC est fondée à soutenir que ce jugement doit, pour ce motif, être annulé.
3. Il y a lieu pour la Cour d'évoquer l'affaire et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la société ESCT devant le tribunal administratif de Marseille.
Sur la recevabilité des conclusions dirigées contre la décision implicite née le 10 septembre 2014 :
4. Aux termes de l'article R. 6362-6 du code du travail : " L'intéressé qui entend contester la décision administrative qui lui a été notifiée en application de l'article R. 6362-4, saisit d'une réclamation, préalablement à tout recours pour excès de pouvoir, l'autorité qui a pris la décision ".
5. L'institution, par ces dispositions, d'un recours préalable obligatoire à la saisine du juge a pour effet de laisser à l'autorité compétente le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision rendue à la suite de l'exercice de ce recours se substitue nécessairement à la décision initiale et est seule susceptible d'être contestée devant le juge. Par suite, les conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite née le 10 septembre 2014, à laquelle s'est substituée la décision du 25 septembre 2014 par laquelle le préfet a rejeté le recours de la société ESTC, ne sont pas recevables.
Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 25 septembre 2014 :
6. Aux termes de l'article R. 6362-1 du code du travail : " Les personnes et organismes mentionnés aux articles L. 6361-1 et L. 6361-2, 1°, qui ont fait l'objet d'un contrôle sur place, sont informés de la fin de la période d'instruction par lettre recommandée avec avis de réception. Des faits nouveaux constatés postérieurement à la réception de cette lettre peuvent justifier l'ouverture d'une nouvelle période d'instruction. (...) ".
7. Il ressort des pièces du dossier qu'une première période d'instruction a été ouverte le 13 juin 2012 et s'est poursuivie jusqu'à la notification d'un premier rapport de contrôle le 23 juillet 2013. La circonstance que plus d'une année se soit écoulée entre le commencement des opérations de contrôle sur place et la notification du premier rapport de contrôle est sans incidence sur la régularité de la procédure. Par ailleurs, compte tenu de la nature des dysfonctionnements constatés et de leur étendue, la mission de contrôle a accordé à la société ESTC un délai de soixante jours à compter de la notification du rapport initial pour présenter ses observations écrites ainsi qu'une comptabilité distincte dédiée à l'activité exercée au titre de la formation professionnelle continue conformément à l'obligation à laquelle sont soumis les organismes de formation à activités multiples en application des dispositions de l'article L. 6352-7 du code du travail. Par courrier du 20 septembre 2013, la société ESCT a alors communiqué ses observations, ainsi que de nouveaux documents, notamment une liste de stagiaires comportant de nouveaux noms correspondant à des dossiers non connus jusqu'alors de la mission de contrôle, ainsi qu'une ventilation des dépenses en fonction d'une clé de répartition retenue par l'organisme de formation sans production des justificatifs afférents. Ces nouveaux éléments, non connus de la mission de contrôle, justifiaient, en application de l'alinéa 2 de l'article R. 6362-1, l'ouverture d'une nouvelle période d'instruction afin que la justification du rattachement des nouveaux dossiers de stagiaires au champ de la formation professionnelle continue soit produite et que soient transmises les copies des dépenses exposées au titre du plan comptable adapté. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que l'administration a méconnu les dispositions précitées de l'article R. 6362-1.
8. Aux termes de l'article R. 6362-3 du code du travail : Les résultats des contrôles prévus aux articles L. 6361-1 à L. 6361-3 sont notifiés à l'intéressé avec l'indication du délai dont il dispose pour présenter des observations écrites et demander, le cas échéant, à être entendu. Ce délai ne peut être inférieur à trente jours à compter de la date de la notification. " et aux termes de l'article R. 6362-4 du même code : " La décision (...) du préfet de région ne peut être prise qu'au vu des observations écrites et après audition, le cas échéant, de l'intéressé, à moins qu'aucun document ni aucune demande d'audition n'aient été présentés avant l'expiration du délai prévu à l'article R. 6362-3. La décision est motivée et notifiée à l'intéressé. ".
9. Le caractère contradictoire des contrôles menés sur le fondement des dispositions des articles L. 6361-1 et suivants du code du travail, impose à l'autorité administrative de mettre l'intéressé à même de prendre connaissance du dossier le concernant. Il revient au juge d'apprécier, au vu des échanges entre les parties et en ordonnant, le cas échéant, toute mesure d'instruction complémentaire, si le caractère contradictoire de la procédure a été respecté.
10. Il ressort des pièces du dossier, comme il a été dit au point 7, qu'à la suite de la notification du rapport initial en date du 19 juillet 2013, la société ESCT a disposé d'un délai de soixante jours pour présenter ses observations écrites, ce qu'elle a fait le 20 septembre 2013 en demandant par ailleurs à être entendue. Avant de répondre favorablement à cette demande, la mission de contrôle, afin de conférer à cet entretien toute son utilité, a pris connaissance des observations de l'organisme de formation et des différents documents transmis. Suite à la notification intervenue le 3 octobre 2013 de l'information de l'ouverture d'une nouvelle période d'instruction, à la demande de l'administration, l'organisme a communiqué de nouvelles pièces le 18 octobre 2013. Le 28 novembre 2013, l'administration a alors proposé la tenue d'un entretien dans les locaux de l'organisme qui s'est effectivement déroulé le 4 décembre suivant. Enfin, suite à la notification du rapport définitif du 16 décembre 2013, la société a de nouveau formulé des observations le 18 février 2014 et demandé à être entendue. L'entretien sollicité a eu lieu le 16 avril 2014 dans les locaux de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi Provence-Alpes-Côte d'Azur avant la notification de la décision du 14 mai 2014. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire ne peut qu'être écarté.
11. Aux termes de l'article L. 6361-2 du code du travail : " L'Etat exerce un contrôle administratif et financier sur : 1° Les activités en matière de formation professionnelle continue conduites par : a) Les organismes collecteurs paritaires agréés ; b) Les organismes habilités à percevoir la contribution de financement mentionnée aux articles L. 6331-48 et L. 6331-54 ; c) Les organismes de formation et leurs sous-traitants ; d) Les organismes chargés de réaliser les bilans de compétences ; e) Les organismes qui interviennent dans le déroulement des actions destinées à la validation des acquis de l'expérience ; 2° Les activités d'accueil, d'information, d'orientation et d'évaluation, en matière de formation professionnelle continue, au financement desquelles l'Etat concourt par voie de convention, conduites par tout organisme. ". Aux termes de l'article L. 6325-1 du même code : " Le contrat de professionnalisation a pour objet de permettre d'acquérir une des qualifications prévues à l'article L. 6314-1 et de favoriser l'insertion ou la réinsertion professionnelle. ". Aux termes de l'article L. 6312-1 du même code : L'accès des salariés à des actions de formation professionnelle continue est assuré (...)/4° Dans le cadre des contrats de professionnalisation prévus à l'article L. 6325-1. " et aux termes de l'article L. 6325-13 du même code : " Dans le cadre du contrat de professionnalisation à durée déterminée ou d'actions de professionnalisation engagées dans le cadre de contrats à durée indéterminée, les actions d'évaluation et d'accompagnement ainsi que les enseignements généraux, professionnels et technologiques sont mis en oeuvre par un organisme de formation ou, lorsqu'elle dispose d'un service de formation, par l'entreprise elle-même. ".
12. Il résulte de ces dispositions, que les actions de formation conduites dans le cadre des contrats de professionnalisation, qu'il s'agisse des enseignements généraux ou des actions d'évaluation et d'accompagnement, entrent dans le champ d'application des dispositions relatives à la formation professionnelle continue. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que les dépenses liées à la formation des jeunes salariés sous contrat de professionnalisation n'entrent pas dans le champ du contrôle administratif et financier exercé par l'Etat.
13. Aux termes de l'article L. 6362-2 du code du travail : " Les employeurs présentent aux agents de contrôle mentionnés à l'article L. 6361-5 les documents et pièces établissant la réalité et le bien-fondé des dépenses mentionnées aux articles L. 6323-13, L. 6331-2, L. 6331-9 à L. 6331-11 et L. 6331-28. A défaut, ces dépenses sont regardées comme non justifiées et l'employeur n'est pas regardé comme ayant rempli les obligations qui lui incombent en application des mêmes articles L. 6323-13, L. 6331-2, L. 6331-9 à L. 6331-11 et L. 6331-28. ". Aux termes de l'article L. 6362-6 du même code : " Les organismes prestataires d'actions de formation entrant dans le champ de la formation professionnelle continue au sens de l'article L. 6313-1 présentent tous documents et pièces établissant la réalité de ces actions. A défaut, celles-ci sont réputées ne pas avoir été exécutées et donnent lieu à remboursement au cocontractant des sommes perçues conformément à l'article L. 6354-1. ". Aux termes de l'article L. 6362-7 du même code : " Les organismes prestataires d'actions de formation entrant dans le champ de la formation professionnelle continue au sens de l'article L. 6313-1 versent au Trésor public, solidairement avec leurs dirigeants de fait ou de droit, une somme égale au montant des dépenses ayant fait l'objet d'une décision de rejet en application de l'article L. 6362-10. ".
14. Il résulte de ces dispositions que l'obligation de versement au Trésor public à laquelle un organisme de formation professionnelle continue est tenue porte sur les dépenses qu'il a effectuées et pour lesquelles soit il ne produit pas de pièces établissant leur nature et leur réalité, soit il ne justifie pas leur rattachement à ses activités et leur bien-fondé.
15. Il ressort des pièces du dossier que s'agissant des dépenses liées " au véhicules et frais de déplacement des gérants et commerciaux ", la société ESCT a présenté, dans le cadre des opérations de contrôle, des tableaux mensuels récapitulatifs des déplacements des gérants et des autres personnels de la société comportant l'indication des distances parcourues, le motif de chaque déplacement, ainsi que la copie d'écran illisible des agendas des déplacements des gérants et du personnel. Toutefois, ces documents purement déclaratifs, ne permettent pas de justifier du rattachement de ces dépenses à l'activité de formation professionnelle continue. S'agissant des dépenses liées aux " frais de déplacements ", la société requérante a produit une facture de la Régie des transports de Marseille pour un montant de 265 euros et une facture du théâtre Divadlo pour un montant de 300 euros sans justifier d'un quelconque rattachement à une activité de formation professionnelle continue. Les dépenses liées aux " échantillons récompenses " qui correspondent à l'achat de 200 tee-shirts, médailles, trophées, stickers, maillots, chaussettes, shorts, gilets, pantalons, coupe-vent et flocage, relatif notamment à la participation de stagiaires à un championnat de football inter-entreprises, à un évènement intitulé " terrasse-restaurant " et à un gala annuel, ne peuvent être regardées comme se rattachant à des actions de formation professionnelle continue. Les dépenses liées aux " foires et expositions " correspondant à la présence de l'organisme au sein du forum intitulé " Provence Contact Emploi 2010 ", au coût de l'inscription au championnat inter-entreprises de football précité, aux dépenses afférentes à l'organisation du gala annuel de l'organisme, ou encore à l'organisation d'une journée " La Terrasse restaurant " présentée comme une session de formation extérieure, ne peuvent davantage être regardées comme des dépenses en lien avec l'activité de formation professionnelle continue. Les dépenses liées " aux cadeaux à la clientèle " correspondent à des achats de coffrets, de cartes et de chèques cadeaux destinés au personnel de la société. Dans ces conditions, elles ne peuvent être regardées que comme des dépenses d'agrément ne présentant aucun lien avec une action de formation professionnelle continue. Les dépenses relatives " aux frais de déplacement - restaurant hôtel " correspondent à des dépenses liées à des apéritifs, des courses, des achats de plateaux de fruits de mer, des repas au restaurant, notamment les week-ends ou en présence d'enfants. En se bornant à produire de simples factures afférentes à ces dépenses, la société, qui soutient que ces dépenses correspondent aux repas organisés avec les membres des jurys, le personnel de la société ou avec des stagiaires, des élèves ou encore des tuteurs, ne justifie pas du rattachement de ces dépenses à des activités de formation professionnelle continue. S'agissant enfin des " dépenses liées aux amendes et pénalités ", la société requérante soutient, sans autre précision, qu'elles ont été engagées dans le cadre de contraintes inhérentes à l'objet social de l'entreprise, ce qui est insuffisant pour justifier du rattachement de ces dépenses à des activités de formation professionnelle continue. Si la société ESTC soutient, en outre, que plusieurs postes de dépenses sont mixtes, engagées à la fois pour des stagiaires de formation continue et des élèves de formation initiale, une telle circonstance, à la supposer même établie, n'est pas de nature à justifier leur rattachement au champ de la formation professionnelle continue. Par suite, la société requérante, qui ne justifie pas du rattachement de l'ensemble de ces dépenses à ses activités de formation professionnelle continue, n'est pas fondée à soutenir que le préfet de la région PACA aurait entaché sa décision d'erreur manifeste d'appréciation en tant qu'il ordonne le versement au Trésor public des sommes correspondantes à ces dépenses.
16. Conformément aux dispositions de l'article L. 6362-7 du code du travail précédemment citées au point 13, la sanction infligée aux organismes prestataires d'actions de formation correspond au versement d'une somme égale au montant des dépenses ayant fait l'objet d'une décision de rejet, ce qui s'entend toutes taxes comprises. Dès lors, le moyen tiré de ce que les dépenses rejetées par l'administration ne pouvaient valablement être prises en compte à partir de montants toutes taxes comprises, ne peut qu'être rejeté.
17. En se bornant à alléguer que les agents de contrôle auraient fait preuve " d'autoritarisme " et de " légèreté blâmable " dans le traitement du dossier, la société requérante n'établit pas que la décision en litige serait entachée de détournement de pouvoir.
18. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité des conclusions dirigées contre la décision du 25 septembre 2014 du préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, que la société ESCT n'est pas fondée à en demander l'annulation.
Sur les frais liés au litige :
19. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ;
20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la société ESTC au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Marseille du 31 mai 2016 est annulé.
Article 2 : La demande présentée par la société ESCT devant le tribunal administratif de Marseille ainsi que le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetés.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Ecole des sciences et techniques commerciales et à la ministre du travail.
Copie en sera adressée au préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur et au trésorier payeur général des Bouches-du-Rhône.
Délibéré après l'audience du 25 janvier 2019, où siégeaient :
- M. Pocheron, président de chambre,
- Mme C..., première conseillère
- M. Coutier, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 8 février 2019.
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N° 16MA03087
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