Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. C... B...a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la délibération en date du 20 janvier 2016 par laquelle le conseil municipal de Saint-Nazaire d'Aude a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune.
Par un jugement n° 1601484 du 29 décembre 2017, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête sommaire et un mémoire ampliatif, enregistrés les 28 février et 3 avril 2018, M. C... B..., représenté par le cabinet d'avocats Solstice, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du 29 décembre 2017 du tribunal administratif de Montpellier ;
2°) d'annuler la délibération en date du 20 janvier 2016 du conseil municipal de Saint-Nazaire d'Aude ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Nazaire d'Aude la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le jugement attaqué est insuffisamment motivé ;
- le signataire de la décision en litige est incompétent ;
- les moyens tirés du caractère incomplet du dossier d'enquête publique, des irrégularités entachant la convocation et l'information des conseillers municipaux et de l'absence de bilan de concertation, invoqués par voie d'action, n'étaient pas irrecevables en application de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ;
- les conseillers municipaux n'ont pas disposé de l'information prévue par l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales avant la délibération en litige ;
- la commune n'établit ni que la convocation des conseillers municipaux présentait l'ordre du jour de la séance, ni qu'elle était accompagnée d'une note explicative de synthèse et d'un projet de délibération adressés cinq jours francs avant la séance ;
- le bilan de concertation n'était pas joint au dossier d'enquête publique ;
- le plan de zonage soumis à enquête publique diffère de celui arrêté lors de la délibération du 13 novembre 2014 ;
- le commissaire enquêteur a méconnu les règles de l'enquête publique ;
- le classement des parcelles cadastrées AY8, AY9p, AY89, AY91p et AX159 en zone agricole A est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme ;
- ce classement, uniquement justifié par l'absence de contentieux en cours, est entaché d' " erreur de droit " ;
- ce classement est entaché de détournement de pouvoir.
Par un mémoire en défense enregistré le 18 septembre 2018, la commune de Saint-Nazaire d'Aude, représentée par la SCP d'avocats VPNG, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du requérant la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Carassic,
- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,
- et les observations de Me D..., représentant M. B... et Me A... représentant la commune de Saint-Nazaire d'Aude.
Considérant ce qui suit :
1. Par délibération du 9 février 2006, le conseil municipal de la commune de Saint-Nazaire d'Aude qui n'était dotée d'aucun document d'urbanisme, a prescrit l'élaboration de son plan local d'urbanisme. Par délibération du 13 novembre 2014, le conseil municipal a tiré le bilan de la concertation et a arrêté le projet de plan local d'urbanisme. A l'issue de l'enquête publique qui s'est déroulée du 18 mai au 19 juin 2015, le commissaire enquêteur a donné le 10 août 2015 un avis favorable au projet. Par délibération en litige du 20 janvier 2016, le conseil municipal a approuvé l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune. M. B..., propriétaire de terrains situés sur le territoire communal, a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler cette délibération. Par le jugement attaqué, les premiers juges ont rejeté sa demande.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Le requérant se borne, dans sa requête sommaire, à invoquer l'insuffisance de motivation du jugement attaqué sans assortir ce moyen de précisions suffisantes pour permettre au juge d'en apprécier le bien-fondé. Ce moyen doit donc être écarté.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne la compétence du signataire de la délibération en litige :
3. L'article L. 153-21 du code de l'urbanisme prévoit qu'à l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par le conseil municipal. Par suite, le requérant ne peut utilement soutenir pour contester la légalité de la délibération du conseil municipal que le maire ne bénéficiait pas d'une délégation de signature pour signer " l'arrêté " approuvant le plan local d'urbanisme.
En ce qui concerne la régularité de la convocation du conseil municipal :
4. Contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, les dispositions de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ne faisaient pas obstacle à ce que M. B... soulève, de façon recevable, le moyen tiré du défaut d'information préalable des conseillers municipaux lors du vote de la délibération en litige, même aux termes d'un mémoire complémentaire enregistré plus de six mois après la prise d'effet de cette délibération, dès lors que ce moyen se rattachait à une cause invoquée dans le délai de recours.
5. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée ". L'article L. 2121-11 de ce code prévoit que " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion ". L'article L. 2121-12 de ce code précise que " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...)Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs ".
6. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la commune de Saint-Nazaire d'Aude comptait, au dernier recensement de 2014, 1 977 habitants. Ainsi, les conseillers municipaux devaient être convoqués dans le délai de trois jours francs avant la réunion et aucune notice explicative de synthèse ne devait leur être fournie. Par suite, le requérant ne peut pas utilement soutenir qu'il n'est établi ni que la convocation des membres du conseil municipal leur ait été adressée dans le délai légal de cinq jours francs au moins avant la séance au cours de laquelle la délibération en litige a été adoptée, ni qu'une notice explicative de synthèse était jointe à cette convocation. En tout état de cause, il ressort des pièces du courrier que la commune a joint à cette convocation une note explicative de synthèse afin d'informer pleinement les élus avant l'approbation du plan local d'urbanisme en litige. Aucune disposition n'exige que soit joint à la convocation un projet de délibération.
7. D'autre part, il ressort des mentions du registre des délibérations du conseil municipal de la commune de Saint-Nazaire d'Aude que la convocation à la séance du 20 janvier 2016 a été adressée aux conseillers municipaux le 13 janvier 2016, soit dans le respect du délai de trois jours prévu par l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales. Si le requérant conteste que cette convocation ait été adressée dans les délais légaux, il n'assortit ses allégations d'aucun élément circonstancié. Par suite, ces allégations ne sauraient conduire à remettre en cause les mentions factuelles précises du registre des délibérations, qui font foi jusqu'à preuve du contraire. M. B... n'est donc pas fondé à soutenir, à l'appui de son moyen tiré de l'insuffisance de l'information préalable des conseillers municipaux, que les articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales auraient été méconnus.
En ce qui concerne le dossier soumis à enquête publique :
8. D'abord, il ressort du rapport du commissaire enquêteur que le bilan de la concertation était joint au dossier d'enquête publique " en annexe administrative (pièce jointe n° 56) ". Le requérant, qui ne conteste pas que cette pièce jointe n° 56 était jointe au dossier, ne critique pas utilement cette affirmation du commissaire enquêteur en se bornant à soutenir que la page 16 du rapport ne constitue pas le bilan de la concertation. Il n'est dès lors pas fondé à soutenir que ce dossier serait irrégulier pour ce motif.
9. Ensuite, aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " (...) le conseil municipal arrête le projet de plan local d'urbanisme. Celui-ci est alors soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration ainsi que, à leur demande, aux communes limitrophes, aux établissements publics de coopération intercommunale directement intéressés (...) ainsi qu'à l'établissement public chargé d'un schéma de cohérence territoriale dont la commune est limitrophe, lorsqu'elle n'est pas couverte par un tel schéma. (...) Ces personnes donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan ; à défaut, ces avis sont réputés favorables ". L'article L. 123-7 du même code précise que les services de l'Etat sont associés à l'élaboration du plan local d'urbanisme. L'article L. 123-10 du même code prévoit que le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique, le dossier soumis à l'enquête comprenant, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. Il résulte de la combinaison de ces dispositions qu'il appartient à une commune souhaitant modifier son projet de plan local d'urbanisme avant l'ouverture de l'enquête publique, notamment pour tenir compte de l'avis rendu par une personne publique associée à son élaboration, de consulter à nouveau l'ensemble des personnes publiques associées, afin que le dossier soumis à l'enquête publique comporte des avis correspondant au projet modifié. Toutefois, l'omission de cette nouvelle consultation n'est de nature à vicier la procédure et à entacher d'illégalité la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information du public ou si elle a été de nature à exercer une influence sur cette décision.
10. Il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport du commissaire enquêteur que la création d'une zone à urbaniser AU, d'une superficie de 1,8 hectare située au nord du village où se situent les parcelles appartenant au requérant, a été rajoutée au zonage " suite à une décision du tribunal administratif " par la délibération du 13 novembre 2014 arrêtant le projet de plan local d'urbanisme, puis a été " retirée au cours de l'enquête ". La commission départementale de préservation des espaces naturels, consultée en tant que personne publique associée, indique dans son avis avec réserve du 20 février 2015 que " plusieurs projets de lotissements en cours de contentieux ne sont pas pris en considération dans le plan local d'urbanisme. De nombreux lots sont ainsi (classés) en zone Ap ". Il en résulte qu'ainsi que le soutient le requérant, le projet de plan local d'urbanisme soumis pour avis aux personnes publiques associées a été irrégulièrement modifié au cours de l'enquête publique et non à l'issue de celle-ci.
11. Toutefois, eu égard au caractère mineur de cette modification du plan de zonage, à la circonstance qu'elle résulte de la prise en compte de l'avis d'une personne publique associée figurant au dossier d'enquête publique, aux explications données sur ce point par le commissaire enquêteur et au fait que cette irrégularité intervenue en cours d'enquête n'a affecté nécessairement qu'une partie de cette enquête, ce vice de procédure n'a pas pu avoir pour effet de nuire à l'information du public et n'a pas été de nature à exercer une influence sur la délibération en litige. Par suite, le moyen tiré la méconnaissance du deuxième alinéa de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme doit être écarté.
En ce qui concerne le déroulement de l'enquête publique :
12. L'article R. 123-19 du code de l'environnement, applicable aux procédures d'élaboration des plan local d'urbanisme prévoit que " Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies./ Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet (...) ". Ces dispositions exigent que le commissaire enquêteur apprécie les avantages et inconvénients du plan local d'urbanisme et indique, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de son avis.
13. Si le requérant soutient que la commune a délibérément donné au commissaire enquêteur des informations erronées sur l'existence d'un contentieux portant sur les parcelles lui appartenant situées au nord du village qui devaient initialement être classées en zone à urbaniser, il ressort des pièces du dossier que le recours contentieux qu'il a engagé devant le tribunal administratif de Montpellier pour contester la légalité du refus tacite du maire de lui délivrer un permis d'aménager un lotissement sur ces parcelles a été enregistré le 5 décembre 2014 au greffe de ce tribunal, soit postérieurement, contrairement à ce qu'il soutient, à la date à laquelle le projet de plan local d'urbanisme a été arrêté le 13 novembre 2014 et soumis à enquête publique. Surtout, il ressort du rapport du commissaire enquêteur que la commune s'est fondée sur la localisation des parcelles du requérant, éloignées du centre du bourg, et leur visibilité réciproque du Canal du Midi pour les classer en zone agricole. Ainsi, et en tout état de cause, la circonstance que le commissaire enquêteur n'aurait pas vérifié l'existence de ce " contentieux en cours " est sans incidence sur le sens de l'avis qu'il a émis. Les dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement n'exigent pas que le commissaire enquêteur s'interroge sur le potentiel agronomique de la zone au regard de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur, qui n'était pas tenu de répondre à chacune des observations du public recueillies au cours de l'enquête, a répondu aux observations du public et notamment à celles formulées sur le registre d'enquête par M. B... et a procédé à un examen circonstancié du projet de plan local d'urbanisme, notamment en ce qui concerne le classement de la zone de 1,8 ha située au nord du village. Il a émis un avis personnel motivé favorable au projet avec la recommandation de prendre en compte les modifications acceptées par le maire à l'issue de l'enquête. Par suite, le moyen tiré de ce que le commissaire enquêteur, à défaut d'avoir vérifié certains éléments de l'enquête, aurait entaché d'irrégularité cette dernière doit être écarté.
En ce qui concerne le classement des parcelles de M. B... en zone agricole :
14. L'article R. 123-7 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération contestée, prévoit que : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. /En zone A peuvent seules être autorisées : /- les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ; /- les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages (...) ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
15. En premier lieu, dès lors que la commune était dépourvue de tout document d'urbanisme avant l'approbation de la délibération en litige, M. B... ne peut, en tout état de cause, utilement soutenir que ses parcelles étaient antérieurement classées en zone à urbaniser.
16. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier et notamment du site Géoportail accessible tant au juge qu'aux parties que les parcelles AY8, AY9, AY89, AY91 sont non bâties et ont conservé leur caractère agricole. Elles se situent au nord-est du village de Saint-Nazaire d'Aude et sont éloignées du centre du bourg. Elles sont en continuité, au nord, à l'est et à l'ouest avec une vaste plaine agricole. Si elles sont bordées au nord par un terrain cadastré AZ1 supportant une construction, il ressort des pièces du dossier que ce bâtiment abrite une ferme avec élevage de brebis et d'agneaux. Si ces parcelles se situent à proximité d'une zone urbaine, elles en sont séparées par une route le chemin de Truilhas. Dans ces conditions, et alors même que ces parcelles sont desservies par les réseaux, les auteurs de ce document d'urbanisme n'ont pas commis une erreur manifeste d'appréciation en classant ces parcelles en zone agricole.
17. En troisième lieu, le classement de ces parcelles en zone agricole a pu être décidé par les auteurs du plan local d'urbanisme en cohérence avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) dès lors que son orientation n° 1 laquelle prévoit " d'adapter l'urbanisation à l'accueil des populations futures " est satisfaite par la création de 220 nouveaux logements d'ici 2013 pour accueillir l'augmentation de la population en zone AU et que, par ailleurs, son orientation n° 3 vise également à " agrémenter le cadre de vie Saint-Nazarois par la mise en valeur des paysages et la préservation de l'environnement ". Dès lors, le moyen tiré de ce que le classement par le plan local d'urbanisme en litige de ces parcelles en zone agricole ne serait pas cohérent avec le PADD doit être écarté.
18. En quatrième lieu, par jugement n° 1405536 du 8 juillet 2016, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision tacite de refus née, le 21 août 2014, du silence gardé par le maire de la commune de Saint-Nazaire d'Aude sur la demande à M. B... tendant à la délivrance d'un permis d'aménager un lotissement sur les parcelles AY n° 8, 9, 86, 87, 89, 90, 91 et 92 et a enjoint au maire, sur le fondement de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme de lui délivrer une attestation de permis d'aménager tacite. En exécution de ce jugement, le maire a délivré à M. B... le 4 août 2016 une attestation de permis d'aménager tacite. Le requérant soutient qu'il détient, par l'obtention de ce certificat, un droit acquis au classement de ces parcelles en zone constructible AU.
19. Aux termes de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme : " Le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme nouvelles intervenues dans un délai de cinq ans suivant : 1° La date de la non-opposition à cette déclaration, lorsque le lotissement a fait l'objet d'une déclaration préalable ; 2° L'achèvement des travaux constaté dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, lorsque le lotissement a fait l'objet d'un permis d'aménager. Toutefois, les dispositions résultant des modifications des documents du lotissement en application des articles L. 442-10, L. 442-11 et L. 442-13 sont opposables ". Ainsi, si le permis de lotir tacite délivré à M. B... est créateur de droits, ces droits se limitent à la faculté de voir ses demandes ultérieures de permis de construire examinées sur la base des dispositions applicables à la date de délivrance du permis d'aménager pendant un délai de cinq ans suivant l'achèvement des travaux, mais ne font pas obstacle à ce que la commune modifie le classement de ses parcelles en zone inconstructible. Par suite, M. B... n'est pas fondé à soutenir que le conseil municipal a commis une erreur de droit en classant ses parcelles en zone agricole, en dépit du permis de lotir tacite dont il disposait.
20. En dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.
21. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 20 janvier 2016 du conseil municipal de Saint-Nazaire d'Aude.
Sur les frais liés au litige :
22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Saint-Nazaire d'Aude, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de M. B... une somme de 2 000 euros à verser à la commune de Saint-Nazaire d'Aude au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1 : La requête de M. B... est rejetée.
Article 2 : M. B... versera la somme de 2 000 euros à la commune de Saint-Nazaire d'Aude sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... B...et à la commune de Saint-Nazaire d'Aude.
Délibéré après l'audience du 27 novembre 2018, où siégeaient :
- Mme Helmlinger, présidente,
- Mme Simon, président-assesseur,
- Mme Carassic, première conseillère.
Lu en audience publique, le 11 décembre 2018.
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N° 18MA00966
