Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. D...B...et Mme B...ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la délibération du 8 avril 2014 par laquelle le conseil municipal de la commune de Villeneuve-de-la-Raho a approuvé la 3ème modification du plan local d'urbanisme de la commune, à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section AS n° 235 en emplacement réservé n° 10 et de mettre à la charge de la commune de Villeneuve-de-la-Raho la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un jugement n° 1402844 du 23 septembre 2016, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 26 octobre 2016 et le 2 février 2018, M. et MmeB..., représentés par la SCP d'avocats Henry, Chichet, Henry, Garidou et Renaudin, demandent à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 23 septembre 2016 ;
2°) d'annuler la délibération du 8 avril 2014 par laquelle le conseil municipal de la commune de Villeneuve-de-la-Raho a approuvé la 3ème modification du plan local d'urbanisme ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Villeneuve-de-la-Raho la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- les premiers juges ont omis de statuer sur le moyen tiré de la violation de l'article L. 123-13-2 du code de l'urbanisme ;
- la seule mention de la notification du projet aux personnes publiques associées et de celle de leur information dans le rapport du commissaire enquêteur ne suffit pas à établir les preuves de la réalité des notifications exigées par le code de l'urbanisme ;
- s'il n'est pas imposé à l'autorité administrative de justifier de l'institution d'un emplacement réservé par des études opérationnelles, toutefois son inscription doit être justifiée par les besoins identifiées sur le terrain dans son utilité et son emprise et, en conséquence, le rapport de présentation est insuffisant ;
- les premiers juges ont dénaturé les pièces du dossier dès lors que le commissaire enquêteur devait examiner les observations recueillies et consigner dans un document séparé ses conclusions motivées conformément à l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme ;
- il appartenait à celui-ci de présenter des conclusions motivées au titre de chacune des enquêtes publiques, dès lors qu'il n'a rendu qu'un seul avis, et ainsi ont été méconnus les articles L. 123-1 et L. 123-2 du même code ;
- les avis des personnes publiques associées n'ont pas été joints au dossier d'enquête publique en violation de l'article L. 123-13-2 du code de l'urbanisme ;
- les articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ont été méconnus ;
- l'inscription d'un emplacement réservé n° 10 sur la parcelle cadastrée section AS n°235 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et de détournement de pouvoir.
Par un mémoire en défense, enregistré le 11 juillet 2017, la commune de Villeneuve-de-la-Raho, représentée par la SCP d'avocats Margall-d'Albenas, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. et Mme B...une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par M. et Mme B...ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Lopa Dufrénot,
- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,
- et les observations de MeA..., représentant M. et MmeB..., et de Me C..., représentant la commune de Villeneuve-de-la-Raho.
Considérant ce qui suit :
1. Par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande de M. et Mme B...tendant à l'annulation de la délibération du 8 avril 2014 par laquelle le conseil municipal de Villeneuve-de-la-Raho a approuvé la modification n° 3 du plan local d'urbanisme de la commune.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. En première instance, M. et Mme B...ont invoqué le moyen tiré de ce que les avis émis par les personnes publiques associées n'ont pas été joints au dossier soumis à l'enquête publique. Il ressort de l'examen du jugement attaqué que les premiers juges ont expressément écarté ce moyen dans le point 8 du jugement. La circonstance que les premiers juges ont examiné ce moyen au regard des dispositions de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme et non de celles invoquées de l'article L. 123-13-2 du même code, qui fixent l'un et l'autre cette même exigence, n'est pas de nature à entacher le jugement d'irrégularité. Ainsi, les requérants ne sauraient soutenir que le tribunal a omis de statuer sur ce moyen.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne la légalité externe de la délibération contestée :
3. En premier lieu, l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales prévoit que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. L'article L. 2121-13 dispose que tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération.
4. D'une part, les requérants n'assortissent pas de précisions suffisantes le moyen invoqué, tiré du non-respect de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. D'autre part, aucune disposition législative ou réglementaire n'exige que les observations du public, présentées au cours de l'enquête publique relative à la modification du plan local d'urbanisme et consignées dans le rapport du commissaire-enquêteur, soient portées à la connaissance des conseillers municipaux appelés à délibérer sur cette modification. La circonstance, à la supposer établie, que la commune aurait refusé de se porter acquéreur de la parcelle grevée de l'emplacement réservé en litige et celle selon laquelle le maire a invité les riverains de la parcelle AS n° 198, dont est issue le terrain d'assiette de cet emplacement réservé, à acquérir la parcelle au droit de leur terrain afin d'en assurer l'entretien, ne sont pas, par elles-mêmes, de nature à caractériser, compte tenu de l'objet de la délibération attaquée, un défaut d'information des conseillers municipaux, susceptible d'entacher d'illégalité la délibération en cause. En outre, il n'est pas établi que le projet d'aménagement d'un giratoire au droit de la RD 39, produit au cours de l'instance devant le tribunal administratif par la commune, aurait été élaboré antérieurement à la délibération contestée. Par suite, le moyen tiré de la violation des articles L. 2121-12 et L.2121-13 du code général des collectivités territoriales ne peut qu'être écarté.
5. En deuxième lieu, l'alinéa 2 de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige, énonce que le conseil municipal arrête le projet du plan local d'urbanisme, alors soumis pour avis aux personnes publiques associées.
6. M. et Mme B...n'apportent aucun élément au soutien de leur moyen tiré de l'absence de notification du projet en litige aux personnes publiques associées pour remettre en cause les indications contenues dans la délibération contestée dont les mentions font foi jusqu'à preuve contraire, faisant état de cette notification. De plus, ces mentions sont corroborées par celles du commissaire-enquêteur qui relève dans son rapport d'enquête, l'envoi du projet de modification n°3 aux personnes publiques associées pour avis. Ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme doit être écarté.
7. En troisième lieu, l'article L. 123-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige, dispose que l'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement mentionnées à l'article L. 123-2, les observations et propositions recueillies au cours de l'enquête étant prises en considération par l'autorité compétente pour prendre la décision. L'article L. 123-2 du même code vise des documents d'urbanisme. L'alinéa 3 de l'article R. 123-19 de ce code énonce que le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. L'article L. 123-6 du même code prévoit que lorsque la réalisation d'un projet, plan ou programme est soumise à l'organisation de plusieurs enquêtes publiques dont l'une au moins en application de l'article L. 123-2, il peut être procédé à une enquête unique régie par le présent chapitre, dès lors que les autorités compétentes désignent d'un commun accord celle qui sera chargée d'ouvrir et d'organiser cette enquête. Selon le même article, cette enquête unique fait l'objet d'un rapport unique du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ainsi que de conclusions motivées au titre de chacune des enquêtes publiques initialement requises. Ces dispositions n'impliquent pas que le commissaire enquêteur soit tenu de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, elles l'obligent néanmoins à indiquer, au moins sommairement et en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de celui-ci.
8. D'une part, les modifications n° 2 et 3 du plan local d'urbanisme et la révision n° 2 de ce plan ont fait l'objet d'une enquête publique conjointe. Au terme de son rapport, le commissaire-enquêteur a présenté, au titre de chacun des projets soumis à enquête, des conclusions motivées distinctes et a émis un avis favorable global pour l'ensemble des projets. Les requérants ne sauraient se prévaloir des dispositions des articles L. 123-1 et L. 123-2 du code de l'environnement pour en déduire qu'en l'absence de disposition particulière, il appartiendrait au commissaire-enquêteur auquel sont soumis des projets de modification et de révision du plan local d'urbanisme, au cours d'une enquête publique conjointe, de rédiger des conclusions motivées et avis au titre de chaque enquête, dans un document séparé. D'autre part, il ressort du rapport d'enquête relatif à la modification n° 3 du plan local d'urbanisme en litige que le commissaire-enquêteur a porté une appréciation personnelle sur la validité de la solution alternative au projet municipal, proposée notamment par M. et Mme B...en l'écartant au regard de son caractère dangereux, en précisant les sources consultées dans le cadre de son examen. Les conclusions favorables du commissaire-enquêteur au projet de modification n° 3 du plan reposent sur des impératifs de sécurité des usagers de la piste cyclable qui, ainsi, ne déboucherait plus sur la RD 39. Dès lors, contrairement à ce qu'allèguent les requérants, les observations recueillies lors de l'enquête publique sur le projet de modification n° 3 du plan local d'urbanisme ont fait l'objet d'un examen par le commissaire-enquêteur qui a émis un avis personnel et motivé. Dans ces conditions, les dispositions des articles L.123-1, L.123-2 et R.123-9 du code de l'environnement n'ont pas été méconnues.
9. En quatrième lieu, l'article L. 123-13-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige, issu de l'ordonnance n° 2012-11 du 5 janvier 2012, dispose que " Sauf dans le cas des majorations des possibilités de construire prévues au deuxième alinéa de l'article L. 123-1-11 ainsi qu'aux articles L. 127-1, L. 128-1 et L. 128-2, lorsque le projet de modification a pour effet : 1° Soit de majorer de plus de 20 % les possibilités de construction résultant, dans une zone, de l'application de l'ensemble des règles du plan ; 2° Soit de diminuer ces possibilités de construire ; 3° Soit de réduire la surface d'une zone urbaine ou à urbaniser ; Il est soumis à enquête publique par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le maire. / L'enquête publique est réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. Lorsque la modification d'un plan local d'urbanisme intercommunal ne concerne que certaines communes, l'enquête publique peut n'être organisée que sur le territoire de ces communes. Le cas échéant, les avis émis par les personnes associées mentionnées aux I et III de l'article L. 121-4 sont joints au dossier d'enquête ".
10. Contrairement à ce qu'affirment les requérants, il ressort des pièces du dossier qu'au dossier relatif à la modification n° 3 du plan local d'urbanisme, soumis à enquête publique, étaient joints les avis reçus de la direction départementale des territoires et de la mer, de l'agence régionale de santé et du conseil régional des Pyrénées-Orientales, qui, au demeurant, comportent le cachet du commissaire-enquêteur. Le moyen tiré de ce que les avis des personnes publiques associées n'auraient pas été joints au dossier soumis à enquête publique, doit donc être écarté.
11. En dernier lieu, d'une part, l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme, alors en vigueur, dispose que : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / Il présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers. / Il justifie les objectifs compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. ". Le dernier alinéa de l'article R. 123-2 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur prévoit qu'en cas de modification, le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés. D'autre part, aucune disposition n'exige que le rapport de présentation justifie des emplacements réservés.
12. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du rapport additif de présentation à la modification n° 3 du plan local d'urbanisme décrivent avec précision, alors qu'ils n'y étaient pas tenus, l'objet de l'emplacement réservé n° 10 sur la parcelle cadastrée section AS n°235 appartenant aux requérants et présentent les lieux existants grâce à une vue aérienne et des extraits de plan cadastral. De même, le choix de l'emplacement est justifié par les auteurs du rapport par la nécessité, dans le cadre de la réorganisation de l'entrée Ouest de la commune, de permettre la continuité des déplacements avec les quartiers ouverts à l'urbanisation, au-delà du canal " Els Estanyols ", dont les terrains sont classés en zone 3AU1 d'une part et d'assurer la sécurité de la traversée des usagers de la piste cyclable intercommunale longeant ce canal, qui, à partir de la voie commune n° 7 vers le lac, traverse la RD 39, d'autre part. Dès lors que les dispositions précitées n'exigent pas que soient présentées les différentes options s'ouvrant à la commune afin de réaliser l'aménagement souhaité, ni exposer un projet précis et déjà élaboré de voie ou d'ouvrage publics, les auteurs du rapport de présentation ont, en tout état de cause, suffisamment justifié la nécessité d'instituer un tel emplacement réservé. En conséquence, le rapport additif de présentation répond aux exigences posées par les articles L. 123-1-2 et R. 123-2 du code de l'urbanisme.
En ce qui concerne la légalité interne de la délibération contestée :
13. En premier lieu, l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur, énonce que le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. A ce titre, le 8° de cet article précise que le règlement peut fixer les emplacements réservés notamment aux voies et ouvrages publics.
14. L'appréciation à laquelle se livrent les auteurs d'un plan local d'urbanisme lorsqu'ils décident de créer des emplacements réservés ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ou si elle procède d'un détournement de pouvoir. En outre, l'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Enfin, il n'appartient pas, toutefois, au juge administratif d'apprécier l'opportunité du choix de la localisation d'un emplacement réservé par rapport à d'autres localisations possibles.
15. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport additif de présentation que, ainsi qu'il a été dit au point 12, l'emplacement réservé n° 10 a été institué, par la délibération en litige, sur la parcelle cadastrée section AS n° 235 appartenant à M. et Mme B...afin de sécuriser la piste cyclable, longeant le ravin " Els Estanyots " reliant la voie communale n° 7 au lac de la commune, situé au sud de la RD 39 qu'elle traverse en permettant le débouché direct sur le parking du lac, en enjambant l'agouille par une passerelle et sans traverser la RD 39 et de créer une liaison vers les futurs quartiers situés au Nord-Ouest de la commune, classés en zone 3AU 1.
16. M. et Mme B...ne peuvent utilement alléguer que la parcelle communale cadastrée section AS n° 190, située sur le versant sud de la RD 39 pourrait accueillir l'aménagement envisagé. Le refus de la commune, à le supposer établi, de se porter acquéreur de la parcelle cadastrée section AS n° 235 et l'invitation adressée par la commune aux propriétaires de la parcelle cadastrée section AS n° 198 dont est issue la parcelle précitée, d'acquérir la parcelle au droit de leur terrain ne sont pas de nature à regarder comme étant inexistante, l'intention pour la commune de procéder aux travaux prévus alors qu'il ne peut être exigé pour celle-ci de faire état d'un projet précisément défini à l'occasion de la modification n° 3 de son plan local d'urbanisme, comprenant une voie de liaison envisagée vers la zone 3AU1, telle qu'elle figure d'ailleurs sur un projet établi postérieurement à la délibération contestée, emportant éventuellement la suppression d'espaces boisés au droit du canal " Els Estanyots ". En outre, dès 2003, la commune avait d'ores et déjà envisagé l'implantation d'un carrefour reliant le lotissement " Les rives du Lac " à la RD 39 dont l'une des voies est demeurée inachevée, sur un terrain d'assiette excluant la parcelle cadastrée section AS n° 235. Ainsi, les requérants ne sauraient soutenir que le projet d'aménagement en litige ne présenterait pas de cohérence et que la commune serait dépourvue d'intention de réaliser l'aménagement annoncé sur leur parcelle, terrain d'assiette grevée par la servitude contestée. Enfin, il ne ressort pas davantage des pièces du dossier qu'eu égard aux futurs aménagements prévus, l'emprise sur la parcelle appartenant aux requérants, classée en grande partie en zone naturelle, serait inadaptée. En conséquence, en instituant l'emplacement réservé n° 10, les auteurs de la délibération contestée n'ont pas entaché la délibération contestée d'une erreur manifeste d'appréciation.
17. En second lieu, les requérants n'apportent pas d'éléments de nature à établir que la commune aurait entendu constituer une réserve foncière et ainsi commis un détournement de procédure ou de pouvoir. Par suite, un tel moyen doit être écarté.
18. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B...ne sont pas fondés à soutenir que c'est a tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leurs demandes.
Sur les frais liés au litige :
19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Villeneuve-de-la-Raho qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. et Mme B...demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme B...la somme que demande la commune de Villeneuve-de-la-Raho au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de M. et Mme B...est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la commune de Villeneuve-de-la-Raho au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme D...B...et à la commune de Villeneuve-de-la-Raho.
Délibéré après l'audience du 20 avril 2018, où siégeaient :
- Mme Buccafurri, présidente,
- M. Portail, président-assesseur,
- Mme Lopa Dufrénot, première conseillère.
Lu en audience publique, le 9 mai 2018.
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N° 16MA03999
