Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires enregistrés les 21 octobre 2016, 17 juillet 2017 et 29 septembre 2017, la société Valescure Distribution, représentée par MeE..., demande à la Cour :
1°) d'annuler l'arrêté du 13 octobre 2016 par lequel le maire de Saint-Raphaël a délivré un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale à la société Lidl ;
2°) de mettre à la charge solidaire des défendeurs une somme de 5 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- elle a intérêt à agir contre le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en application de l'article L. 752-17 du code de commerce ;
- le signataire du permis de construire ne bénéficiait pas d'une délégation de signature régulière ;
- il ne ressort pas de l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial que ses membres aient été régulièrement convoqués et aient reçu les documents prévus par l'article R. 752-35 du code de commerce dans un délai raisonnable ;
- l'avis de la commission nationale est insuffisamment motivé ;
- le dossier de demande est incomplet quant à l'évolution démographique de la commune, la réalisation des aménagements d'accès au site, et incohérent quant au recours aux énergies renouvelables en violation de l'article R. 752-6 du code de commerce ;
- les modifications substantielles du projet en cours d'instruction devant la commission nationale nécessitaient le dépôt d'une nouvelle demande en application de l'article L. 752-15 du code de commerce ;
- le projet de la société Lidl méconnaît les critères prévus par l'article L. 752-6 du code de commerce ;
- les aménagements prévus pour l'accès au site sont inadaptés et leur réalisation effective n'est pas assurée contrairement à l'objectif d'aménagement du territoire ;
- le projet qui va s'ajouter à des surfaces de vente alimentaires déjà importantes dans la commune aura un effet négatif sur l'animation de la vie urbaine ;
- le site est insuffisamment desservi par les transports en commun ;
- les garanties de réalisation des équipements routiers et de transport envisagés ne sont pas suffisantes ;
- le projet entraîne une imperméabilisation excessive des sols ;
- la surface de stationnement prévue méconnaît en outre l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme et les dispositions du plan local d'urbanisme ;
- l'intégration paysagère et architecturale du projet est insuffisante ;
- le projet ne présente aucune mesure de prévention contre le risque d'incendie ;
- la circulation sur le site n'est pas sécurisée ;
- le projet ne précise pas les mesures prises pour assurer en toute sécurité la dépollution du bâtiment existant contenant de l'amiante.
Par un mémoire enregistré le 21 mars 2017, la commune de Saint-Raphaël, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Valescure Distribution une somme de 3 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le moyen tiré de l'absence de mention de la convocation et de l'envoi de documents dans l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial est inopérant, et ne porte pas en tout état de cause sur un vice substantiel ;
- les moyens tirés de la méconnaissance de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme et des dispositions du plan local d'urbanisme relatives au stationnement sont irrecevables en application de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme ;
- aucun des moyens invoqués contre le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale n'est fondé.
Par des mémoires enregistrés les 7 septembre et 30 octobre 2017, la société en nom collectif Lidl, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Valescure Distribution une somme de 5 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme est irrecevable contre le volet commercial du permis de construire ;
- l'invocation de l'importance de l'offre commerciale existante est inopérante ;
- les autres moyens tirés de l'illégalité du permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale sont infondés.
Les parties ont été informées le 28 février 2018, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre le permis de construire en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'urbanisme.
La société Valescure Distribution a présenté le 2 mars 2018 des observations en réponse au moyen susceptible d'être relevé d'office par la Cour.
Elle soutient qu'elle a entendu demander l'annulation du permis de construire exclusivement en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de commerce ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Hameline,
- les conclusions de M. Revert, rapporteur public,
- et les observations de Me C...représentant la SNC Lidl.
1. Considérant que la SNC Lidl a demandé au maire de Saint-Raphaël de lui délivrer un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en vue de la création d'un supermarché d'une surface de vente de 1286,64 mètres carrés boulevard Delli-Zotti ; que, par arrêté du 13 octobre 2016, le maire de Saint-Raphaël lui a délivré un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, après avis favorable de la commission nationale d'aménagement commercial du 23 juin 2016 se substituant à l'avis défavorable de la commission départementale d'aménagement commercial du Var ; que la société Valescure Distribution, dans le dernier état de ses écritures, doit être regardée comme demandant à la Cour statuant en premier et dernier ressort d'annuler ce permis de construire en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale ;
Sur la légalité du permis de construire du 13 octobre 2016 en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale :
En ce qui concerne la compétence du signataire du permis :
2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints (...) " ;
3. Considérant qu'en application de ces dispositions, le maire de Saint-Raphaël a donné délégation à M.D..., 8ème adjoint, pour signer notamment les permis de construire et décisions en matière d'urbanisme par un arrêté du 1er avril 2014 ; qu'il ressort des pièces du dossier que cet arrêté, dont les termes étaient suffisamment précis, a été régulièrement affiché le 4 avril 2014 ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le signataire du permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale contesté ne disposait pas d'une délégation de signature régulière doit être écarté ;
En ce qui concerne la légalité de l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial :
S'agissant de la composition du dossier de demande :
4. Considérant que la demande présentée par la SNC Lidl comportait, conformément aux exigences de l'article R. 752-6 2° a) du code de commerce, le dernier chiffre du recensement authentifié par décret de la population de la zone de chalandise correspondant au territoire de la commune de Saint-Raphaël, relatif à l'année 2012, et indiquait l'évolution démographique de la zone en croissance depuis le précédent recensement ; que si la société requérante soutient que le dossier de demande était insuffisamment précis sur l'évolution plus récente de la population caractérisée par une stabilisation, il n'est pas démontré de ce seul fait que la commission nationale, compte tenu de l'ensemble des éléments fournis tant par le pétitionnaire que par les services de l'Etat, aurait bénéficié d'informations insuffisantes sur la zone de chalandise pour lui permettre de se prononcer en connaissance de cause sur la demande d'autorisation ;
5. Considérant, par ailleurs, qu'il ressort des pièces du dossier que les informations complémentaires fournies par le pétitionnaire pour compléter la demande en ce qui concerne l'aménagement routier envisagé sur le boulevard Delli-Zotti en vue d'éviter le croisement des véhicules devant l'accès du magasin, et l'utilisation des énergies renouvelables par la pose de panneaux photovoltaïques sur la toiture du bâtiment, permettaient à la commission de disposer de données suffisantes pour apprécier l'impact prévisible du projet au regard des critères fixés par le législateur ;
6. Considérant, par suite, que les moyens tirés de la méconnaissance des articles R. 752-6 et suivants du code de commerce relatifs au contenu de la demande transmise à la commission nationale d'aménagement commercial doivent être écartés ;
S'agissant de la modification de la demande en cours d'instruction :
7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 752-15 du code du commerce : " (...) Une nouvelle demande est nécessaire lorsque le projet, en cours d'instruction ou dans sa réalisation, subit des modifications substantielles, du fait du pétitionnaire, au regard de l'un des critères énoncés à l'article L. 752-6, ou dans la nature des surfaces de vente. " ;
8. Considérant que la SNC Lidl a apporté des modifications au projet en litige par la présentation d'un dossier complémentaire devant la commission nationale d'aménagement commercial ; que celles-ci diffèrent principalement du projet initial quant à la nature du revêtement d'une partie du parc de stationnement, l'installation sur la toiture de panneaux photovoltaïques pour une surface de 700 mètres carrés, et le nombre et la disposition de certains espaces verts ; que ces changements n'affectent ni l'assiette du projet, ni la nature des surfaces de vente, et n'apportent pas par eux- mêmes de modification substantielle au projet de création de la moyenne surface commerciale de l'enseigne Lidl envisagée au regard des critères mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce ; que, dans ces conditions, le projet complété en cours d'instruction ne nécessitait pas le dépôt d'une nouvelle demande d'autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-15 du code de commerce ;
S'agissant de la convocation des membres de la commission nationale d'aménagement commercial :
9. Considérant qu'aux termes de l'article R. 752-35 du code de commerce dans sa rédaction issue du décret du 12 février 2015 relatif à l'aménagement commercial : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale. " ;
10. Considérant qu'il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe que les décisions de la commission nationale d'aménagement commercial doivent comporter des mentions attestant de la convocation régulière de ses membres ou de l'envoi dans les délais de l'ordre du jour et des documents nécessaires à ses délibérations ; que, par ailleurs, la société Valescure Distribution ne fait état d'aucun élément susceptible d'établir que la convocation aurait été irrégulière ou que les membres de la commission n'auraient pas reçu les documents nécessaires à leur mission ; que, dans ces conditions, le moyen qu'elle invoque doit être écarté ;
S'agissant de la motivation de l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial :
11. Considérant qu'aux termes de l'article R. 752-38 du code du commerce : " (...) L'avis ou la décision est motivé, signé par le président et indique le nombre de votes favorables et défavorables ainsi que le nombre d'abstentions. "
12. Considérant que cette obligation n'implique pas que la commission soit tenue de prendre explicitement parti sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et critères d'appréciation fixés par les dispositions législatives applicables, et n'implique pas non plus que la commission doive explicitement prendre parti sur chacun des motifs retenus par la commission départementale d'aménagement commercial lors de son examen dès lors que sa décision se substitue à la décision initiale ; que la commission nationale, dans son avis du 23 juin 2016, a mentionné les textes applicables, en particulier l'article L. 752-6 du code de commerce, et a énoncé les considérations de fait qui, au regard des critères d'appréciation définis par cet article, l'ont conduite à se prononcer en faveur du projet ; qu'elle a ainsi suffisamment motivé son avis ;
En ce qui concerne le respect par le projet des objectifs prévus par le code de commerce :
13. Considérant qu'aux termes de l'articles L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction applicable à la date à laquelle la commission s'est prononcée sur le projet en litige : " I.-(...) . La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs.. " ;
S'agissant de l'objectif d'aménagement du territoire :
14. Considérant, en premier lieu, que la circonstance que le projet de la SNC Lidl entraîne la création d'une concurrence supplémentaire sur le territoire de la commune de Saint-Raphaël où l'offre commerciale alimentaire est déjà bien représentée n'est pas, par elle-même, de nature à révéler que les critères fixés par l'article L. 752-6 précité seraient méconnus ; que le projet vise à réutiliser un terrain où se situait un ancien bâtiment industriel qui doit être démoli, et se situe dans un secteur caractérisé par la construction prochaine de logements, à proximité immédiate d'une zone d'activité accueillant 74 entreprises ; que dans ces conditions, et alors même que la croissance démographique de la commune s'est ralentie depuis 2012, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet nuirait à l'animation de la vie urbaine au sens de ces dispositions ;
15. Considérant, en deuxieme lieu, que, si le secteur géographique où s'insère le projet est situé à l'extrémité est de la partie urbanisée de la commune de Saint-Raphaël, à proximité de la zone naturelle protégée du massif de l'Esterel, il s'inscrit toutefois au sein d'une zone du plan local d'urbanisme de la commune affectée à l'activité économique, en continuité de la zone d'activité existante le long du boulevard Delli-Zotti, et doit être entouré au nord par un programme de nouveaux logements ; que sa localisation ne méconnaît, dès lors, pas davantage de ce fait les critères prévus par l'article L. 752-6 du code de commerce ;
16. Considérant, en troisième lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les aménagements prévus sur le boulevard Delli-Zotti au droit du projet, qui visent à éviter la perturbation du trafic et à sécuriser l'accès préexistant à la parcelle en interdisant aux véhicules de traverser le boulevard, soient dépourvus de pertinence ; que la requérante ne démontre pas que l'augmentation de trafic automobile due au projet, estimée à 630 véhicules par jour, entraînerait une saturation des axes routiers avoisinants ou perturberait la desserte de la zone d'activité Epsilon 1 située immédiatement à l'ouest du terrain d'assiette, alors que l'étude de trafic réalisée relève l'existence d'une marge de capacité de 20% sur la desserte directe de ce secteur à la suite notamment de comptages aux deux carrefours giratoires les plus proches ; que si le terrain d'assiette du projet est grevé d'une servitude de passage au profit d'une parcelle sur laquelle existe un projet de lotissement, il ressort des pièces du dossier que la voie interne au projet longeant la limite ouest du terrain d'assiette permet le passage des véhicules jusqu'à la parcelle limitrophe ; qu'il n'est pas démontré par les éléments fournis qu'à la date du permis de construire contesté, l'existence de cette servitude constituerait un obstacle à la desserte satisfaisante du commerce projeté ou à la sécurité des piétons ; qu'enfin, il résulte des éléments produits au dossier et non sérieusement contestés que le projet est également accessible par le biais des modes doux de circulation ainsi que par les transports collectifs, un arrêt de bus étant notamment situé à 5 minutes à pied du site envisagé ;
17. Considérant par ailleurs, que le projet a fait l'objet d'un avis favorable du département du Var gestionnaire de la voie le 1er avril 2016, renvoyant à une permission de voirie également prévue par l'article 3 du permis de construire contesté ; que la société Lidl a précisé dans sa demande qu'elle prendrait elle-même en charge le financement des aménagements de la desserte tant pour les véhicules que pour les piétons et cyclistes ; que dans ces conditions, il ne peut être valablement soutenu que les garanties de réalisation des aménagements routiers nécessaires à la desserte du projet seraient insuffisantes ;
S'agissant de l'objectif de développement durable :
18. Considérant que le projet intègre à l'intérieur du bâtiment une partie des places de stationnement prévues afin de permettre une occupation économe de l'espace, et limite par ailleurs l'imperméabilisation des sols extérieurs par la réalisation de 660 mètres carrés du parc de stationnement en pavés drainants ; qu'il entraîne une imperméabilisation totale de 67,4% de la parcelle, déjà précédemment imperméabilisée à hauteur de 57% du fait des bâtiments devant être démolis ; que, dans ces conditions, le projet autorisé ne méconnaît pas les objectifs de l'article L. 752-6 du code de commerce sur ce point ;
19. Considérant que le magasin Lidl doit remplacer, ainsi qu'il a été dit précédemment, des bâtiments industriels sans intérêt architectural particulier situés sur la parcelle d'assiette, et s'insère dans la continuité des autres bâtiments d'activité répartis le long du boulevard Delli-Zotti ; que le projet architectural prévoit la plantation de 26 arbres et la végétalisation de la parcelle pour 20,6% de sa surface ; que la hauteur du bâtiment n'est pas supérieure à celle des immeubles voisins ; que la société requérante n'est, dès lors, pas fondée à soutenir que l'insuffisante intégration paysagère du projet ferait obstacle à son autorisation, alors même que celui-ci sera visible en entrée de la partie urbanisée de l'agglomération de Saint-Raphaël ;
S'agissant de l'objectif de protection des consommateurs :
20. Considérant que le projet n'est pas situé en zone à risque du plan de prévention des risques d'incendie de forêt ; que la requérante ne précise pas en quoi l'autorisation contestée, qui vise les avis favorables avec prescriptions de la commission communale de sécurité et de la commission de sécurité des établissements recevant du public, et renvoie au respect de ces prescriptions en matière de sécurité incendie, ferait courir un danger spécifique aux clients ou aux salariés du futur magasin à cet égard ; que le moyen tiré de l'insuffisante protection des consommateurs sur ce point ne peut dès lors être accueilli ;
21. Considérant que, pour les raisons déjà évoquées au point 16, la société Valescure Distribution ne démontre pas que la circulation interne sur le terrain d'assiette du projet et l'accès au boulevard Delli-Zotti seraient sources de risques particuliers pour les piétons et automobilistes, alors même que cet accès serait partagé avec les bénéficiaires d'une servitude de passage grevant le terrain d'assiette ;
22. Considérant, enfin, que si la requérante allègue, sans d'ailleurs l'établir, que le bâtiment à démolir sur le terrain contiendrait de l'amiante, elle ne démontre aucunement que la sécurité des consommateurs du magasin Lidl serait remise en cause de ce fait faute pour la SNC Lidl d'avoir détaillé dans sa demande les modalités d'un éventuel désamiantage préalable à la construction de la surface commerciale autorisée ;
23. Considérant, dès lors, que la commission nationale d'aménagement commercial n'a pas entaché son avis favorable au projet d'erreur d'appréciation au regard des critères définis par l'article L. 752-6 du code de commerce ; que les moyens tirés de la violation de ces dispositions par la décision contestée doivent ainsi être écartés ;
En ce qui concerne les moyens tirés de la violation de dispositions d'urbanisme :
24. Considérant qu'en application de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme, ne peuvent être invoqués à l'appui des conclusions tendant à l'annulation du permis en ce qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale des moyens relatifs à la régularité du permis en tant qu'il vaut autorisation de construire ; que dès lors, ainsi que le relèvent la commune de Saint-Raphaël et la SNC Lidl en défense, les moyens soulevés par la société requérante tirés de la violation par la décision contestée de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme et des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de Saint-Raphaël relatives au nombre de places de stationnement exigibles des projets de construction ne peuvent qu'être écartés comme irrecevables ;
25. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société Valescure Distribution n'est pas fondée à demander l'annulation du permis de construire délivré le 13 octobre 2016 par le maire de Saint-Raphaël à la SNC Lidl en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale ; que sa requête doit, dès lors, être rejetée ;
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
26. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Saint-Raphaël et de la SNC Lidl, qui ne sont pas dans la présente instance les parties perdantes, le versement de la somme que la requérante demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Valescure Distribution le versement des sommes de 1 000 euros à la commune de Saint-Raphaël et 1 000 euros à la SNC Lidl en application des mêmes dispositions ;
D É C I D E :
Article 1er: La requête présentée par la société Valescure Distribution est rejetée.
Article 2 : La société Valescure Distribution versera une somme de 1 000 euros à la commune de Saint-Raphaël et une somme de 1 000 euros à la SNC Lidl en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Valescure Distribution, à la commune de Saint-Raphaël et à la SNC Lidl.
Copie pour information en sera adressée à la commission nationale d'aménagement commercial.
Délibéré après l'audience du 12 mars 2018, où siégeaient :
- M. Bocquet, président,
- M. Marcovici, président assesseur,
- Mme Hameline, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 26 mars 2018.
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N° 16MA03994
