Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L'association " La Clave et le Bas Estéron ", M. D... Lacroix et M. A... F...ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la délibération du 5 octobre 2013 par laquelle le conseil municipal du Broc a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune en tant que celui-ci prévoit l'emplacement réservé n° 1, n'inscrit pas la ferme de la Pauparelle au patrimoine bâti vernaculaire, ne classe pas les lieudits " Les Fondues ", " Saint-Roch " et " La Pauparelle " en zone naturelle N, ne prévoit pas dans le règlement l'obligation de raccordement au réseau de distribution d'eau et au réseau d'assainissement pour toute construction nouvelle.
Par un jugement n° 1305064 du 17 mai 2016, le tribunal administratif de Nice a rejeté cette demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 12 août 2016 et les 9 octobre et 7 décembre 2017, l'association " La Clave et le Bas Estéron ", M. Lacroix et M. F..., représentés par Me B..., demandent à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 17 mai 2016 ;
2°) d'annuler cette délibération du 5 octobre 2013 ;
3°) d'enjoindre à la commune du Broc de modifier ou réviser son plan local d'urbanisme afin de classer les lieux-dits " Les Fondues " et " Saint-Roch " en zone N ;
4°) de mettre à la charge de la commune du Broc une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le jugement est irrégulier pour avoir omis de répondre aux moyens développés dans le mémoire en réplique du 15 avril 2016 ;
- l'instauration de l'emplacement réservé n° 1 ne comporte aucun intérêt général et ses limites sont imprécises ; son implantation sur les parcelles n° 162 et 163 est discriminatoire ;
- le classement en zone UCb du secteur des Fondues est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et méconnaît l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme ;
- le classement en zone UCb du quartier de Saint-Roch n'est pas adapté au classement du plan de prévention des risques de mouvements de terrain qui classe cette zone en zone rouge ;
Par des mémoires en défense, enregistrés les 21 septembre et 25 octobre 2017, la métropole Nice-Côte d'Azur conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge solidaire de l'association " La Clave et le Bas Esteron " et autres une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête est tardive ;
- les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Josset,
- les conclusions de M. Gonneau,
- et les observations de M. Lacroix, président de l'association " La Clave et le Bas Estéron " et de Me E..., représentant la métropole Nice Côte-d'Azur.
1. Considérant que, par une délibération du 5 octobre 2013, le conseil municipal du Broc a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; que M. Lacroix, M. F... et l'association " La Clave et le Bas Estéron " interjettent appel du jugement du 17 mai 2016 par lequel tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande d'annulation partielle de cette délibération ;
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que dans un mémoire enregistré le 15 avril 2016, les demandeurs de première instance ont fait valoir que l'emplacement réservé n° 1 était dépourvu d'intérêt général et était trop imprécis quant à sa localisation ; que le tribunal a omis de statuer sur ces moyens qui ne sont pas inopérants ; que, par suite, le jugement attaqué est irrégulier et doit être annulé ; qu'il y a lieu pour la Cour de statuer par la voie de l'évocation ;
Sur la recevabilité de la demande de première instance :
3. Considérant que l'article 9 des statuts de l'association " La Clave et Bas Esteron " stipule que le président a notamment qualité pour ester en justice au nom de l'association à condition de recueillir la majorité des suffrages du conseil d'administration ; que par délibération du 2 décembre 2013, le bureau de l'association qui comportait la majorité des membres du conseil d'administration a autorisé son président à représenter l'association devant le tribunal administratif, et pour l'ensemble de la procédure, pour demander l'annulation de la délibération en litige ; qu'ainsi la fin de non-recevoir tirée de ce que celui-ci n'aurait pas qualité pour agir en justice ne peut, en tout état de cause qu'être écartée ;
4. Considérant que l'article 2 des statuts de l'association " La Clave et le Bas Estéron " précise que " cette association a pour objet d'améliorer les conditions de vie du hameau de la Clave et de défendre la nature du Bas Esteron, l'ensemble du bassin versant du Bas Esteron constitue son périmètre d'action, l'association intervient plus particulièrement sur le territoire des communes de Bezaudun, Bouyon, Gilette, Le Broc et Les Ferres " ; qu'un tel objet confère à l'association requérante intérêt pour agir contre la délibération en litige approuvant le plan local d'urbanisme de la commune du Broc ;
Sur la légalité de la délibération du 5 octobre 2013 :
En ce qui concerne le rapport de présentation :
5. Considérant que l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme précise que " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement.. " ; que selon le troisième alinéa de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable, le dossier du plan local d'urbanisme soumis à enquête publique est composé, notamment, de l'ensemble des pièces composant le plan et ses annexes, parmi lesquelles figurent, à titre informatif, aux termes de l'article R. 123-14 du même code : " 3° Les schémas des réseaux d'eau et d'assainissement et des systèmes d'élimination des déchets, existants ou en cours de réalisation, en précisant les emplacements retenus pour le captage, le traitement et le stockage des eaux destinées à la consommation, les stations d'épuration des eaux usées et le stockage et le traitement des déchets " ;
6. Considérant que les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette enquête que si elles ont eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur cette décision ;
7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le dossier soumis à l'enquête publique comportait le plan des réseaux publics d'eau et d'assainissement ; qu'ainsi que l'a constaté le commissaire enquêteur dans son rapport, le plan du réseau d'assainissement n'indiquait pas le diamètre des canalisations et ne représentait ni les extensions réalisées aux lieux-dits " Les Vallières ", " La Pinée " et " Le Brec ", ni l'extension imminente à " La Blancarié " ; qu'il ne résulte toutefois pas des dispositions précitées de l'article R. 123-14 du code de l'urbanisme que les schémas des réseaux d'eau et d'assainissement annexés au plan local d'urbanisme doivent préciser le diamètre des canalisations ; que l'article L. 145-3-III du code de l'urbanisme ne subordonne pas l'urbanisation autorisée en zone de montagne à la mise en place d'un réseau d'assainissement collectif ; qu'ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette absence de précisions sur les extensions en cause ait, dans les circonstances de l'espèce, nui à l'information complète de la population ou été de nature à exercer une influence sur la délibération attaquée ; que les moyens tirés de la méconnaissance des articles R. 123-19 et L. 123-1-2 du code de l'urbanisme doivent, dès lors, être écartés ;
En ce qui concerne la motivation du rapport du commissaire enquêteur :
8. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public ... " ;
9. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a analysé dans son rapport les observations consignées sur les registres d'enquête publique ainsi que les lettres qui lui ont été adressées, avant d'y répondre, en distinguant entre les observations d'ordre général et les observations d'ordre privé ; qu'à ce titre, alors même qu'il n'était pas tenu de répondre à chacune des observations qui lui ont été soumises, il a répondu à celles de M. Lacroix qui portaient sur l'opportunité de prévoir deux emplacements réservés correspondant à l'élargissement d'une route et sur la création d'une piste de défense contre l'incendie ; que si le commissaire enquêteur a omis de prendre en considération certains faits, cette circonstance, qui concerne le bien-fondé de la réponse, est sans incidence sur la régularité de l'enquête ; que, par suite, les requérants n'établissent pas que le commissaire enquêteur ne s'est pas conformé aux dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ;
En ce qui concerne l'identification des écarts identitaires :
10. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme, en vigueur à la date de la délibération attaquée : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " ; qu'aux termes de l'article L. 123-1-5 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. / A ce titre, le règlement peut : ... 7° Identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou écologique et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur protection ; ... " ;
11. Considérant que le projet d'aménagement et de développement durables comporte, parmi l'orientation 2 qui consiste à " maîtriser l'urbanisation des coteaux et préserver les particularités du cadre paysager pour son intérêt patrimonial et écologique ", l'objectif tendant à sauvegarder et à mettre en valeur des écarts identitaires, par la préservation des deux hameaux constituant le quartier du Clos Martel, des vestiges de l'ancien bourg de Dos Fraïres, des moulins, des anciennes fermes et domaines agricoles situés dans 19 lieux-dits, dont " La Pauparelle " et des éléments de petit patrimoine ; que la liste du patrimoine annexée au règlement comporte 41 éléments relevant de ces dernières catégories, dont 8 fermes ; que dans ces conditions, la circonstance que cette liste ne mentionne pas la ferme de La Pauparelle n'établit pas, à elle seule, que celle-ci n'aurait pas été déterminée en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables ;
En ce qui concerne l'emplacement réservé n° 1 :
12. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. A ce titre, le règlement peut : (...) 8° Fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts(...) ;
13. Considérant que l'appréciation à laquelle se livrent les auteurs d'un plan local d'urbanisme lorsqu'ils décident de créer des emplacements réservés ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ou si elle procède d'un détournement de pouvoir ; qu'en outre, l'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé, sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini ; que le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur le caractère réel de l'intention de la commune ;
14. Considérant que la création de l'emplacement réservé n° 1 a pour objet d'élargir une voie à 5 mètres et de permettre la création d'un espace de croisement sur la section de voie située entre l'Iscle et la Clave - route de la Clave - pour une surface de 16 100 m² au bénéfice de la commune ; qu'un tel projet qui permet d'améliorer la desserte du secteur de la Clave revêt un caractère d'intérêt général alors même que cette voie dans sa partie terminale ne concerne que deux constructions; qu'il ressort des documents graphiques du plan local d'urbanisme que l'emplacement réservé en cause permet d'identifier les parcelles concernées ; que les circonstances qu'il existait déjà un emplacement réservé n° 9 dans le plan d'occupation des sols de 1987 pour l'élargissement de la route et que le 25 juillet 2016 la commune a vendu à des particuliers 18 m² de la parcelle n° 164 qui est accolée à la route de la Clave ne suffisent pas à établir que la commune aurait en réalité renoncé à son projet ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que cet emplacement réservé se situerait sur le canal d'irrigation ; que, par suite, les moyens tirés de ce que cet emplacement réservé ne serait pas compatible avec la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes qui classerait les parcelles E 139 et E 120 " patrimoine naturel et grand cadre paysager " et serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation doivent être écartés ;
15. Considérant que la création de l'emplacement réservé revêt, comme il a été dit au point précédent, un caractère d'intérêt général ; que, par suite, le moyen selon lequel sa création sur les parcelles n° 162 et 163 serait discriminatoire ne peut être qu'écarté ;
En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 145-3-I du code de l'urbanisme :
16. Considérant qu'aux termes de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme, alors en vigueur, applicable dans les zones de montagne définies aux articles 3 et 4 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985, dont l'une d'entre elles inclut le territoire de la commune du Broc : " I Les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières sont préservées. La nécessité de préserver ces terres s'apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d'exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l'exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition. Les constructions nécessaires à ces activités ... peuvent y être autorisés. ... III Sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées, l'urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants. / Lorsque la commune est dotée d'un plan local d'urbanisme ou d'une carte communale, ce document peut délimiter les hameaux et groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants en continuité desquels il prévoit une extension de l'urbanisation, en prenant en compte les caractéristiques traditionnelles de l'habitat, les constructions implantées et l'existence de voies et réseaux. ... " ;
S'agissant du classement en zone agricole :
17. Considérant qu'il résulte du rapport de présentation que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu préserver l'agriculture par le classement en zone agricole A de secteurs que le plan d'occupation des sols avait classés, pour certains d'entre eux, en zone urbaine ou en zone naturelle ; qu'un secteur Ao, défini comme un espace d'oliveraies, a été institué à ce titre en vue de la réhabilitation ou de la remise en état d'oliveraies ; que les requérants n'apportent aucun élément de nature à établir que le classement dans ce secteur de terrains situés au lieu-dit " La Pauparelle " serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme qui prévoyait que " peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles " ; qu'ils ne démontrent pas davantage que la suppression des espaces boisés classés et le classement de ces terrains viseraient à permettre, sur d'autres terrains, inclus dans la zone agricole et dont l'exploitation aurait été abandonnée, un changement d'affectation des bâtis, à l'expiration d'une période de non-exploitation de dix ans ; que, par suite, les moyens tirés de la violation du I de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme et du détournement de pouvoir doivent être écartés ;
S'agissant du secteur des Fondues en zone UCb :
18. Considérant qu'aux termes de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme : " (...) III. - Sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées, l'urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants. / Lorsque la commune est dotée d'un plan local d'urbanisme ou d'une carte communale, ce document peut délimiter les hameaux et groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants en continuité desquels il prévoit une extension de l'urbanisation, en prenant en compte les caractéristiques traditionnelles de l'habitat, les constructions implantées et l'existence de voies et réseaux. (...) " ; que la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes a précisé pages 128 à 132 incluses, en son point III-234, relatif à l'urbanisation nouvelle, les modalités d'application de ces dispositions ;
19. Considérant que, par groupe de " constructions traditionnelles ou d'habitations existants ", il convient d'entendre un groupe de plusieurs bâtiments qui, bien que ne constituant pas un hameau, se perçoivent, compte tenu de leur implantation les uns par rapport aux autres, notamment de la distance qui les sépare, de leurs caractéristiques et de la configuration particulière des lieux, comme appartenant à un même ensemble ; que pour déterminer si un projet de construction réalise une urbanisation en continuité par rapport à un tel groupe, il convient de rechercher si, par les modalités de son implantation, notamment en termes de distance par rapport aux constructions existantes, ce projet sera perçu comme s'insérant dans l'ensemble existant ;
20. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la zone des Fondues est caractérisée par des constructions, présentant un caractère épars, compte tenu tant de leur éloignement les unes des autres, de plus de 70 mètres pour certaines, que de leur éloignement du centre village dont elle sont séparées par un espace boisé classé ; que ces constructions se situent au sein d'un vaste ensemble vierge de toutes constructions ; que, dans ces conditions, elles ne peuvent être regardées comme groupées et, par suite, comme constituant ni un hameau, ni même un groupe de constructions traditionnelles ou d'habitations existants au sens des dispositions précitées ; que, par suite, la délibération en litige, en tant qu'elle classe cette zone en zone constructible, méconnaît les dispositions de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme telles que précisées par la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes ;
Sur le classement du quartier Saint-Roch en zone UCB :
21. Considérant qu'aux termes de l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme doivent comporter en annexe les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol et qui figurent sur une liste dressée par décret en Conseil d'État. " ; qu'aux termes de l'article L. 562-4 du code de l'environnement : " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan d'occupation des sols, conformément à l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme (...) " ;
22. Considérant qu'il ressort des documents graphiques du plan local d'urbanisme contesté que la zone rouge du plan de prévention des risques naturels de mouvements de terrain de la commune du Broc, approuvé par arrêté préfectoral du 10 février 2003, dans laquelle les nouvelles constructions sont en principe interdites, recouvre, en particulier, des secteurs classés en zone naturelle N ou en zone agricole A aux lieux-dits " Saint-Roch " et " Le Peiregouat " ainsi que des secteurs déjà urbanisés classés UCb au niveau de la partie sud de " Saint-Roch " et UB ou UN à " Saint-Antoine " ; que, toutefois, les articles UB2, UC2 et UN2 du règlement rappellent que, dans les secteurs concernés par le plan de prévention des risques naturels de mouvements de terrain, les constructions, travaux, installations et aménagements admis dans ces zones doivent se soumettre aux prescriptions de ce plan, qui est annexé au plan local d'urbanisme, en application de l'article L. 562-4 du code de l'environnement, et qui est directement opposable aux demandes d'autorisations individuelles, en application de l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme ; que, dès lors, il ne peut pas être valablement soutenu que le classement de ces terrains serait entaché d'une erreur de droit ou d'une erreur manifeste d'appréciation au regard du plan de prévention des risques naturels de mouvements de terrain de la commune ; que les requérants ne peuvent pas davantage utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales ou invoquer la circonstance, à la supposer établie, que la commune serait exposée à des poursuites judiciaires ou à supporter des charges financières importantes par application de l'article L. 561-1 du code de l'environnement ;
23. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'association " La Clave et le Bas Esteron " et autres sont seulement fondés à demander l'annulation de la délibération du 5 octobre 2013 en tant qu'elle classe le secteur des Fondues en zone UCb ;
Sur les conclusions à fin d'injonction :
24. Considérant que la présente décision n'implique pas que la zone des Fondues soit classée en zone N ; que, par suite, les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à la commune de modifier ou réviser son document d'urbanisme pour classer en zone N ladite zone ne peuvent être que rejetées ; que doivent être également rejetées, par voie de conséquence de ce qui a été dit au point 23 les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à la commune de classer le quartier Saint-Roch en zone N ;
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
25. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ;
26. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à chacune des parties les frais exposés et non compris dans les dépens ;
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nice du 17 mai 2016 est annulé.
Article 2 : La délibération du 5 octobre 2013 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune du Broc est annulée en tant qu'elle classe le secteur des Fondues en zone UCb.
Article 3 : Le surplus de la demande présentée par l'association " La Clave et le Bas Esteron ", M. F... et M. Lacroix devant le tribunal administratif de Nice est rejeté.
Article 4 : Les conclusions présentées par les parties au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'association " La Clave et le Bas Esteron ", à M. D... Lacroix, à M. A... F..., à la commune du Broc et à la métropole Nice Côte d'Azur.
Délibéré après l'audience du 4 janvier 2018, où siégeaient :
- M. Poujade, président de chambre,
- Mme Josset, présidente assesseure,
- Mme C..., première conseillère.
Lu en audience publique, le 18 janvier 2018.
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N° 16MA03360
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