| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 9ème chambre - formation à 3, 21 février 2017, 15MA01429

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... D...a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler le titre exécutoire n° 0852 émis à son encontre le 11 juillet 2013 par le maire de la commune de Narbonne, d'un montant de 30 000 euros, correspondant à des " loyers " dus au titre de la période allant du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2010, et de le décharger de cette obligation de payer.

Par un jugement n° 1303500 du 6 février 2015, le tribunal administratif de Montpellier a annulé le titre exécutoire précité et a déchargé M. D... de l'obligation de payer qui en procédait.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, respectivement enregistrés les 7 avril 2015 et 25 mai 2016, la commune de Narbonne, représentée par la société civile professionnelle d'avocats Coulombié, Gras, Crétin, Becquevort, Rosier, Soland-Gillioq, Barbeau-Bournoville, Aaron, demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 6 février 2015 ;

2°) de rejeter la demande de M. D... présentée devant le tribunal administratif ;

3°) de mettre à la charge de M. D... la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- à titre principal :

- le juge administratif est incompétent pour connaître du présent litige relatif à un titre exécutoire émis pour avoir paiement de " loyers " se rapportant à un logement concédé dans le cadre d'une convention d'occupation précaire ne comportant, comme en l'espèce, aucune clause exorbitante de droit commun ;

- à titre subsidiaire :

- le jugement, dont la minute n'est pas signée par le président de la formation de jugement, est irrégulier au regard de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ;

- la décision attribuant un logement de fonction ne peut avoir créé de droits au profit de M. D... ;

- l'arrêté du 1er mars 2003 ne traduit pas la volonté de la municipalité de mettre à disposition de M. D... un logement de fonction à titre gratuit et cette décision non formalisée ne peut donc avoir créé de droits au profit de l'intéressé ;

- en admettant même que le maintien de M. D... dans le logement de fonction soit créateur de droits, le bénéfice de l'avantage résulte d'une simple erreur de liquidation ;

- l'intéressé ne remplissait plus les conditions d'attribution de l'avantage en raison de son changement d'affectation ;

- en tout état de cause, eu égard à la nature des fonctions exercées par M. D..., ce dernier ne pouvait ignorer le caractère manifestement illégal de l'avantage maintenu à son profit et ce maintien est donc intervenu par fraude ;

- la créance n'est pas prescrite ;

- le " loyer " a été correctement évalué par les services communaux ;

- les autres moyens invoqués par M. D... en première instance ne sont pas fondés.

Par deux mémoires en défense, respectivement enregistrés les 7 mars et 6 juin 2016, M. D..., représenté par la société civile professionnelle d'avocats Scheuer-Vernhet et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune appelante le paiement des dépens et de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- le juge administratif est compétent ;

- aucune méconnaissance des dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative n'entache la régularité du jugement en litige ;

- toute décision, explicite ou non, accordant un avantage financier à un fonctionnaire ne peut être retirée que dans un délai de quatre mois après son édiction ;

- le maire a modifié de façon rétroactive et sans délibération du conseil municipal les conditions d'occupation du logement en fixant un " loyer " non prévu par la délibération du 1er avril 1998 ;

- il disposait donc de droits acquis même pour la période allant du 31 mai 2008 au 31 décembre 2010 ;

- l'acceptation d'un avantage, sans vérification de sa légalité par un agent public, ne saurait conduire à retenir la fraude de cet agent ;

- la créance est prescrite ;

- le maire est incompétent pour fixer le montant de la redevance due à titre de " loyer " ;

- le montant réclamé ne repose sur aucun fondement et, en outre, est en contradiction avec la somme de 164 euros dont faisait état la commune en première instance ;

- le titre n'indique pas les bases de liquidation et n'a aucune base légale ;

- en tout état de cause, les fautes commises par la commune font obstacle à ce qu'elle puisse recouvrer les " loyers " en cause, et, à tout le moins, le montant réclamé doit être ramené à de plus justes proportions.

Par lettre du 25 novembre 2016, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et indiquant la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 du code de justice administrative.

Une ordonnance du 10 janvier 2017 a prononcé la clôture de l'instruction à la date de son émission, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Un mémoire présenté pour la commune de Narbonne a été enregistré le 11 janvier 2017, postérieurement à la clôture d'instruction.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

- la loi n° 84-53 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

- la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale et portant modification de certains articles du code des communes ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Busidan,

- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,

- et les observations de Me A... représentant la commune de Narbonne et de Me C... représentant M. D....

Une note en délibéré présentée pour M. D... a été enregistrée le 3 février 2017.

1. Considérant que M. D... a été recruté par la commune de Narbonne le 1er février 2003 en qualité de directeur général adjoint en charge des affaires juridiques ; que, par arrêté municipal du 1er mars 2003, le maire de la commune de Narbonne lui a attribué un logement de fonction ; que M. D... a été affecté, à compter du 1er juin 2008, à la communauté d'agglomération du Grand Narbonne puis à compter de mars 2010 détaché dans les fonctions de directeur général de l'office public de l'habitat du grand Narbonne ; que, par jugement rendu le 6 février 2015, le tribunal administratif de Montpellier a, à la demande de M. D..., d'une part, annulé le titre exécutoire, émis le 11 juillet 2013, par le maire de la commune de Narbonne et mettant à la charge de l'intéressé la somme de 30 000 euros, correspondant aux redevances dues au titre de la période du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2010 sur la base d'un " loyer " de 500 euros mensuels et, d'autre part, déchargé M. D... de l'obligation de payer la somme de 30 000 euros ; que la commune de Narbonne relève appel de ce jugement ;

Sur la compétence de la juridiction administrative :

2. Considérant que si un litige qui concerne la gestion du domaine privé de la commune relève de la compétence du juge judiciaire, un litige concernant un avantage ou une prestation, même en nature, attribués par une collectivité publique à son agent et qui viennent en supplément de la rémunération versée à ce dernier relève de la compétence du juge administratif ;

3. Considérant, d'une part, que, par délibération du 1er avril 1998, le conseil municipal de la commune de Narbonne a fixé la liste des agents de la commune auxquels un logement de fonction est attribué en raison des obligations et astreintes liées à leurs responsabilités dans les services municipaux ; que, parmi les attributaires d'" un logement à titre gratuit sans prise en charge des dépenses d'eau, gaz, électricité, téléphone " figurent les secrétaires généraux adjoints ; que, sur le fondement de cette délibération, par arrêté daté du 1er mars 2003, le maire de la commune de Narbonne a attribué un logement de fonction à M. D..., ingénieur en chef territorial détaché sur l'emploi fonctionnel de directeur général adjoint des services communaux ; que cet arrêté, qui ne prévoyait le versement d'aucun loyer mais seulement le versement "d'une somme forfaitaire de 164 euros" par l'intéressé, est constitutif, quand bien même il n'a jamais été notifié à M. D..., d'une concession de logement pour utilité de service entre la commune de Narbonne et son agent, attribuant à M. D... un avantage en nature venant en supplément de la rémunération versée par la commune employeur ;

4. Considérant, d'autre part, que le bien immobilier mis à la disposition de M. D..., une villa située Clos Jean Pierre, chemin de Malard, doit être regardé comme appartenant au domaine privé de la commune, comme cette dernière l'affirme d'ailleurs, dès lors qu'aucun élément versé au dossier ne permet d'établir qu'il aurait fait partie de son domaine public ; que M. D... a conservé la jouissance du logement mis à sa disposition jusqu'au 31 décembre 2010, c'est-à-dire après sa mutation le 1er juin 2008 dans les services de la communauté d'agglomération du Grand Narbonne, puis son détachement ultérieur, à compter de mars 2010, à l'office public de l'habitat du Grand Narbonne pour en exercer les fonctions de directeur général ;

5. Considérant que si, durant toute la période allant du 1er mars 2003 jusqu'au 31 décembre 2010, la commune de Narbonne n'a réclamé aucun loyer à M. D..., le maire de cette commune a émis le titre exécutoire en litige pour avoir paiement de loyers de la maison occupée par l'intéressé pour la période allant du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2010 ;

6. Considérant qu'il découle des principes rappelés au point 2 et des circonstances de fait indiquées aux points suivants, que le litige relatif au titre exécutoire, en tant que celui-ci réclame paiement des loyers afférents à la période allant du 1er janvier 2006 au 31 mai 2008 durant laquelle M. D... bénéficiait de l'avantage en nature précité attribué par la commune qui l'employait, relève de la compétence du juge administratif ; qu'en revanche, dès lors qu'à compter du 1er juin 2008, l'employeur de M. D... n'a plus été la commune de Narbonne, le litige relatif au titre exécutoire, en tant que celui-ci réclame paiement des loyers afférents à la période du 1er juin 2008 au 31 décembre 2010, concerne la gestion du domaine privé de la commune de Narbonne et relève de la compétence du juge judiciaire ;

7. Considérant qu'il s'ensuit que le tribunal administratif de Montpellier était incompétent pour connaître de la demande tendant à l'annulation du titre exécutoire, en tant que ce titre porte obligation de payer une somme de 15 500 euros représentant les loyers réclamés pour la période allant du 1er juin 2008 au 31 décembre 2010 ; que le tribunal administratif de Montpellier ayant retenu à tort, dans cette mesure, la compétence de la juridiction administrative, le jugement attaqué doit être annulé dans la même mesure ;

8. Considérant qu'il y a lieu pour la Cour de se prononcer pour statuer immédiatement par la voie de l'évocation sur les conclusions tendant à l'annulation du titre exécutoire en tant qu'il réclame paiement d'une somme de 15 500 euros représentant les loyers courant du 1er juin 2008 au 31 décembre 2010 , et de statuer par la voie de l'effet dévolutif de l'appel sur les autres conclusions, tendant à l'annulation du même titre en tant qu'il réclame paiement d'une somme de 14 500 euros représentant les loyers courant du 1er janvier 2006 au 31 mai 2008 ;

Sur les conclusions examinées dans le cadre de l'évocation :

9. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le juge administratif n'est pas compétent pour connaître de la demande de M. D... dans la mesure où elle tend à l'annulation du titre exécutoire en tant qu'il réclame paiement de la somme de 15 500 euros représentant les loyers relatifs au bien immobilier appartenant au domaine privé de la commune de Narbonne et occupé par M. D... durant la période allant du 1er juin 2008 au 31 décembre 2010 ; qu'il y a lieu, par suite et dans cette mesure, de rejeter la demande comme portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître ;

Sur les conclusions examinées dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel :

En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :

10. Considérant qu'il ressort de l'examen de la minute du jugement attaqué qu'elle comporte les signatures des trois personnes désignées par les dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; que la circonstance que ces trois signatures ne figurent pas sur l'expédition du jugement notifiée aux parties est sans incidence sur la régularité du jugement, cette expédition ne devant d'ailleurs être signée que du greffier en chef en vertu de l'article R. 751-2 du même code ;

En ce qui concerne le bien-fondé du jugement attaqué :

11. Considérant, en premier lieu, que la décision de l'administration accordant un avantage financier à un agent public qui, sans avoir été formalisée, est révélée par les circonstances de l'espèce, eu égard notamment à la situation du bénéficiaire et au comportement de l'administration, qui témoignent de ce que le bénéfice de l'avantage ne résulte pas d'une simple erreur de liquidation, est créatrice de droits et ne peut être retirée, sauf dispositions législatives contraires ou demande en ce sens de l'intéressé, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ;

12. Considérant, d'une part, que l'avantage en nature dont a bénéficié M. D..., consistant en la gratuité du logement mis à sa disposition, se traduisait nécessairement par un avantage financier pour l'intéressé ; qu'au regard des dispositions de l'article 21 de la loi du 28 novembre 1990, et alors que la commune de Narbonne ne compte pas plus de 80 000 habitants et n'a été surclassée dans cette catégorie que postérieurement à la période en litige par un arrêté préfectoral du 5 février 2009, son conseil municipal ne pouvait légalement attribuer un logement par nécessité absolue de service à un directeur général adjoint des services communaux, ni, par conséquent, son maire décider de mettre gratuitement à disposition d'un tel agent un logement de fonction ; que, par conséquent, l'avantage dont a bénéficié M. D... était illégal ;

13. Considérant, d'autre part, que, quand bien même l'arrêté précité du 1er mars 2003 n'est jamais devenu exécutoire, les décisions sus-décrites des autorités agissant pour le compte de la commune de Narbonne ne permettent pas de regarder l'avantage dont a bénéficié M. D... comme procédant d'une simple erreur de liquidation commise par les services communaux et, comme tel, susceptible d'être retiré à tout moment ;

14. Considérant, enfin, qu'en fixant rétroactivement un loyer de 500 euros par mois pour le logement de fonction attribué pour utilité de service à M. D..., le titre exécutoire en litige doit être analysé comme procédant, à la date de son émission, au retrait de la décision illégale créatrice de droits, qui existait avant même la période ici en litige allant du 1er janvier 2006 au 31 mai 2008, et par laquelle M. D... avait bénéficié de l'avantage financier consistant en la gratuité du logement mis à sa disposition ; que ce retrait, intervenu après le délai de quatre mois suivant l'édiction de cette décision créatrice de droits est donc illégal et, par suite, ne peut légalement fonder, pour la période précitée, l'obligation de payer résultant du titre exécutoire en litige ;

15. Considérant, en second lieu, qu'un acte administratif obtenu par fraude ne crée pas de droits et, par suite, peut être retiré ou abrogé par l'autorité compétente pour le prendre, alors même que le délai de retrait de droit commun serait expiré ; que, toutefois, dès lors que les délais encadrant le retrait d'un acte individuel créateur de droit sont écoulés, il appartient à l'administration d'établir la preuve de la fraude, tant s'agissant de l'existence des faits matériels l'ayant déterminée à délivrer l'acte que de l'intention du demandeur de la tromper, pour procéder à ce retrait ; que, comme l'ont déjà relevé les premiers juges, la commune de Narbonne s'est abstenue de rendre exécutoire et de faire appliquer l'arrêté sus-évoqué du 1er mars 2003 qui mettait à la charge de M. D... le versement d'une somme forfaitaire de 164 euros pour le logement mis à la disposition de l'intéressé, et n'a pas mis fin à cette mise à disposition après le départ de M. D... des effectifs communaux ; que, dans ces conditions, la seule circonstance que M. D... aurait été chargé des affaires juridiques n'est pas de nature à établir que l'intéressé aurait commis une manoeuvre frauduleuse pour bénéficier de la gratuité du logement qu'il occupait, alors que la commune ne verse au dossier aucun autre élément de nature à accréditer ses dires ; que, dès lors, le moyen tiré de la fraude commise par l'intimé doit être écarté ;

16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Narbonne n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement en litige, le tribunal administratif de Montpellier a annulé le titre exécutoire émis le 11 juillet 2013 à l'encontre de M. D..., en tant que ce titre porte obligation de payer une somme de 14 500 euros représentant les loyers, courant du 1er janvier 2006 au 31 mai 2008, du logement de fonction mis à disposition de M. D... ;

Sur le frais non compris dans les dépens :

17. Considérant que la commune de Narbonne étant la partie perdante pour l'essentiel dans la présente instance, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ; qu'en revanche, sur le fondement de ces mêmes dispositions et dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'appelante le versement à l'intimé de la somme de 2 000 euros au titre des frais qu'il a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens ;

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement rendu le 6 février 2015 par le tribunal administratif de Montpellier est annulé en tant qu'il porte sur les conclusions de M. D... tendant à l'annulation du titre exécutoire émis le 11 juillet 2013, en tant que ce titre porte obligation de payer une somme de 15 500 euros représentant des loyers pour la période du 1er juin 2008 au 31 décembre 2010.

Article 2 : Les conclusions de M. D... présentées devant le tribunal administratif de Montpellier, et tendant à l'annulation du titre exécutoire émis le 11 juillet 2013 en tant que ce titre porte obligation de payer une somme de 15 500 euros représentant des loyers pour la période du 1er juin 2008 au 31 décembre 2010, sont rejetées comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune de Narbonne est rejeté.

Article 4 : La commune de Narbonne versera à M. D... la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Narbonne et à M. B... D....

Délibéré après l'audience du 3 février 2017, où siégeaient :

- Mme Buccafurri, présidente,

- M. Portail, président-assesseur,

- Mme Busidan, première conseillère.

Lu en audience publique, le 21 février 2017.

Le rapporteur,

Signé

H. BUSIDANLa présidente,

Signé

I. BUCCAFURRILe greffier,

Signé

S. DUDZIAK

La République mande et ordonne au préfet de l'Aude en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

2

N° 15MA01429