| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 5ème chambre - formation à 3, 20 décembre 2016, 15MA04760

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 2 décembre 2015, complétée par des mémoires enregistrés les 20 janvier et 2 février 2016, la société par actions simplifiée (SAS) Artemis, représentée par Me D..., demande à la Cour :

1°) d'annuler, en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale, le permis de construire délivré par le maire de Draguignan le 9 novembre 2015 à la SAS Soludis en vue de la création d'un " drive " de l'enseigne E. Leclerc dans la zone d'activité du Pont de Lorgues ;

2°) de mettre à la charge de la SAS Soludis une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'adjoint au maire était incompétent pour signer le permis de construire à défaut de délégation conforme à l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales et exécutoire ;

- la convocation à la réunion de la Commission nationale d'aménagement commercial n'a été adressée qu'à onze membres titulaires sur douze en violation des articles L. 751-5 et R. 752-35 du code de commerce ;

- la commission nationale a délivré illégalement un avis favorable au projet au regard des critères prévus par l'article L. 752-6 du code de commerce ;

- le projet, nuisant à la diversité de la zone commerciale existante, aura des effets négatifs sur l'aménagement du territoire et l'animation de la vie urbaine ;

- s'agissant de ses effets en matière de développement durable, le projet ne respecte pas le règlement du plan local d'urbanisme quant au nombre de places de stationnement, empiète sur un espace boisé classé et n'améliore pas l'insertion architecturale et paysagère du bâtiment transformé ;

- le projet ne respecte pas la marge de recul par rapport au cours d'eau prévue par le plan de prévention des risques, et expose la sécurité des consommateurs et du personnel.

Par des mémoires enregistrés les 8 janvier et 21 mars 2016, la SAS Soludis, représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SAS Artemis une somme de 5 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le moyen tiré de l'incompétence du signataire est irrecevable contre le permis en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale et au surplus infondé ;

- en application de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme, un concurrent n'est pas recevable à invoquer contre le permis en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale des moyens relevant du droit de l'urbanisme et de la méconnaissance du plan de prévention des risques d'inondation ;

- les moyens tirés de l'illégalité de l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial sont infondés.

Par des mémoires, enregistrés les 21 janvier et 18 mai 2016, la commune de Draguignan, représentée par Me A..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Artemis une somme de 2 500 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens relatifs à la régularité du permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables ;

- aucun des moyens invoqués contre le permis n'est fondé en toute hypothèse.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de commerce ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 ;

- le décret n° 2015-165 du 12 février 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Hameline,

- et les conclusions de M. Revert, rapporteur public.

1. Considérant que la SAS Soludis a demandé au maire de Draguignan de lui délivrer un permis de construire en vue du changement de destination et de la démolition partielle d'un ensemble de bâtiments sur des parcelles cadastrées AN n° 47, 137, 138 et 140 situées dans la zone d'activité du Pont de Lorgues, afin d'y créer un point de retrait par la clientèle d'achats effectués par voie télématique ou " drive " de l'enseigne E. Leclerc ; que, ce projet étant soumis à autorisation d'exploitation commerciale, la demande a été soumise le 7 mai 2015 à la commission départementale d'aménagement commercial du Var qui a rendu un avis favorable le 24 juin 2015 ; que la SAS Artemis, exploitant une grande surface de l'enseigne Intermarché dans la même zone d'activité, a formé un recours administratif contre cet avis devant la Commission nationale d'aménagement commercial, qui a rendu un avis favorable au projet le 21 octobre 2015 se substituant au précédent ; que le maire de Draguignan a délivré à la SAS Soludis un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale par arrêté du 9 novembre 2015 ; que la SAS Artemis demande à la Cour, en application des articles L. 600-1-4 et L. 600-10 du code de l'urbanisme, d'annuler ce permis en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale ;

Sur la recevabilité des moyens invoqués par la SAS Artemis à l'appui des conclusions de sa requête :

2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme résultant de la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 : " Lorsqu'il est saisi par une personne mentionnée à l'article L. 752-17 du code de commerce d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du présent code, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l'annulation de ce permis qu'en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables à l'appui de telles conclusions " ;

3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'activité de la SAS Artemis, qui exploite dans la zone de chalandise définie pour le projet en litige une grande surface d'une enseigne concurrente dotée d'un point de retrait d'achats effectués à distance, est susceptible d'être affectée par le projet au sens de l'article L. 752-17 du code de commerce ; que la requérante est ainsi recevable, en application de l'article L. 600-1-4 précité du code de l'urbanisme, à demander l'annulation du permis de construire délivré à la SAS Soludis en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale, et à invoquer à l'appui de telles conclusions tous moyens relatifs à la légalité du permis en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale, à l'exclusion de ceux qui ne concernent que l'autorisation de construire ;

4. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la requérante est recevable à invoquer la méconnaissance, par l'arrêté contesté, des dispositions du code de commerce régissant la délivrance de l'autorisation d'exploitation commerciale y compris en ce qui concerne les critères de localisation du projet, de consommation de l'espace, de qualité environnementale, d'insertion paysagère et architecturale et de protection des consommateurs contre les risques naturels, ainsi que, par voie d'exception, l'illégalité externe ou interne de l'avis rendu sur le projet par la Commission nationale d'aménagement commercial ; qu'elle est également recevable à invoquer tous moyens tirés de vices du permis de construire, tels l'incompétence de son auteur, qui ne sauraient être rattachés exclusivement à la régularité de l'acte en tant qu'autorisation de construire ; qu'en revanche, les moyens tirés de la violation par le permis des règles d'urbanisme fixées notamment par le plan d'occupation des sols de la commune sont irrecevables à l'appui d'un tel recours ;

Sur la compétence du signataire de l'arrêté :

5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints (...) " ;

6. Considérant que le maire de Draguignan a donné délégation à Mme B..., adjointe chargée de l'urbanisme, pour signer notamment les permis de construire par un arrêté du 20 juillet 2015 pris en application des dispositions précitées, et au demeurant visé par le permis contesté ; qu'il ressort des pièces du dossier que cet arrêté, transmis au contrôle de légalité le 20 juillet 2015, a été régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la commune du premier semestre 2015 ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la signataire du permis de construire contesté ne disposait pas à la date du 9 novembre 2015 d'une délégation de signature exécutoire en vertu de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, s'il peut être invoqué par la SAS Artemis à l'appui de son recours ainsi qu'il a été dit au point 4, doit être écarté comme manquant en fait ;

Sur la procédure suivie devant la Commission nationale d'aménagement commercial :

7. Considérant que les article L. 751-5 et L. 751-6 du code de commerce prévoient que la Commission nationale d'aménagement commercial comprend douze membres, dont un membre du Conseil d'Etat désigné par le vice-président du Conseil d'Etat, un membre de la Cour des comptes désigné par le premier président de celle-ci, un membre de l'inspection générale des finances désigné par le chef de ce service, un membre du corps des inspecteurs généraux de l'administration du développement durable désigné par le vice-président du conseil général de l'environnement et du développement durable, quatre personnalités désignées pour leur compétence en matière de distribution, de consommation, d'urbanisme, de développement durable, d'aménagement du territoire ou d'emploi, et quatre représentants des élus locaux ;

qu'en application de l'article R. 751-6 du même code, chaque autorité de nomination désigne, en même temps que le membre titulaire, un membre suppléant ; qu'enfin, aux termes de l'article R. 752-35 de ce code : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale " ;

8. Considérant que la Commission nationale d'aménagement commercial a rejeté le recours administratif préalable obligatoire introduit par la SAS Artemis contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial du Var et a rendu un avis favorable au projet en litige lors de sa réunion du 21 octobre 2015 ; qu'il ressort des pièces du dossier que seuls onze des douze membres composant la commission nationale ont été convoqués le 8 octobre 2015 à cette séance, à défaut de convocation du membre titulaire désigné par le vice-président du Conseil d'Etat pour siéger au sein de celle-ci ou de son suppléant, et alors qu'aucune impossibilité de convoquer l'un ou l'autre n'est établie, ni même alléguée ; que la convocation des membres de la Commission nationale d'aménagement commercial a ainsi été entachée d'irrégularité au regard de l'article R. 752-35 précité du code de commerce ;

9. Considérant toutefois que, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et les règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou s'il a privé les intéressés d'une garantie ;

10. Considérant qu'il résulte du procès-verbal de la séance, ainsi que des autres pièces du dossier, que sept membres de la Commission nationale d'aménagement commercial, tous régulièrement convoqués, ont participé à la réunion du 21 octobre 2015 ; que, ce nombre étant supérieur au quorum de six membres fixé par l'article R. 752-37 du code de commerce, la commission a pu valablement délibérer ; que l'avis favorable à l'autorisation du projet de la SAS Soludis a été adopté à l'unanimité des sept membres présents ; que dans ces conditions, il ne ressort d'aucun des éléments du dossier soumis à la Cour que l'absence de convocation à la séance de l'un des membres de la commission aurait été susceptible d'avoir exercé, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ; que cette irrégularité n'a pas non plus été de nature à priver la société requérante de la garantie que constitue l'examen par la commission de son recours administratif en application de l'article L. 752-17 du code de commerce ; que, par suite, le moyen invoqué, par voie d'exception, à l'encontre du permis de construire contesté et tiré du vice de procédure entachant l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial doit être écarté ;

Sur l'appréciation portée par la Commission nationale d'aménagement commercial :

11. Considérant qu'aux termes de l'articles L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction applicable à la date à laquelle la commission s'est prononcée sur le projet en litige : " I.-L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au dernier alinéa de l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme. La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. II.-A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. " ;

12. Considérant qu'il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles sont saisies pour avis sur un projet d'exploitation commerciale soumis à autorisation en application de l'article L. 752-1 du code de commerce préalablement à la délivrance d'un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, d'apprécier la conformité du projet aux objectifs prévus à l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 et à l'article L. 750-1 du code de commerce, au vu des critères d'évaluation énoncés à l'article L. 752-6 du même code ; qu'un avis défavorable ne peut être rendu par la commission que si, eu égard à ses effets, le projet compromet la réalisation de ces objectifs ;

En ce qui concerne l'objectif d'aménagement du territoire :

13. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet en litige, situé au sein de la zone d'activité du Pont de Lorgues, doit permettre de résorber une friche commerciale existante en réutilisant un bâtiment anciennement affecté à un commerce de meubles ; qu'il est de nature à compléter l'offre dans la zone, qui ne comporte pas de point de retrait d'achats de ce type ; que la société requérante n'établit pas que la clientèle du projet serait insusceptible de fréquenter à cette occasion les autres commerces situés à proximité ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, dans ces conditions, que le projet porterait atteinte à l'animation de la vie urbaine ; que la requérante ne peut utilement invoquer à cet égard la circonstance, inopérante au regard de l'objectif d'aménagement du territoire fixé par l'article L. 752-6 1° du code de commerce, que la zone de chalandise comprendrait déjà plusieurs grandes ou moyennes surfaces alimentaires ; que si l'accès au projet, eu égard à ses caractéristiques, doit se faire principalement en voiture, il ressort du dossier de demande et il n'est au demeurant pas contredit que l'augmentation du flux de véhicules qu'il est susceptible d'engendrer, estimée à une moyenne de 150 sur l'ensemble de la journée, demeure minime par rapport à la fréquentation de la zone ; qu'il résulte de ce qui précède que la Commission nationale d'aménagement commercial n'a pas commis d'erreur d'appréciation de l'impact du projet en matière d'aménagement du territoire ;

En ce qui concerne l'objectif de développement durable :

14. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le projet, qui consiste à transformer un bâtiment commercial existant sans qualité architecturale notable en rénovant ses bardages en façade et à démolir une bâtisse à l'état de ruine, doit être implanté à proximité de bâtiments de la zone d'activité qui ne présentent eux-mêmes pas de caractère particulier ; que la SAS Soludis a prévu de remettre en état le couvert végétal de la parcelle n° 47, de planter plusieurs nouveaux arbres de haute tige et de transformer la partie du parc de stationnement proche de la berge de la Nartuby en surface perméable et végétalisée, les espaces verts devant couvrir au total 37 % de la superficie du terrain d'assiette ; que, dans ces conditions, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le projet compromettrait la réalisation de l'objectif de développement durable à raison d'une absence d'amélioration de la qualité architecturale et d'une insuffisante végétalisation caractérisant le projet ;

15. Considérant, en second lieu, que, pour les raisons indiquées aux points 2 à 4, la SAS Artemis n'est pas recevable à invoquer à l'encontre du permis, en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale, le moyen tiré de la violation de dispositions du règlement de la zone UD du plan d'occupation des sols de Draguignan relatives au nombre minimal de places de stationnement exigées, qui ne se rattache pas par lui-même à la méconnaissance de l'un des critères fixés par le code de commerce mais est relatif au permis en tant qu'il vaut autorisation de construire au sens de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme, ainsi que le font valoir la commune et la société Soludis devant la Cour ; que, pour le même motif, ne peut qu'être écarté comme irrecevable le moyen tiré spécifiquement de ce que les aménagements prévus par le projet en limite ouest du terrain d'assiette méconnaîtraient le périmètre d'une servitude d'espace boisé classé instituée par le plan d'occupation des sols en application de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme ;

En ce qui concerne l'objectif de protection des consommateurs :

16. Considérant que, pour apprécier si un projet compromet la réalisation de l'objectif de protection des consommateurs, la Commission nationale d'aménagement commercial doit notamment prendre en compte le risque d'inondation, qui figure au nombre des risques naturels visés au d) du 3° de l'article L. 752-6 du code de commerce pour lesquels elle doit être attentive aux mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs ; que la société requérante est, dès lors, recevable à invoquer contre l'avis favorable de la commission le moyen tiré de ce que la clientèle et le personnel du futur point de retrait seraient exposés à un risque d'inondation excessif, et à faire valoir au soutien de ce moyen les éléments caractérisant la situation de fait en l'espèce tels qu'ils peuvent résulter, entre autres, du contenu du plan de prévention des risques quant à l'évaluation de la gravité du danger et à la pertinence des mesures prévues pour assurer la sécurité des personnes et des biens ; qu'en revanche, les moyens directement tirés de la violation par le projet architectural présenté par la SAS Soludis de dispositions réglementaires du plan de prévention des risques d'inondation relèvent de la régularité de l'autorisation de construire et doivent, dès lors être écartés comme irrecevables dans le présent litige par application de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme ;

17. Considérant que, si l'emprise foncière du projet, longeant sur son côté ouest le cours d'eau de la Nartuby, est classée en zone rouge R1 d'aléa fort par le plan de prévention des risques d'inondation adopté le 10 février 2014, il ressort du contenu de la demande d'autorisation, ainsi que du rapport de la direction départementale des territoires et de la mer et de l'avis sur le projet du ministre chargé du développement durable, que la SAS Soludis a prévu des mesures spécifiques, conformes à celles prescrites par le plan de prévention des risques, afin de protéger le personnel et la clientèle du point de retrait, en localisant au premier niveau, situé au-dessus de la cote de référence des plus hautes eaux, les équipements électriques et les bureaux, et en aménageant un auvent en prolongement de ce niveau pouvant permettre la mise en sécurité de 25 personnes, soit 15 salariés et 10 clients ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la réutilisation comme entrepôt d'un bâtiment existant, la création de six pistes de ravitaillement sur le terrain et la démolition d'une construction en mauvais état à proximité de la Nartuby augmenteraient le risque couru en créant de nouveaux obstacles à l'écoulement des eaux ; que la société requérante, qui se borne à invoquer le défaut de conformité des bâtiments et du parc de stationnement à certaines dispositions du plan de prévention des risques, ne fournit aucun élément sur la dangerosité propre du terrain d'assiette au regard notamment des caractéristiques de précédentes crues à cet endroit, et ne précise pas en quoi les clients du point de retrait courraient un danger non pris en compte par les mesures prévues ; qu'elle ne démontre pas, dès lors, que la Commission nationale d'aménagement commercial aurait inexactement apprécié le respect par le projet de l'objectif de protection des consommateurs contre les risques naturels, prévu par les dispositions précitées ;

18. Considérant qu'il suit de là que les divers moyens invoqués par la SAS Artemis contre le permis de construire contesté tirés, par voie d'exception, de la méconnaissance par la Commission nationale d'aménagement commercial des critères énoncés par l'article L. 752-6 du code de commerce dans son avis du 21 octobre 2015, doivent être écartés ;

19. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la SAS Artemis n'est pas fondée à demander l'annulation du permis de construire délivré par le maire de Draguignan le 9 novembre 2015 à la SAS Soludis en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale ;

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

20. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la SAS Soludis, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à la requérante la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstance de l'espèce, de mettre à la charge de la société Artemis le versement d'une somme de 1 500 euros à la commune de Draguignan et d'une somme de 1 500 euros à la SAS Soludis en application des mêmes dispositions ;

D É C I D E :

Article 1er : La requête présentée par la SAS Artemis est rejetée.

Article 2 : La SAS Artemis versera une somme de 1 500 euros à la commune de Draguignan et une somme de 1 500 euros à la SAS Soludis en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société par action simplifiée Artemis, à la commune de Draguignan et à la société par actions simplifiée Soludis.

Copie pour information en sera adressée à la Commission nationale d'aménagement commercial.

Délibéré après l'audience du 12 décembre 2016, où siégeaient :

- Mme Erstein, président de la Cour,

- M. Marcovici, président assesseur,

- Mme Hameline, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 20 décembre 2016.

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N° 15MA04760