Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire enregistrés le 21 septembre 2015 et le 25 avril 2016, la SAS Distribution Casino France, représentée par Me D..., demande à la Cour :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision n° 2587T, 2623T du 25 juin 2015 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a accordé à la SAS Bridis l'autorisation préalable requise en vue de procéder à l'extension de 6 471 m² d'un ensemble commercial à l'enseigne " E. Leclerc ", par l'extension de 2 908 m² de l'hypermarché et par la création d'une galerie marchande de huit à onze cellules pour une surface totale de vente de 3 563 m², à Brignoles (Var) ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la décision a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article R. 752-36 du code de commerce, dès lors qu'il n'est pas démontré que les signataires de l'avis du ministre chargé du commerce et de l'avis du ministre chargé de l'urbanisme justifiaient d'une délégation de signature ;
- la zone de chalandise a été excessivement agrandie ;
- le dossier de demande d'autorisation était incomplet au regard des exigences des articles R. 752-6 et R. 752-7 du code de commerce, en ce qui concerne la détermination de la zone de chalandise, l'impact du projet sur les flux routiers et les accès sécurisés, les garanties de financement et de réalisation effective des aménagements routiers, la desserte par les transports en commun ainsi que par les modes de transport doux et les véhicules de livraison, le développement durable, et les informations relatives aux surfaces de vente et au secteur d'activité ;
- le projet n'est pas compatible avec le schéma de cohérence territoriale " Provence verte " ;
- la décision méconnaît l'objectif d'aménagement du territoire, dès lors que le projet aura un impact néfaste sur l'animation de la vie urbaine, qu'il aura pour effet une saturation du trafic routier, alors que la réalisation des aménagements nécessaires est hypothétique et que les accès en transports en commun et les modes de transport doux sont insuffisants ;
- la décision méconnaît l'objectif de développement durable, dès lors que le projet induira des déplacements supplémentaires, que les mesures pour limiter son impact sur l'environnement sont insuffisantes, et que son insertion paysagère n'est pas satisfaisante.
Par des mémoires enregistrés le 27 novembre 2015 et le 28 avril 2016, la SAS Bridis, représentée par Me B..., demande à la Cour de rejeter de la requête de SAS Distribution Casino France et de mettre à sa charge la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par la SAS Distribution Casino France ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de commerce ;
- la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ;
- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement ;
- le décret n° 2015-165 du 12 février 2015 relatif à l'aménagement commercial ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus, au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Mastrantuono,
- les conclusions de M. Ringeval, rapporteur public,
- et les observations de Me A..., substituant Me D..., pour la SAS Distribution Casino France.
1. Considérant que, par une décision du 25 juin 2015, la Commission nationale d'aménagement commercial a rejeté le recours exercé par la SAS Distribution Casino France à l'encontre de la décision du 8 janvier 2015 de la commission départementale d'aménagement commercial du Var accordant à la SAS Bridis l'autorisation préalable requise en vue procéder, sur le territoire de la commune de Brignoles (Var), à l'extension de 6 471 m² d'un ensemble commercial à l'enseigne " E. Leclerc ", par l'extension de 2 908 m² de l'hypermarché et par la création d'une galerie marchande de huit à onze cellules pour une surface totale de vente de 3 563 m² ; que la SAS Distribution Casino France demande l'annulation de la décision ainsi prise par la Commission nationale d'aménagement commercial ;
Sur la procédure suivie devant la Commission nationale d'aménagement commercial :
2. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les avis des ministres chargés du commerce et du ministre chargé de l'urbanisme ont été respectivement signés par M. F... E..., chef du service tourisme, commerce, artisanat et services, et par M. G... C..., adjoint à la sous-directrice de la qualité du cadre de vie ; qu'il résulte des dispositions combinées des articles 1er et 3 du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, de l'arrêté du 19 septembre 2014 portant délégation de signature et de la décision du 10 juillet 2014 portant délégation de signature, que ces personnes, dont les actes de délégation de signature ont été publiés au Journal officiel les 24 septembre 2014 et 17 juillet 2014, avaient, de ce fait, respectivement qualité pour signer, au nom du ministre chargé du commerce, d'une part, et du ministre chargé de l'urbanisme, d'autre part, les avis du 11 et du 12 juin 2015 recueillis par le commissaire du gouvernement au titre de l'article R. 752-36 du code de commerce ;
Sur la composition du dossier de la demande d'autorisation :
3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 752-6 du code de commerce : " La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments suivants : / 1° Informations relatives au projet : / (...) d) Pour les projets d'extension d'un ou plusieurs magasins de commerce de détail : / - le secteur d'activité et la classe, au sens de la nomenclature d'activités française (NAF), du ou des magasins dont l'extension est envisagée ; / - la surface de vente existante ; / - l'extension de surface de vente demandée ; / - la surface de vente envisagée après extension ; (...) / 2° Informations relatives à la zone de chalandise et à l'environnement proche du projet : / a) Une carte ou un plan indiquant les limites de la zone de chalandise, accompagné : / - des éléments justifiant la délimitation de la zone de chalandise ; / - de la population de chaque commune ou partie de commune comprise dans cette zone, de la population totale de cette zone et de son évolution entre le dernier recensement authentifié par décret et le recensement authentifié par décret dix ans auparavant ; / - d'une description de la desserte actuelle et future (routière, en transports collectifs, cycliste, piétonne) et des lieux exerçant une attraction significative sur la population de la zone de chalandise, notamment les principaux pôles d'activités commerciales, ainsi que du temps de trajet véhiculé moyen entre ces lieux et le projet ; (...) / 3° Cartes ou plans relatifs au projet : / (...) b) Un plan faisant apparaître l'organisation du projet sur la ou les parcelles de terrain concernées : emplacements et superficies des bâtiments, des espaces destinés au stationnement et à la manoeuvre des véhicules de livraison et des véhicules de la clientèle et au stockage des produits, des espaces verts ; / c) Une carte ou un plan de la desserte du lieu d'implantation du projet par les transports collectifs, voies piétonnes et pistes cyclables ; / (...) 4° Effets du projet en matière d'aménagement du territoire. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant les éléments suivants : / (...) c) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet sur les principaux axes de desserte du site, ainsi que des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes ; / d) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules de livraison générés par le projet et description des accès au projet pour ces véhicules ; / e) Indication de la distance du projet par rapport aux arrêts des moyens de transports collectifs, de la fréquence et de l'amplitude horaire de la desserte de ces arrêts ; / f) Analyse prévisionnelle des flux de déplacement dans la zone de chalandise, tous modes de transport confondus, selon les catégories de clients ; / g) En cas d'aménagements envisagés de la desserte du projet : tous documents garantissant leur financement et leur réalisation effective à la date d'ouverture de l'équipement commercial (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 752-7 du même code : " (...) Lorsque le projet ne nécessite pas de permis de construire, le dossier déposé comprend, outre les éléments prévus à l'article R. 752-6, les éléments suivants : / (...) f) Une photographie axonométrique du site actuel et une présentation visuelle du projet permettant d'apprécier sa future insertion par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; / g) Un document graphique représentant l'ensemble des façades du projet " ;
4. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce qui est soutenu, le dossier de demande présenté par la SAS Bridis, complété par une note du 20 mai 2015, comportait, d'une part, les informations relatives au projet d'extension du centre commercial tenant notamment au secteur d'activité et à la classe du magasin dont l'extension est envisagée, ainsi qu'aux surfaces de vente, et, d'autre part, les éléments relatifs à la détermination de la zone de chalandise, qui tiennent à l'éloignement du projet, au nord, à l'attraction des pôles de Draguignan à l'est, de Toulon au sud, d'Aix-en-Provence et d'Aubagne à l'ouest, et dont il ressort que la limite de la zone de chalandise a été déterminée par le mode de locomotion constitué par la voiture, correspondant à un temps de parcours variant de quinze à quarante minutes ; que, par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que la pétitionnaire, d'une part, a décrit précisément les accès au centre commercial par les piétons et cyclistes, et fourni des photographies aériennes ainsi qu'un plan de masse faisant apparaître ces accès, et, d'autre part, a produit, en annexe de la note complémentaire du 20 mai 2015, un plan faisant apparaître les espaces destinés au stationnement et à la manoeuvre des véhicules de livraison ;
5. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que les informations relatives à l'évaluation des flux de circulation supplémentaires de véhicules particuliers et de véhicules de livraison figurant dans le dossier ont été complétées au cours de l'instruction devant la Commission nationale d'aménagement commercial par la production par la pétitionnaire d'une étude de circulation, comportant notamment une synthèse de l'impact du projet sur les flux ainsi que des préconisations ; que, par ailleurs, la note complémentaire du 20 mai 2015 comportait l'indication précise de la distance du projet par rapport aux arrêts des moyens de transports collectifs, de la fréquence et de l'amplitude horaire de la desserte de ces arrêts ; qu'enfin, la pétitionnaire a produit devant la commission une lettre du chef du pôle technique du département du Var faisant état de l'accord relatif à la réalisation de l'aménagement du giratoire situé à l'intersection de la RDN 7 et de la RD 43 préconisé par l'étude de trafic susmentionnée, et indiqué qu'elle financerait elle-même la réalisation de cet aménagement ; qu'ainsi, la pétitionnaire a fourni à la Commission nationale d'aménagement commercial les éléments lui permettant d'apprécier les effets du projet en matière d'aménagement du territoire ;
6. Considérant, en troisième lieu, que, contrairement à ce qui est soutenu, le dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale présenté par la SAS Bridis comportait l'ensemble des éléments permettant à la commission d'évaluer l'impact visuel du projet sur son environnement ;
Sur la définition de la zone de chalandise :
7. Considérant qu'aux termes de l'article R. 752-3 du code de commerce : " (...) constitue la zone de chalandise d'un équipement faisant l'objet d'une demande d'autorisation d'exploitation commerciale l'aire géographique au sein de laquelle cet équipement exerce une attraction sur la clientèle. Elle est délimitée en tenant compte notamment de la nature et de la taille de l'équipement envisagé, des temps de déplacement nécessaires pour y accéder, de la présence d'éventuelles barrières géographiques ou psychologiques et de la localisation et du pouvoir d'attraction des équipements commerciaux existants " ; que si la SAS Distribution Casino France soutient que le pôle commercial de Saint-Maximin-la-Sainte-Baume n'aurait pas dû être inclus dans la zone de chalandise, elle n'établit pas en quoi une telle erreur, à la supposer même établie alors pourtant qu'aucune anomalie n'a sur ce point été relevée par le service instructeur, aurait été suffisamment importante pour avoir faussé l'appréciation portée par la commission nationale quant à l'effet du projet sur les commerces traditionnels de Brignoles ; que le moyen tiré d'une définition erronée de la zone de chalandise doit donc être écarté ;
Sur l'appréciation portée par la Commission nationale d'aménagement commercial :
8. Considérant qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 1er de la loi susvisée du 27 décembre 1973 : " Les pouvoirs publics veillent à ce que l'essor du commerce et de l'artisanat permette l'expansion de toutes les formes d'entreprises, indépendantes, groupées ou intégrées, en évitant qu'une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l'écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux et ne soit préjudiciable à l'emploi " ; qu'aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés " ; qu'aux termes de l'article L. 752-6 du même code de commerce : " I. - L'autorisation d'exploitation commerciale (...) est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale (...) / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / (...) 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / II.- A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale " ;
9. Considérant, en premier lieu, qu'il ne peut être utilement soutenu que le projet serait incompatible avec l'orientation du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale " Provence verte " visant à l'implantation préférentielle des installations de production d'énergies renouvelables en intégration du bâti, dès lors que le projet ne comporte pas d'implantation d'une telle installation ; qu'il va de même s'agissant de l'orientation visant à éviter la localisation des emplois, services, commerces et équipements dans les espaces exclusivement accessibles en voiture, dès lors que le centre commercial est desservi par des lignes d'autocar ; qu'enfin, la requérante ne saurait davantage soutenir que le projet méconnaîtrait l'orientation selon laquelle les zones d'aménagement commercial, dont la zone Saint-Jean, en cause en l'espèce, n'ont, de préférence, pas vocation à accueillir davantage de commerces de proximité, dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, en tout état de cause, que la galerie marchande projetée abritera de tels commerces au sens du document d'orientation et d'objectifs ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que la Commission nationale d'aménagement commercial aurait à tort estimé que le projet contesté était compatible avec le schéma de cohérence territoriale " Provence verte " doit être écarté ;
10. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le projet, qui permettra de moderniser un ensemble commercial vieillissant par l'accueil de moyennes surfaces ne pouvant pas s'installer en centre-ville, est susceptible de participer à l'animation de la vie urbaine de l'agglomération de Brignoles et qu'aucun élément au dossier n'établit, alors que la population de la zone de chalandise a augmenté de près de 30 % entre 1999 et 2011, que l'implantation projetée nuirait au commerce de centre-ville, en dépit de l'allocation par le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce d'une subvention à l'agglomération de Brignoles ; que, par ailleurs, les flux de transports générés par le projet seront compensés par un aménagement routier financé par la pétitionnaire et ayant reçu l'accord des services du département du Var, à savoir la création d'un biseau d'évasement sur deux files sur le giratoire situé à l'intersection de la RDN 7 et de la RD 43 ; que dans ces conditions, compte tenu du caractère suffisamment certain de la réalisation de ces aménagements routiers et alors par ailleurs que, ainsi que le ministre chargé de l'urbanisme le relève dans son avis du 12 juin 2015, le site est accessible aux piétons et cyclistes par un réseau de trottoirs et de pistes cyclables existants, la commission nationale a pu estimer, sans erreur d'appréciation, que le projet en litige ne compromet pas l'objectif d'aménagement du territoire, en dépit de l'insuffisance de la desserte par les transports en commun, laquelle ne pouvait justifier à elle-seule un refus de l'autorisation sollicitée ;
11. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le bâtiment sera mis aux normes de la réglementation thermique 2012 à l'issue de son extension et de sa rénovation et que le projet prévoit un parking en silo ; qu'en outre, le traitement architectural du bâtiment, caractérisé par l'usage du bois et du verre ainsi que par l'augmentation de la surface des espaces verts et la création de toitures végétalisées, est de nature à favoriser l'insertion de l'ensemble commercial dans son environnement ; que dans ces conditions, en dépit de l'augmentation des flux de circulation automobile induits, la commission nationale a pu également estimer, sans erreur d'appréciation, que le projet en cause ne compromet pas l'objectif de développement durable ;
12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SAS Distribution Casino France n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision attaquée ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
13. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SAS Distribution Casino France une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la SAS Bridis et non compris dans les dépens ; que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font cependant obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamné sur leur fondement ;
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la SAS Distribution Casino France est rejetée.
Article 2 : La SAS Distribution Casino France versera à la SAS Bridis une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Distribution Casino France, à la SAS Bridis et à la Commission nationale d'aménagement commercial.
Délibéré après l'audience du 20 septembre 2016, où siégeaient :
- M. Cherrier, président,
- Mme Chevalier-Aubert, président assesseur,
- Mme Mastrantuono, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 4 octobre 2016.
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N° 15MA03922 2
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