| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 9ème chambre - formation à 3, 13 juillet 2016, 14MA03760

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

I. M. et Mme B... A...et le groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) des Serres Blanches ont demandé au tribunal administratif de Montpellier :

- d'annuler l'arrêté du 5 février 2013 par lequel le maire de Villeveyrac a refusé de leur délivrer un permis de construire relatif à la construction d'une maison à usage d'habitation au lieu dit " le Peyrou nord " ;

- d'enjoindre à la commune de Villeveyrac de réexaminer leur demande dans un délai d'un mois sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;

- de mettre à la charge de la commune de Villeveyrac les dépens ainsi qu'une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

II. M. et Mme B... A...et le GAEC des Serres Blanches ont demandé au tribunal administratif de Montpellier :

- d'annuler l'arrêté du 9 septembre 2013 par lequel le maire de Villeveyrac a retiré le refus de permis de construire du 5 février 2013 et a refusé de délivrer le permis de construire qu'ils avaient sollicité relatif à la construction d'une maison à usage d'habitation au lieu dit " le Peyrou nord " ;

- d'enjoindre à la commune de Villeveyrac de réexaminer leur demande dans un délai d'un mois sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;

- de mettre à la charge de la commune de Villeveyrac les dépens ainsi qu'une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n°1301976, 1305327 du 19 juin 2014, le tribunal administratif de Montpellier a jugé qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 5 février 2013 et a rejeté les conclusions en annulation dirigées contre l'arrêté du 9 septembre 2013.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 18 août 2014, M. et Mme A... et le groupement agricole d'exploitation en commun des Serres Blanches, représentés par Me C..., demandent à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du 19 juin 2014 du tribunal administratif de Montpellier ;

2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, lesdits arrêtés ;

3°) d'enjoindre à la commune de Villeveyrac de réexaminer leur demande dans un délai d'un mois sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Villeveyrac les dépens ainsi qu'une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le tribunal administratif n'a pas répondu au moyen tiré de l'existence d'un permis de construire tacite ;

- le classement par le plan local d'urbanisme communal de leur parcelle en zone Nm est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le règlement de la zone NC remis en vigueur est entaché d'illégalité ;

- les dispositions du règlement n'autorisant qu'un logement par unité foncière n'est pas applicable puisque le tènement foncier est à cheval sur deux zones ;

- les dispositions du règlement de la zone NC imposant une distance minimale de 30 mètres entre les constructions et l'exploitation est contraire au règlement sanitaire départemental qui impose une distance minimale de 50 mètres ;

- le projet peut être régularisé en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme ;

- les dispositions du règlement de la zone NC relatives à la superficie minimale de terrain sont désuètes ;

- la délimitation entre la zone NCb et NCc est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle ne respecte pas la configuration naturelle des lieux ;

- l'administration ne pouvait retirer le permis de construire tacite dont ils étaient titulaires sans respecter préalablement la procédure contradictoire ;

- la décision de retrait n'est pas motivée.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 5 février 2015 et le 21 septembre 2015, la commune de Villeveyrac conclut au rejet de la requête et à la condamnation des requérants à lui verser une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la demande de permis de construire porte sur un terrain issu d'un lotissement qui n'a pas été préalablement autorisé ;

- le projet méconnaît les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;

- les autres moyens soulevés par les appelants ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées le 10 juin 2016, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen d'ordre public relevé d'office, tiré de l'irrégularité du jugement attaqué en ce que les premiers juges ont prononcé à tort un non lieu à statuer sur les conclusions dirigées contre la décision du 5 février 2013.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Giocanti,

- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,

- et les observations de Me C..., représentant M. A... et autres.

1. Considérant que, par un arrêté du 5 février 2013, le maire de la commune de Villeveyrac a refusé de délivrer à M. et Mme D... un permis de construire relatif à la construction d'une maison d'habitation au lieu dit " le Peyrou nord " sur le lot A issu du détachement de la parcelle cadastrée ZN n° 150 ; que, par un arrêté du 9 septembre 2013, le maire de la commune de Villeveyrac a retiré l'arrêté du 5 février 2013 et a opposé à M. et Mme A... un nouveau refus de permis de construire pour le projet précité ; que M. et Mme A... et le groupement agricole d'exploitation en commun des Serres Blanches relèvent appel du jugement du 19 juin 2014 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a, d'une part, constaté qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 5 février 2013 et, d'autre part, rejeté les conclusions en annulation dirigées contre l'arrêté du 9 septembre 2013 ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Considérant, en premier lieu, que si les appelants font valoir que le tribunal n'a pas répondu à leur moyen tiré de l'existence d'un permis de construire tacite, il ressort des termes mêmes du jugement attaqué que les premiers juges, après avoir estimé que le maire était en situation de compétence liée pour refuser la demande de permis de construire présentée par les épouxA..., ont expressément écarté l'ensemble des autres moyens en les qualifiant d'inopérants ; que, par suite, M. A... et autres ne sont pas fondés à soutenir que le jugement en litige serait entaché d'une omission à statuer sur ce moyen ;

3. Considérant, en second lieu, qu'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif ; que si, avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait plus lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi ; qu'il en va ainsi, quand bien même l'acte rapporté aurait reçu exécution ; que, dans le cas où l'administration se borne à procéder à l'abrogation de l'acte attaqué, cette circonstance prive d'objet le pourvoi formé à son encontre, à la double condition que cet acte n'ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive ;

4. Considérant que le tribunal administratif de Montpellier a considéré que la demande présentée par M. et Mme A... tendant à l'annulation de l'arrêté du 5 février 2013 était devenue sans objet au motif que les conclusions dirigées contre l'arrêté du 9 septembre 2013 par lequel le maire de Villeveyrac a retiré l'arrêté du 5 février 2013 et a refusé de délivrer le permis de construire sollicité par les époux A...étaient rejetées par le jugement attaqué ; que, toutefois, si dans un même jugement, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté les conclusions en annulation de l'arrêté du 9 septembre 2013 y compris en ce qu'il retire l'arrêté de refus précédent du 5 février 2013, ce retrait n'était pas définitif dès lors que le jugement du tribunal administratif était susceptible d'appel ; que, par suite, en prononçant un non lieu à statuer sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 5 février 2013 retiré par un arrêté du 9 septembre 2013 qui n'était pas devenu définitif, le tribunal administratif de Montpellier a entaché son jugement d'irrégularité ;

5. Considérant qu'il y a lieu pour la Cour d'évoquer, dans cette mesure, et de statuer immédiatement sur les conclusions à fin d'annulation dirigées contre l'arrêté du 5 février 2013 présentées devant le tribunal administratif et de statuer, par l'effet dévolutif de l'appel, sur les conclusions dirigées à l'encontre de l'arrêté du 9 septembre 2013 ;

Sur les conclusions en annulation :

6. Considérant, d'une part, qu'il résulte du récépissé d'enregistrement de la demande de permis de construire, que M. et Mme A... ont déposé une demande de permis de construire, relative à la construction d'une maison d'habitation, qui a été enregistrée le 10 décembre 2012 ; que lorsque la décision de refus de permis de construire du 5 février 2013 leur a été notifiée, le délai d'instruction de leur demande, en l'occurrence de deux mois, n'était pas expiré ; que les appelants ne sont pas fondés à soutenir que le refus de permis de construire du 5 février 2013 devrait s'analyser comme une décision de retrait d'un permis de construire acquis tacitement ;

7. Considérant, d'autre part, que lorsque des dispositions législatives ou réglementaires ont prévu que le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande d'autorisation fait naître, à l'expiration du délai imparti à l'administration pour statuer, une décision implicite d'acceptation de la demande et que, la décision prise dans ce délai, qu'elle accorde ou qu'elle refuse expressément l'autorisation sollicitée, est rapportée par l'autorité compétente, cette décision expresse d'octroi ou de refus disparaît rétroactivement ; que, pour autant, cette disparition ne rend pas le demandeur titulaire d'une autorisation tacite ; qu'elle oblige simplement, en principe, l'autorité administrative à procéder à une nouvelle instruction de la demande dont cette autorité demeure saisie ; qu'ainsi, le retrait, par l'arrêté attaqué du 9 septembre 2013, de la décision de refus de permis de construire du 5 février 2013 n'a pu avoir pour effet de faire naître, au profit des pétitionnaires, une autorisation tacite de construire ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté du 9 septembre 2013 en ce qu'il refuse à nouveau le permis de construire sollicité par les époux A...aurait retiré, par un acte non motivé, une autorisation tacite de construire sans avoir préalablement respecté la procédure contradictoire prévue par la loi du 12 avril 2000 alors en vigueur ;

8. Considérant que, pour refuser, par l'arrêté du 9 septembre 2013, le permis de construire demandé par M. et Mme A..., le maire de Villeveyrac s'est fondé sur le triple motif tiré de ce que le projet ne respecte pas les dispositions des articles N2 et N4 du plan local d'urbanisme applicables en zone Nm dans laquelle existe un risque iso-affaissement dû à la présence de galeries minières et une richesse en minerai justifiant le caractère prioritaire de l'activité extractive et que les conditions de desserte du projet ne répondent pas aux exigences de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;

9. Considérant qu'à l'encontre du motif du refus tiré de l'application du règlement de la zone Nm du terrain d'assiette du projet, les appelants excipent de l'illégalité du classement en zone naturelle de ce terrain résultant du plan local d'urbanisme de la commune de Villeveyrac approuvé par délibération du 22 février 2011 ;

10. Considérant qu'aux termes du règlement du plan local d'urbanisme de Villeveyrac le " secteur Nm correspond d'une part à des risques d'iso-affaissement dus à la présence de galeries minières et d'autres part, à une richesse en minerai justifiant le caractère prioritaire de l'activité extractive " ; que le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme approuvé le 22 février 2011 prévoit " la reconversion et le développement de l'exploitation minière " ; qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ; que l'autorité compétente n'est pas liée, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs des zones qu'elle institue, par les modalités préexistantes d'utilisation de terrains, dont elle peut prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme ; que par suite, la circonstance que le terrain en litige ait été classé en zone agricole par le plan d'occupation des sols du 10 août 1994, antérieurement à l'approbation du plan local d'urbanisme en cause, ne saurait à elle seule faire obstacle à leur classement en zone naturelle par ce plan ; que, toutefois, la commune de Villeveyrac ne conteste pas que la parcelle d'assiette du projet n'a jamais fait l'objet d'une quelconque exploitation minière ; que si cette dernière se prévaut, ainsi que cela résulte de la carte de localisation des zones minières faisant apparaître les mines anciennes et actuelles ainsi que les amas bauxitiques non exploités, de l'existence d'un gisement de bauxite dans le secteur de la Mayolle, il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet se situe non pas dans le secteur de la Mayolle mais au nord de ce dernier au lieu dit " le Peyrou nord " ; que M. et Mme A... sont fondés à soutenir que la simple proximité du terrain avec un gisement de bauxite serait insuffisant pour justifier le zonage retenu en l'absence de valeur particulière du sous-sol du terrain ; que, dans ces conditions, les appelants sont fondés à soutenir que le classement de leur parcelle en zone Nm est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et, qu'en conséquence, les motifs de refus attaqué tirés de la méconnaissance des article N1 et N4 sont également entachés d'illégalité ;

11. Considérant, toutefois, que si un permis de construire ne constitue pas un acte d'application de la réglementation d'urbanisme en vigueur et si, par suite, un requérant demandant son annulation ne saurait utilement se borner à soutenir, pour l'obtenir, qu'il a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal, mais doit faire valoir, en outre, que ce permis méconnaît les dispositions d'urbanisme pertinentes remises en vigueur en application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, cette règle ne s'applique pas au refus de permis de construire, lorsqu'il trouve son fondement dans un document d'urbanisme ; que, dans ce cas, l'annulation ou l'illégalité de ce document d'urbanisme entraîne l'annulation du refus de permis de construire pris sur son fondement, sauf au juge à procéder, le cas échéant, à une substitution de base légale ou de motifs dans les conditions de droit commun ;

12. Considérant que la commune de Villeveyrac fait valoir que le refus en litige peut trouver une base légale dans les dispositions antérieures applicables en zone NC et, notamment l'article NC 5 du plan d'occupation des sols approuvé le 10 août 1994, remises en vigueur en vertu des dispositions de L. 121-8 du code de l'urbanisme ; qu'elle doit être ainsi regardée comme sollicitant qu'au motif et à la base légale erronés de l'arrêté du 9 septembre 2013 soit substitué un autre motif et un autre fondement légal tiré de la méconnaissance de l'article NC5 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune approuvé le 10 août 1994 ;

13. Considérant que si M. et Mme A... soutiennent pour exciper de l'illégalité des dispositions de l'article NC5, que ce dernier serait " désuet ", une telle circonstance, à la supposer même établie, est sans incidence sur la légalité des dispositions en litige ; que l'article NC 5 dispose qu'au sein du secteur NCb dans lequel se situe le lot A appartenant aux épouxA..., la superficie minimale de l'unité foncière pour réaliser une construction nouvelle est de 4 hectares d'un seul tenant ; que le lot A dont il résulte de la demande de permis de construire qu'il est détaché aux profit des époux A...de la parcelle cadastrée ZN 150 anciennement ZN n° 28 appartenant au groupement agricole d'exploitation en commun des Serres Blanches, présente une superficie de seulement 1 431 mètres carrés ; que la commune de Villeveyrac est ainsi fondée à soutenir qu'elle pouvait, pour ce motif et sur le fondement des dispositions du POS approuvé le 10 août 1994, refuser le permis de construire sollicité ;

14. Considérant, que, dès lors, il y a lieu de faire droit à la substitution de motifs et de base légale sollicitée, dès lors que cette substitution n'a pas pour effet de priver les requérants d'une garantie procédurale et que l'administration dispose du même pouvoir d'appréciation pour appliquer l'une ou l'autre des dispositions issues du règlement du POS et du PLU ; qu'il ressort, en outre, des pièces du dossier que la commune aurait pris la même décision si elle ne s'était fondée que sur ce seul motif ; qu'en tout état de cause, M. A... et autres ne contestent pas le bien-fondé du second motif de l'arrêté de refus du 9 septembre 2013 tiré de ce que la desserte du projet présenterait un risque pour la sécurité publique au sens de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme sur le fondement duquel la maire de la commune aurait pris la même décision de refus ;

15. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres demandes de substitution de motifs sollicitées par la commune dans la présente requête, que M. A... et autres ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leurs conclusions en annulation dirigées contre l'arrêté du 9 septembre 2013 ; qu'en vertu du présent arrêt ayant force de chose jugée, ce dernier arrêté en tant qu'il retire l'arrêté du 5 février 2013 est définitif ; que, par suite, il n'y a pas lieu pour la Cour de statuer sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté de refus du 5 février 2013 ;

16. Considérant que le présent arrêt qui rejette les conclusions aux fins d'annulation présentées par les requérants n'implique aucune mesure d'exécution ; que, par suite, les conclusions accessoires aux fins d'injonction et d'astreinte ne peuvent qu'être rejetées ;

Sur les frais non compris dans les dépens :

17. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que M. A... et autres demandent sur leur fondement au titre de leurs frais non compris dans les dépens, soit mise à la charge de la commune de Villeveyrac, qui n'est, dans la présente instance, ni tenue aux dépens ni partie perdante ; qu'en revanche, il y a lieu, en application des mêmes dispositions de mettre à la charge de M. A... et autres une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Villeveyrac et non compris dans les dépens ;

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 19 juin 2014 est annulé en tant qu'il prononce un non lieu à statuer sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 5 février 2013.

Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de M. A... et autres tendant à l'annulation de l'arrêté du 5 février 2013.

Article 3 : Le surplus de la requête est rejeté.

Article 4 : M. A... et autres verseront à la commune de Villeveyrac une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme B...A..., au GAEC des Serres Blanches et à la commune de Villeveyrac.

Délibéré après l'audience du 29 juin 2016, où siégeaient :

- Mme Buccafurri, présidente,

- M. Portail, président-assesseur,

- Mme Giocanti, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 13 juillet 2016.

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