| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 9ème chambre - formation à 3, 01 juillet 2016, 14MA03553

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Par une demande enregistrée sous le n° 1303233, à l'appui de laquelle la commune de Montréal est intervenue volontairement, Mme A... D...a demandé au tribunal administratif de Montpellier, d'une part, d'annuler l'arrêté du 24 avril 2013 par lequel le maire de Castelnaudary l'a radiée des effectifs communaux à compter du 14 avril 2013 au soir et, d'autre part, d'enjoindre au maire de Castelnaudary de la réintégrer et de procéder à la reconstitution de sa carrière à compter du 15 avril 2013.

Par une demande enregistrée sous le n° 1303681, la commune de Castelnaudary a demandé au tribunal administratif de Montpellier, d'une part, d'annuler l'arrêté du 4 juin 2013 par lequel le maire de Montréal a retiré l'arrêté du 4 avril 2013 prononçant la mutation de Mme D... dans les effectifs de Montréal à compter du 15 avril 2013 et, d'autre part, d'enjoindre à la commune de Montréal de réintégrer Mme D... dans ses effectifs.

Par un jugement n° 1303233-1303681 du 13 juin 2014, le tribunal administratif de Montpellier, après avoir joint les deux demandes précitées et admis l'intervention de la commune de Montréal dans la première affaire, a annulé l'arrêté du 4 juin 2013 du maire de Montréal, a enjoint à la commune de Montréal de réintégrer Mme D... dans ses effectifs à compter du 15 avril 2013, et a rejeté les conclusions de la commune de Montréal et de Mme D....

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, respectivement enregistrés le 8 août 2014 et le 22 janvier 2016, la commune de Montréal, représentée par Me B..., demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Montpellier en date du 13 juin 2014 ;

2°) de rejeter la demande de la commune de Castelnaudary ;

3°) d'enjoindre à la commune de Castelnaudary de réintégrer Mme D... dans ses effectifs, sous astreinte de 500 euros par jour de retard à compter la notification de l'arrêt à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Castelnaudary le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable au regard des exigences de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ;

- l'arrêté du 4 juin 2013, pris sur demande de Mme D..., n'entrait pas dans le champ d'application de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; en tout état de cause, il était suffisamment motivé ;

- elle était en situation de compétence liée pour retirer l'arrêté du 4 avril 2013, qui était illégal ;

- l'arrêté du 24 avril 2013 radiant Mme D... des effectifs de Castelnaudary est entaché d'incompétence ;

- la commune de Castelnaudary ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, inapplicable entre les administrations ;

- la disparition rétroactive de la mutation rend illégale la radiation des cadres prise sur son fondement ;

- la mutation était irrégulière, dès lors que le comité médical départemental avait émis un avis favorable au placement de l'intéressée en longue maladie pour une durée de trois mois expirant le 16 mars 2013 et que la reprise de ses fonctions par Mme D... ne semble pas avoir été précédée de la visite médicale requise par les dispositions du décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ;

- la mutation d'un de ses agents ne confère à sa collectivité d'origine aucun droit, et son retrait ne peut donc lui causer de dommage ;

- la commune de Castelnaudary n'avait pas de droit à disposer du poste occupé par Mme D... au 15 avril 2013 ;

- à la date de l'arrêté en litige, le poste de Mme D... existait toujours dans les effectifs de Castelnaudary ;

- l'arrêté en litige n'est pas entaché des détournements de pouvoir et de procédure car la commune de Montréal s'est bornée à répondre positivement à la demande de Mme D..., et le comportement de la commune de Castelnaudary est fautif.

Par mémoires enregistrés le 25 juin 2015 et le 22 janvier 2016, la commune de Castelnaudary, représentée par la SELARL d'avocats Symchowicz, Weissberg et associés, conclut au rejet de la requête de la commune de Montréal, au rejet des écritures de Mme D... et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Montréal et de Mme D... le versement, par chacune d'elles, de la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

A titre principal, elle fait valoir que :

- la requête de la commune de Montréal est irrecevable au regard des dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ;

- la requête formée par Mme D... est irrecevable pour tardiveté et au regard des dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative.

A titre subsidiaire, elle soutient que :

- l'arrêté du 4 juin 2013 retirant la mutation de Mme D... méconnaît les règles applicables au retrait et à l'abrogation des décisions administratives individuelles créatrices de droit ;

- les conditions permettant un retrait à la demande du bénéficiaire de la décision ne sont pas remplies ; la condition exigeant que le retrait ne préjudicie pas aux droits des tiers, n'est pas remplie car le retrait de la mutation de Mme D... dans les effectifs de la commune de Montréal préjudicie au droit de la commune de Castelnaudary de disposer librement du poste ainsi devenu vacant ; la condition exigeant qu'intervienne une décision plus favorable au bénéficiaire de la décision retirée n'est pas non plus remplie ;

- la commune de Montréal n'était pas en situation de compétence liée pour procéder au retrait de l'arrêté du 4 avril 2013 et les illégalités entachant cet arrêté n'impliquaient pas son abrogation ni le renvoi de Mme D... à son ancien employeur ; au demeurant, la mutation n'était pas entachée des illégalités prétendument invoquées par la commune de Montréal ;

- dès lors que le comité médical s'est prononcé en faveur de la reprise par Mme D... de son travail, rien ne s'opposait à la mutation de cette dernière au sein des services de Montréal à compter du 15 avril 2013 ;

- le raisonnement tenu par la commune de Montréal, qui autoriserait sans condition de délai le retrait des décisions de mutations entre collectivités territoriales est contraire aux dispositions de l'article 51 de la loi du 26 janvier 1984 ;

- d'autres moyens justifient, en tout état de cause l'annulation de l'arrêté du 4 juin 2013, qui est entaché d'un défaut de motivation, grevé d'un vice de procédure tenant à la méconnaissance de l'article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et au principe général des droits de la défense, et d'un détournement de pouvoir dans la mesure où la commune de Montréal a souhaité, en réalité, se séparer de Mme D... ;

- les premiers juges ont également rejeté à bon droit les conclusions dirigées contre l'arrêté du 24 avril 2013 radiant Mme D... des effectifs de la commune de Castelnaudary ;

- cet arrêté est en effet purement recognitif et les conclusions dirigées contre lui étaient irrecevables ;

- la circonstance qu'il comporte une double signature n'est pas de nature à l'entacher d'illégalité dès lors qu'il a été signé par l'autorité compétente ;

- il ne saurait être considéré comme privé de base légale dès lors que l'arrêté de retrait du 4 juin 2013 est illégal ;

- il n'est entaché d'aucun détournement de pouvoir et la commune de Castelnaudary n'a jamais entendu dissimuler des informations relatives à la situation administrative et médicale de Mme D... ;

- la décision par laquelle elle a rejeté le recours gracieux formé à l'encontre de l'arrêté du 24 avril 2013 n'entrait pas dans la catégorie des actes devant faire l'objet d'une motivation et, en tout état de cause, cette décision n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas motivée.

Par mémoire enregistré le 10 juillet 2015, Mme D..., représentée par Me C..., conclut :

1°) à l'annulation du jugement du 13 juin 2014 du tribunal administratif de Montpellier ;

2°) à l'annulation de l'arrêté du 24 avril 2013 par lequel le maire de Castelnaudary l'a radiée des effectifs de la commune, de la décision portant rejet implicite opposé à sa demande de retrait de cette radiation ;

3°) à ce qu'il soit enjoint à la commune de Castelnaudary de la réintégrer dans ses effectifs et de procéder à la reconstitution de sa carrière à compter du 15 avril 2013 ;

4°) à ce la commune de Castelnaudary lui verse une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et soit condamnée aux dépens.

Mme D... soutient que :

- l'arrêté du 4 juin 2013 par lequel le maire de la commune de Montréal a retiré l'arrêté du 4 avril 2013 n'avait pas à être motivé ;

- la commune de Montréal était en situation de compétence liée pour retirer l'arrêté du 4 avril 2013;

- les arrêtés de mutation et de radiation dont elle a fait l'objet sont illégaux dès lors que la reprise de son service à l'issue d'un congé de longue maladie n'a pas été précédée de la reconnaissance médicale de son aptitude au service en contradiction avec les termes de l'article 31 du décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ;

- les arrêtés de mutation et de radiation dont elle a fait l'objet sont illégaux dès lors que le comité médical ne pouvait se prononcer à la fois sur l'ouverture d'un congé de maladie et sur le principe de la reprise du travail sans violer les dispositions de l'article 4 du décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ;

- la disparition rétroactive de l'arrêté du 4 avril 2013 rend illégal l'arrêté du maire de la commune de Castelnaudary du 24 avril 2013 ;

- l'arrêté du 24 avril 2013 est entaché d'un détournement de pouvoir et constitue une manoeuvre de la commune de Castelnaudary pour se séparer d'elle ;

- l'arrêté du 24 avril 2013 par lequel la commune de Castelnaudary a radié Mme D... de ses effectifs est illégal dès lors qu'il a été signé par une autorité incompétente ;

- la décision par laquelle le maire de la commune de Castelnaudary a refusé de retirer son arrêté du 24 avril 2013 est entachée d'un défaut de motivation ;

- le maire ne pouvait prononcer sa radiation des effectifs alors même qu'il connaissait son état de fragilité mentale et psychique et que le comité médical avait conclu que sa pathologie ouvrait droit à un congé de longue maladie ;

- le maire de Castelnaudary ne démontre pas l'existence d'une réorganisation de service qui ferait obstacle au retour de Mme D... dans ses effectifs.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- le mémoire, enregistré le 9 février 2016, présenté pour Mme D... et non communiqué en application de l'article R. 611-1 du code de justice administrative ;

- le mémoire, enregistré le 11 février 2016, présenté pour la commune de Castelnaudary et non communiqué en application de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.

Vu :

- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;

- le code de justice administrative.

Le président de la Cour a désigné M. Portail en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Busidan ;

- les conclusions de M. Roux, rapporteur public ;

- et les observations de Me F... représentant la commune de Montreal, de Me H... représentant la commune de Castelnaudary et de Me G... représentant Mme D....

1. Considérant que, par arrêté du 4 avril 2013, le maire de la commune de Montréal a recruté par voie de mutation, avec effet au 15 avril 2013, Mme D..., attachée territoriale, laquelle relevait jusque là des effectifs de la commune de Castelnaudary et en a été radiée par arrêté du maire de la commune de Castelnaudary daté du 24 avril 2013 ; que, cependant, à la demande de Mme D..., le maire de la commune de Montréal a retiré, par arrêté du 4 juin 2013, l'arrêté du 4 avril 2013 portant mutation de l'intéressée au sein des effectifs montréalais ; que, sur demande de la commune de Castelnaudary, le tribunal administratif de Montpellier a annulé l'arrêté du 4 juin 2013 et enjoint à la commune de Montréal de réintégrer juridiquement Mme D... dans ses effectifs à compter du 15 avril 2013, par un jugement rendu le 13 juin 2014 dont la commune de Montréal relève appel ; que, pour sa part, Mme D... relève appel de ce même jugement, en tant que le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 24 avril 2013 la radiant des effectifs de Castelnaudary ;

Sur la recevabilité des conclusions de Mme D... :

2. Considérant que Mme D..., qui avait demandé au tribunal administratif de Montpellier l'annulation de l'arrêté du 24 avril 2013 la radiant des effectifs de Castelnaudary, avait qualité pour faire appel du jugement attaqué, qui lui a été notifié le 19 juin 2014 ; qu'ainsi, elle ne saurait avoir la qualité d'intervenante en appel ; que son mémoire ne peut pas davantage s'analyser comme un appel recevable, dès lors qu'il n'a été enregistré au greffe de la Cour qu'après l'expiration du délai d'appel, fixé à deux mois par l'article R. 811-2 du code de justice administrative ; que la circonstance que ce mémoire a été produit en réponse à la communication de la requête par le greffe de la cour pour d'éventuelles observations n'a pas pour effet de conférer à Mme D... la qualité de partie à l'instance d'appel ; que ses conclusions sont dès lors irrecevables et doivent être rejetées ;

Sur le bien-fondé du jugement :

3. Considérant, d'une part, qu'en vertu des règles générales applicables au retrait des actes administratifs, l'auteur d'une décision individuelle expresse créatrice de droits ne peut légalement la rapporter, à la condition que cette décision soit elle-même illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la date à laquelle elle a été prise ; qu'en dehors de cette hypothèse, l'auteur de la décision peut procéder à son retrait, pour lui substituer une décision plus favorable, lorsque le retrait est sollicité par le bénéficiaire de cette décision et qu'il n'est pas susceptible de porter atteinte aux droits des tiers ; que lorsque ces conditions sont réunies, l'auteur de la décision, saisi d'une demande de retrait par le bénéficiaire, apprécie, sous le contrôle du juge, s'il peut procéder ou non à son retrait, compte tenu de l'intérêt tant de celui qui l'a saisi que de celui du service ;

4. Considérant, d'autre part, que le 1er alinéa de l'article 51 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée dispose : " Les mutations sont prononcées par l'autorité territoriale d'accueil. Sauf accord entre cette autorité et l'autorité qui emploie le fonctionnaire, la mutation prend effet à l'expiration du délai de préavis mentionné à l'article 14 bis du titre Ier du statut général " ; qu'aux termes de l'article 14 bis applicable de la loi du 13 juillet 1983 : " Hormis les cas où le détachement, la mise en disponibilité et le placement en position hors cadres sont de droit, une administration ne peut s'opposer à la demande de l'un de ses fonctionnaires tendant, avec l'accord du service, de l'administration ou de l'organisme public ou privé d'accueil, à être placé dans l'une de ces positions statutaires ou à être intégré directement dans une autre administration qu'en raison des nécessités du service ou, le cas échéant, d'un avis d'incompatibilité rendu par la commission de déontologie au titre du I de l'article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques. Elle peut exiger de lui qu'il respecte un délai maximal de préavis de trois mois. (...) " ;

5. Considérant que l'arrêté du 4 juin 2013 est intervenu à la demande de Mme D..., bénéficiaire de l'arrêté du 4 avril 2013 la nommant par voie de mutation dans les effectifs de la commune de Montréal ; que la commune de Castelnaudary ayant la qualité de tiers à cette décision du 4 juin 2013, il appartenait au maire de la commune de Montréal de déterminer si ce retrait était susceptible de porter atteinte aux droits de la commune de Castelnaudary ; qu'à compter de la date d'effet, sur laquelle les deux collectivités s'étaient mises d'accord, de la mutation de Mme D..., la commune de Castelnaudary disposait du droit de réorganiser librement ses services suite à la vacance du poste précédemment pourvu par Mme D... ; que la circonstance que cette réorganisation n'ait pas effectivement eu lieu au 4 juin 2013, date du retrait en litige, est sans incidence sur le droit dont disposait la commune de Castelnaudary dès le 15 avril 2013, la commune de Montréal ne pouvant utilement invoquer la circonstance qu'en cas de désaccord entre elle et la commune de Castelnaudary, la mutation serait intervenue trois mois après la demande présentée à la commune de Castelnaudary ; que le retrait du 4 juin 2013 étant ainsi susceptible de porter atteinte aux droits de la commune de Castelnaudary, une des deux conditions nécessaires au retrait de la mutation à la demande de sa bénéficiaire n'était pas remplie ; que, par suite, le maire de Montréal ne pouvait légalement prendre l'arrêté du 4 juin 2013, quand bien même l'arrêté du 4 avril 2013 aurait été illégal puisque cette circonstance est sans incidence quand le retrait d'un acte est demandé par son bénéficiaire ;

6. Considérant que, sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité de la requête, la commune de Montréal n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé l'arrêté du 4 juin 2013 et lui a enjoint de réintégrer Mme D... dans ses effectifs ; que, par voie de conséquence, ses conclusions accessoires à fin d'injonction ne peuvent qu'être rejetées ;

Sur les frais non compris dans les dépens :

7. Considérant les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Castelnaudary, qui n'est, dans la présente instance, ni partie perdante, ni tenue aux dépens, la somme que la commune de Montréal demande sur leur fondement ; qu'en revanche, dans les circonstances de l'espèce et sur le fondement de ces mêmes dispositions, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Montréal une somme de 1 000 euros au titre des frais non compris dans les dépens et exposés par la commune de Castelnaudary ;

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Montréal est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par Mme D... sont rejetées.

Article 3 : La commune de Montréal versera à la commune de Castelnaudary une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Montréal, à la commune de Castelnaudary et à Mme A...D....

Délibéré après l'audience du 17 juin 2016 où siégeaient :

- M. Portail, président-assesseur, président de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,

- Mme Busidan et M. E..., premiers conseillers.

Lu en audience publique, le 1er juillet 2016.

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