Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme C...A..., Mme K...A...épouseE..., Mme D...A...épouse I...et M. J...A...ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté en date du 14 janvier 2013 du préfet de l'Hérault portant constitution d'une servitude de passage pour l'exploitation et l'entretien des ouvrages d'eau en terrain privé sur la parcelle cadastrée B n° 538 pour le captage de Saint-Pons sur la commune de Soubès, ensemble les arrêtés pris par cette même autorité le 9 novembre 2011 portant déclaration d'utilité publique des travaux de dérivation des eaux et de l'instauration des périmètres de protection et des servitudes qui en découlent, et le 23 octobre 2012 portant ouverture d'enquête de création de servitudes de passage sur fonds privés pour l'exploitation et l'entretien des ouvrages d'eau sur la commune de Soubès, et la mise à la charge de l'Etat de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un jugement n° 1301609 du 30 décembre 2014, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés le 12 mars 2015 et le 15 février 2016, Mme C...A..., représentée par MeF..., demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier en date du 30 décembre 2014 ;
2°) d'annuler les arrêtés du préfet de l'Hérault en date des 9 novembre 2011, 21 septembre 2012, et 23 octobre 2012 qui a retiré et remplacé l'arrêté du 21 septembre 2012, et 14 janvier 2013 ;
3°) de condamner l'Etat et la commune de Soubès à lui verser la somme de 10 000 euros ;
4°) de mettre à la charge solidaire de l'Etat et de la commune de Soubès une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les articles L. 152-1 et R. 152-14 du code rural et de la pêche maritime sont applicables à l'arrêté du 14 janvier 2013 ;
- en fournissant sciemment pour la déclaration d'utilité publique et la création des servitudes des listes erronées qui ne comportaient que trois personnes, dont seulement deux étaient concernées alors qu'il fallait déclarer les neuf indivis, en ne faisant pas mention du montant de l'indemnité proposée en réparation du préjudice, en ne portant pas à la connaissance des propriétaires huit jours au moins avant la date prévue pour le commencement des travaux, en n'établissant pas un état des lieux contradictoire remis aux indivisaires, le maire et le préfet ont méconnu les dispositions des articles R. 152-4 et suivants du code rural et de la pêche maritime ;
- une nouvelle enquête publique doit être menée pour pallier aux oublis de la procédure ayant abouti à l'arrêté de création des servitudes ;
- l'arrêté du 9 novembre 2011 présente des inconvénients excessifs pour les propriétaires concernés, et le juge ne peut pas se limiter à un contrôle restreint ;
- le forage Saint-Pons ne constituait pas la seule ressource de desserte en eau potable, mais une ressource accessoire ;
- à supposer que le PPR était nécessaire, plutôt qu'un PPI, il devait être créé en cohérence avec le PPE ;
- les limites sont disproportionnées et le PPR a été réalisé uniquement pour protéger les intérêts de la commune ;
- la commune a commis un détournement de pouvoir, son but étant de s'approprier le terrain des consortsA... ;
- la fraude à la Loi constituée par la dissimulation et les faux documents rend irrégulière l'enquête publique et les arrêtés litigieux ;
- le maire a produit à la préfecture un faux document en date du 27 août 2010 prétendant que des promesses de servitude de passage de canalisations AEP étaient en cours de signature de la part des cohéritiers alors qu'aucune promesse n'avait été signée sur cette parcelle ;
- cette fraude a eu pour conséquence directe la suppression du droit substantiel de participation à l'enquête publique de la requérante ;
- en cas d'annulation de l'arrêté créant la servitude des canalisations et leur entretien pour illégalité, le juge administratif est compétent pour connaître d'une demande d'indemnité, et dans le cas de l'espèce, l'illégalité de cet arrêté constitue une situation illicite qui justifie un dédommagement à hauteur de 10 000 euros ;
- l'étude d'impact, en ne mentionnant pas les projets d'urbanisation de la commune à proximité des terrains concernés par la déclaration d'utilité publique, a vicié l'information donnée au public ;
- le préfet n'a pas exercé son contrôle sur la légalité de ces projets d'urbanisation.
Par un mémoire en défense, enregistré le 19 janvier 2016, le ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens soulevés par Mme A...ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 20 janvier 2016, la commune de Soubès, représentée par MeH..., conclut au rejet de la requête et que soit mise à la charge de Mme A... la somme de 1 500 euros.
Elle soutient que les moyens soulevés par Mme A...ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;
- le code de la santé publique ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Pocheron,
- les conclusions de M. Revert, rapporteur public,
- et les observations de Me G...B..., représentant la commune de Soubès.
1. Considérant que Mme C...A...est copropriétaire indivise d'une parcelle cadastrée B n° 538 située sur le territoire de la commune de Soubès (Hérault) ; qu'en 2004, la commune a créé en urgence un nouveau forage à Saint-Pons avec un nouveau réseau d'adduction d'eau potable pour l'alimentation du village, ce qui a conduit à la réalisation sans promesse de servitude de passage, ni aucune expropriation, de canalisations souterraines passant sous plusieurs parcelles dont celle de MmeA... ; que, dans le but de régulariser la situation, la commune a, en 2009, entamé des démarches afin de connaître l'ensemble des propriétaires de cette parcelle B n° 538 ; que la mise à jour de l'indivision n'a été réalisée qu'en 2010 ; que, par un courrier du 12 août 2010, le maire de Soubès a proposé aux copropriétaires indivis, dont Mme A..., de signer une convention de servitude de passage afin que les services techniques communaux puissent entretenir l'ouvrage en cause ; qu'un deuxième courrier leur a été adressé le 18 avril 2011 afin de leur notifier les différentes solutions proposées, suivi d'une troisième correspondance le 30 août 2011 les invitant à faire connaître leur position ; que faute d'accord amiable avec l'indivision, le préfet de l'Hérault a alors lancé une procédure de déclaration d'utilité publique des travaux de dérivation des eaux de Saint-Pons prévoyant également l'instauration de périmètres de protection autour du captage et une procédure de mise en place d'une servitude de passage ; que l'arrêté instaurant l'utilité publique a été pris le 9 novembre 2011 ; que, pour les besoins d'exploitation et d'entretien de l'ouvrage, une servitude de passage sur la parcelle concernée a été créée par arrêté du préfet de l'Hérault du 14 janvier 2013, après ouverture d'une enquête publique par arrêté du 23 septembre 2012 retiré et remplacé par un arrêté du 23 octobre suivant ; que quatre sur les neuf copropriétaires indivis de la parcelle B n° 538, dont MmeA..., ont introduit un recours devant le tribunal administratif de Montpellier en annulation de ces trois décisions ; que, par le jugement attaqué, en date du 30 décembre 2014, dont seule Mme A...relève appel par la présente requête, le tribunal a rejeté leur demande ;
Sur la recevabilité de la demande de première instance :
2. Considérant que l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale ; que s'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte ; que s'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte ;
3. Considérant que l'arrêté du 9 novembre 2011 dispose en son article 15 intitulé " servitude de passage " que, " à défaut d'un accord amiable, l'instauration de la servitude est réglée par arrêté préfectoral après enquête publique (...) " ; que l'arrêté du préfet de l'Hérault du 14 janvier 2013 instituant, au titre de la législation sur les servitudes pour l'établissement de canalisations publiques d'eau ou d'assainissement, les servitudes de passage sur la parcelle cadastrée B n°538 pour l'exploitation et l'entretien des ouvrages d'eau pour le captage de Saint-Pons forme avec les arrêtés du 9 novembre 2011, déclarant d'utilité publique les travaux de dérivation des eaux souterraines à partir du même captage, et du 23 octobre 2012, portant ouverture d'enquête de création de servitudes de passage sur fonds privés pour l'exploitation et l'entretien des ouvrages d'eau sur la commune de Soubès, une opération complexe ; qu'ainsi, si les demandeurs de première instance n'étaient plus recevables à présenter des conclusions à fin d'annulation des arrêtés des 9 novembre 2011 et du 23 octobre 2012, le délai de recours étant expiré, c'est à juste titre que les premiers juges ont estimé qu'ils étaient recevables à exciper par la voie de l'exception de l'illégalité de ces arrêtés du 9 novembre 2011 et du 23 octobre 2012 au soutien de leurs conclusions aux fins d'annulation dirigées contre l'arrêté du 14 janvier 2013 ;
Sur le bien-fondé du jugement attaqué ;
En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté du 14 janvier 2013 :
4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 152-1 du code rural et de la pêche maritime dans ses dispositions en vigueur à la date de l'arrêté litigieux : " Il est institué au profit des collectivités publiques, des établissements publics ou des concessionnaires de services publics qui entreprennent des travaux d'établissement de canalisations d'eau potable ou d'évacuation d'eaux usées ou pluviales une servitude leur conférant le droit d'établir à demeure des canalisations souterraines dans les terrains privés non bâtis, excepté les cours et jardins attenant aux habitations./L'établissement de cette servitude ouvre droit à indemnité./Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent article afin notamment que les conditions d'exercice de la servitude soient rationnelles et les moins dommageables à l'utilisation présente et future des terrains ". ; qu'aux termes de l'article R. 152-4 dudit code : " La personne morale de droit public maître de l'ouvrage ou son concessionnaire, qui sollicite le bénéfice de l'article L. 152-1, adresse à cet effet une demande au préfet./A cette demande sont annexés : (...) 4° La liste par commune des propriétaires, établie à l'aide d'extraits des documents cadastraux délivrés par le service du cadastre ou à l'aide des renseignements délivrés par le conservateur des hypothèques au vu du fichier immobilier ou par tous autres moyens. " ;
5. Considérant que Mme A...n'établit pas par le moindre commencement de preuve que la liste des copropriétaires indivis de la parcelle B n° 538 transmise par le maire de Soubès au préfet de l'Hérault en application des dispositions précitées de l'article R. 152-4 aurait été incomplète ; que, d'ailleurs, la liste des copropriétaires concernés mentionnée à l'article 2 de l'arrêté contesté n'est entachée d'aucune omission ; que, dés lors, le moyen tiré de la violation de l'article R. 152-4 du code rural et de la pêche maritime doit être écarté ;
6. Considérant qu'aux termes de l'article R. 152-7 du même code : " Notification individuelle du dépôt du dossier est faite par le demandeur aux propriétaires intéressés, dans les formes et suivant les conditions prévues aux articles R. 11-22 et R. 11-23 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique./Cette notification comporte la mention du montant de l'indemnité proposée en réparation du préjudice causé par l'établissement de la servitude et par toutes les sujétions pouvant en découler " ; que si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire, ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ;
7. Considérant que la commune ne conteste pas ne pas avoir proposé à Mme A...un montant d'indemnité en réparation du préjudice causé par l'établissement de la servitude litigieuse dans le cadre de la procédure ayant abouti à l'arrêté querellé du 14 janvier 2013 ; que, cependant, l'attribution de plein droit de cette indemnité est en tout état de cause prévue par les dispositions sus-évoquées de l'article L. 152-1 du code rural de la pêche maritime ; que l'absence de proposition du montant de l'indemnité n'implique pas que Mme A...ne sera pas ultérieurement indemnisée ; qu'en outre, la prescription de proposer une indemnité à ce stade de la procédure visant en fait à permettre un accord amiable entre le propriétaire concerné et la collectivité à l'origine de la servitude de passage, et Mme A...s'étant à plusieurs reprises opposée à l'opération contestée, l'absence de proposition d'indemnité par la commune dans la perspective d'un accord amiable n'a pas dans les circonstances de l'espèce privé la requérante d'une garantie ; que, par suite, le moyen titré de la violation de l'article R. 152-7 du code rural et de la pêche maritime doit être écarté ;
8. Considérant qu'aux termes de l'article R. 152-14 de ce code : " La date du commencement des travaux sur les terrains grevés de servitudes est portée à la connaissance des propriétaires et exploitants huit jours au moins avant la date prévue pour le début des travaux. Un état des lieux doit, si cela est nécessaire, être dressé contradictoirement en vue de la constatation éventuelle des dommages pouvant résulter desdits travaux. (...)" ;
9. Considérant que, ainsi qu'il a été dit, la canalisation litigieuse a été posée en 2004, antérieurement à l'institution des servitudes correspondantes ; que toutefois, une telle circonstance ne fait pas obstacle à ce que l'arrêté querellé vienne régulariser une telle emprise irrégulière ; que par suite, sont sans influence sur la légalité de cette décision les circonstances que la requérante n'a jamais été informée de la date de réalisation desdits travaux et que l'état des lieux n'a pas été établi, dans les conditions prévues à l'article R. 152-14 du code rural et de la pêche maritime ; que, par suite, le moyen tiré de la violation de ces dispositions doit être écarté ;
En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté du 14 janvier 2013 :
10. Considérant que l'ensemble des moyens de légalité interne soulevés par Mme A... en appel sont relatifs, par la voie de l'exception, à l'illégalité de l'arrêté en date du 9 novembre 2011 ;
S'agissant de la légalité externe de l'arrêté du 9 novembre 2011 :
11. Considérant qu'aux termes de l'article L. 215-13 du code de l'environnement : " La dérivation des eaux d'un cours d'eau non domanial, d'une source ou d'eaux souterraines, entreprise dans un but d'intérêt général par une collectivité publique ou son concessionnaire, par une association syndicale ou par tout autre établissement public, est autorisée par un acte déclarant d'utilité publique les travaux. " ; qu'aux termes de l'article L. 1321-2 du code de la santé publique dans ses dispositions en vigueur à la date de l'arrêté concerné : " En vue d'assurer la protection de la qualité des eaux, l'acte portant déclaration d'utilité publique des travaux de prélèvement d'eau destinée à l'alimentation des collectivités humaines mentionné à l'article L. 215-13 du code de l'environnement détermine autour du point de prélèvement un périmètre de protection immédiate dont les terrains sont à acquérir en pleine propriété, un périmètre de protection rapprochée à l'intérieur duquel peuvent être interdits ou réglementés toutes sortes d'installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols de nature à nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux (...). / Lorsque les conditions hydrologiques et hydrogéologiques permettent d'assurer efficacement la préservation de la qualité de l'eau par des mesures de protection limitées au voisinage immédiat du captage, l'acte portant déclaration d'utilité publique peut n'instaurer qu'un périmètre de protection immédiate. " ;
12. Considérant que la circonstance que cet acte portant déclaration d'utilité publique des travaux de prélèvement d'eau et établissant les périmètres de protection n'aurait pas été notifié à Mme A...en méconnaissance des dispositions de l'article R. 1321-13-1 du code de la santé publique est sans influence sur sa légalité, et ne saurait en tout état de cause constituer la " fraude à la loi " invoquée par la requérante ;
13. Considérant qu'aux termes de l'article R. 11-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " (...) Le préfet, après consultation du commissaire enquêteur ou du président de la commission d'enquête, précise par arrêté : / 1° L'objet de l'enquête, la date à laquelle celle-ci sera ouverte et sa durée qui ne peut être inférieure à quinze jours ; / 2° Les heures et le lieu où le public pourra prendre connaissance du dossier et formuler ses observations sur un registre ouvert à cet effet. Ce registre, à feuillets non mobiles, est coté et paraphé par le commissaire enquêteur, le président de la commission d'enquête ou l'un des membres de celle-ci. / Un avis au public faisant connaitre l'ouverture de l'enquête est, par les soins du préfet, publié en caractères apparents huit jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le département ou tous les départements intéressés. (...)/ Huit jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant toute la durée de celle-ci, cet avis est publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tous autres procédés, dans chacune des communes désignées par le préfet ; (...). L'accomplissement de cette mesure de publicité incombe au maire et est certifié par lui. / (...) " ;
14. Considérant qu'il ressort de la page 3 du rapport du commissaire-enquêteur du 26 mai 2011 que la les formalités de publicité prévues par l'article précité R. 11-4 ont été en l'espèce respectées ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la requérante n'aurait pas pu participer à l'enquête publique qui s'est déroulée du 13 au 28 avril 2011 pour émettre des observations sur les travaux effectués en 2004 et s'opposer au projet de périmètre rapproché englobant la parcelle dont elle est copropriétaire indivise au motif qu'elle n'en aurait pas eu connaissance par notification individuelle doit être écarté ;
15. Considérant qu'il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire qu'une attestation concernant les intentions des propriétaires concernés par l'établissement de servitudes dans le cadre de l'instauration d'un périmètre de protection autour d'un point de prélèvement d'eau doive être jointe au dossier de demande présentée en vue de la déclaration d'utilité publique ; que le moyen tiré de ce que l'attestation du maire de Soubès datée du 27 août 2010 mentionnant à tort que des promesses de servitude de passage étaient en cours de signature avec les huit cohéritiers de la parcelle cadastrée B n°538 serait constitutive d'une " fraude à la loi " est ainsi en tout état de cause sans incidence sur la régularité de la procédure préalable à l'édiction de l'arrêté litigieux du 9 novembre 2011 et ne peut dés lors qu'être écarté ;
16. Considérant que l'étude d'impact n'avait pas à évoquer d'éventuels projets d'urbanisation de la commune dans le voisinage des terrains concernés par la déclaration d'utilité publique et situés en-dehors des périmètres de protection ; que le moyen tiré de l'absence de contrôle de légalité du préfet sur ces projets est totalement inopérant à l'encontre de légalité de l'arrêté du 9 novembre 2011 de déclaration d'utilité publique de travaux de canalisations d'eau potable ;
S'agissant de la légalité interne de l'arrêté du 9 novembre 2011 :
17. Considérant qu'il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente.
18. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment des motifs de l'arrêté contesté, que l'opération en cause est destinée à satisfaire les besoins croissants en eau potable de la commune de Soubès, notamment pendant la période estivale, à mettre en conformité avec la législation les installations de production des eaux destinées à la consommation humaine, et à protéger la ressource en eau par l'instauration de périmètres de protection, et qu'elle a d'ailleurs fait l'objet d'un avis favorable du commissaire-enquêteur ; qu'elle répond ainsi à une finalité d'intérêt général ; qu'il n'est pas établi, ni même sérieusement allégué par la requérante qui se borne à ce sujet à évoquer l'existence de la source des Coutelles comme source principale d'approvisionnement en eau de la commune, que l'opération pouvait être réalisée dans des conditions équivalentes sans recourir aux mesures critiquées ; que la canalisation passant directement sous la parcelle B n° 538, le tracé du périmètre de protection rapprochée, qui inclut cette parcelle et n'avait pas à être " en cohérence " avec le périmètre de protection éloignée, protège cette installation de ce qui pourrait nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux, sans qu'il soit besoin d'inclure ladite parcelle dans le périmètre de protection immédiate comme le prétend la requérante ; que Mme A...ne démontre pas par les documents qu'elle produit, que le périmètre de protection rapprochée ne protègerait pas la " zone d'appel " d'alimentation du captage située à l'Est dudit périmètre, qui n'a au demeurant pas fait l'objet de critiques du commissaire-enquêteur ; que, dés lors, les atteintes à la propriété privée et les inconvénients que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ;
19. Considérant que le moyen tiré de ce que l'arrêté querellé serait entaché de détournement de pouvoir, le périmètre de protection rapprochée retenu traduisant la volonté de la commune d'épargner les parcelles qu'elle entend acquérir pour y construire un centre de loisirs et une salle des fêtes, n'est pas établi par le moindre commencement de preuve ;
20. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que Mme A...n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande ;
Sur les conclusions à fin d'indemnité :
21. Considérant que la commune de Soubès est fondée à soutenir que les conclusions sus-analysées, qui sont présentées pour la première fois en appel, sont par ce motif irrecevables et doivent être rejetées ;
Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
22. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de Mme A...le versement de la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par celle-ci et non compris dans les dépens ;
23. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l'Etat et la commune de Soubès, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, versent à Mme A...la somme que celle-ci réclame au titre des frais qu'elle a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête Mme A...est rejetée.
Article 2 : Mme A...versera à la commune de Soubès une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C...A..., au ministre des affaires sociales et de la santé, et à la commune de Soubès.
Copie en sera adressée au préfet de l'Hérault.
Délibéré après l'audience du 21 mars 2016, où siégeaient :
- M. Bocquet, président,
- M. Pocheron, président-assesseur,
- Mme Hameline, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 25 avril 2016.
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N° 15MA01075
