| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 02 février 2016, 14MA02287

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... D...a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la décision du 5 avril 2012 par laquelle le maire de la commune de Sanary-sur-Mer lui a refusé l'attribution d'un emplacement sur le marché nocturne de la commune pour la saison estivale 2012, réitérée par décision du 23 juillet 2012, et de condamner la commune à lui verser la somme de 15 000 euros.

Par un jugement n° 1201599 du 27 mars 2014, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande. Par une ordonnance n° 1201599 du 18 avril 2014, le président du tribunal administratif de Toulon a rectifié le dispositif du jugement qui indique désormais dans son article 1er qu'il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre la décision du 5 avril 2012, rejette dans son article 2 le surplus des conclusions de M. D... et, dans son article 3, les conclusions de la commune présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 26 mai 2014, M. D..., représenté par la SCP A... - Delon - Terrasse, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 27 mars 2014 ;

2°) d'annuler la décision du 5 avril 2012 par laquelle le maire de Sanary-sur-Mer lui a refusé l'attribution d'un emplacement sur le marché nocturne de la commune pour la saison estivale 2012, réitérée par décision du 23 juillet 2012 ;

3°) de condamner la commune de Sanary-sur-Mer à lui verser une somme de 15 000 euros en réparation des préjudices résultant de cette décision ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Sanary-sur-Mer la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- c'est à tort que le tribunal a considéré que la décision de l'adjointe au maire déléguée au commerce et au domaine public du 23 juillet 2012, rendue pour l'exécution d'une injonction du juge des référés, s'était substituée à la décision du 5 avril 2012 ;

- la délégataire qui a signé la décision du 5 avril 2012 s'est abstenue de procéder elle-même à l'examen particulier de sa demande et s'est bornée à énoncer la décision de la commission du marché nocturne, qui n'était pas compétente pour statuer sur sa demande ;

- même si la décision du 23 juillet 2012 s'était substituée à celle du 5 avril, il aurait perdu vingt-trois jours d'exploitation, le marché artisanal débutant le 1er juillet ;

- le tribunal aurait dû retenir le moyen tiré du défaut de motivation au regard de la loi du 11 juillet 1979 ;

- les motifs retenus ne sont pas fondés dès lors que, en dépit de l'indication d'un nombre de place insuffisant au regard des demandes, des exposants se sont vus allouer un emplacement à la mi-juin ;

- le motif lié à l'originalité et à la nouveauté des créations proposées ne peut pas lui être opposé de manière pertinente ;

- la décision est discriminatoire, la commune voulant en réalité se débarrasser des exposants les plus anciens, au mépris du règlement général des Marchés de France ;

- la décision est arbitraire et constitue un abus de pouvoir ;

- elle porte une atteinte grave à la liberté du travail et de l'industrie ;

- il a présenté des demandes indemnitaires dans le cadre de son mémoire du 29 janvier 2013 ;

- son préjudice financier s'élève à la somme de 12 000 euros et son préjudice moral à la somme de 3 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 juillet 2014, la commune de Sanary-sur-Mer conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M. D... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions indemnitaires de la requête sont irrecevables en l'absence de demande préalable ;

- la requête est irrecevable faute d'indiquer les moyens qui la fondent ;

- à supposer que la Cour estime que l'appelant présente des moyens, ceux-ci ne sont pas fondés.

M. D... a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 21 mai 2014.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme E..., première conseillère,

- les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public,

- et les observations de Me C..., de la SCP Margall d'Albenas, pour la commune de Sanary-sur-Mer.

1. Considérant que M. D... a exercé son activité de marchand forain au sein du marché estival nocturne de la commune de Sanary-sur-Mer pendant une vingtaine d'années ; qu'il a présenté une demande d'emplacement sur ce marché pour la saison estivale 2012 ; que, par courrier du 5 avril 2012, l'adjointe au maire chargée du domaine public et du commerce l'a informé que sa candidature n'avait pas été retenue ; qu'à la suite de l'ordonnance du 13 juillet 2012 du juge des référés du tribunal administratif de Toulon qui a, d'une part, suspendu l'exécution de la décision du 5 avril 2012 et, d'autre part, ordonné au maire de la commune de Sanary-sur-Mer de procéder à un nouvel examen de la demande de M. D..., l'adjointe au maire a, le 23 juillet 2012, réitéré son refus de lui attribuer un emplacement ; que, saisi de conclusions tendant à l'annulation de la décision initiale de refus et de conclusions indemnitaires tendant à la réparation des préjudices en découlant pour l'intéressé, le tribunal administratif de Toulon a, par jugement du 27 mars 2014, rectifié par une ordonnance du 18 avril 2014 prise sur le fondement de l'article R. 741-11 du code de justice administrative, jugé qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur les conclusions de M. D... dirigées contre la décision du 5 avril 2012 et rejeté le surplus de ses conclusions ; que M. D... relève appel de ce jugement ;

Sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Sanary-sur-Mer :

2. Considérant, en premier lieu, que la commune soutient que la requête d'appel ne répond pas aux prescriptions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative, qui imposent au requérant d'y exposer les faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge ; qu'il ressort toutefois de la lecture de la requête d'appel que M. D... y expose de façon claire et suffisante les raisons pour lesquelles il estime que le tribunal a jugé à tort qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur ses conclusions à fin d'annulation, les raisons pour lesquelles il estime que la décision qu'il attaque est illégale, qui tiennent tant à sa légalité externe qu'à sa légalité interne, et les raisons pour lesquelles il estime que ses prétentions indemnitaires ont été rejetées à tort ; que la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel par la commune ne peut donc pas être retenue ;

3. Considérant, en deuxième lieu, que la commune oppose aux conclusions indemnitaires de M. D... le défaut de demande, et donc de décision préalable ; que le défaut de décision préalable ne peut être opposé à un requérant ayant introduit devant le juge administratif un contentieux indemnitaire lorsqu'il a formé, postérieurement à l'introduction de son recours juridictionnel, une demande auprès de l'administration sur laquelle le silence gardé par celle-ci a fait naître une décision implicite de rejet avant que le juge de première instance ne statue ; qu'il n'en va pas de même, en revanche, lorsque, à la date à laquelle le juge statue, le requérant n'a présenté aucune demande devant l'administration, de sorte qu'aucune décision de l'administration, ni explicite ni implicite, n'a pu prendre naissance ; qu'à la date à laquelle M. D... a saisi le tribunal de ses conclusions tendant à l'indemniser des préjudices subis en raison de la décision contestée, cette demande, qui n'a pu par elle-même lier le contentieux, n'avait pas été précédée d'une réclamation préalable formée auprès de la commune dont le rejet, explicite ou tacite, aurait été susceptible de lier valablement le contentieux ; que malgré la fin de non-recevoir opposée en défense sur ce point, le requérant n'a formé aucune réclamation préalable en cours d'instance aussi bien devant le tribunal qu'en appel ; que le contentieux n'a pas été lié par les écritures en défense dans la mesure où la commune a conclu, à titre principal, à l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires en cause pour défaut de liaison du contentieux ; que, dès lors, la fin de non-recevoir soulevée par la commune doit être accueillie ; que les conclusions indemnitaires présentées par M. D... doivent donc être rejetées comme irrecevables, faute de décision préalable ;

Sur la décision du 5 avril 2012 :

4. Considérant qu'il ressort de la lecture de la décision du 23 juillet 2012, qui l'indique très explicitement, qu'elle a été prise en exécution de l'ordonnance rendue le 13 juillet 2012 par le juge des référés du tribunal administratif de Toulon ; que la décision prise à la suite d'un réexamen ordonné en référé a, par sa nature même, un caractère provisoire jusqu'à ce qu'il soit statué sur le recours en annulation présenté parallèlement à la demande de référé ; qu'elle ne saurait préjudicier au principal et que ses effets prennent fin lorsque la décision au fond est intervenue ; qu'elle ne peut, dès lors, et quel qu'en soit le sens, avoir pour effet de priver d'objet les conclusions tendant à l'annulation de la décision initiale de refus qui a, jusqu'à la suspension de son exécution, produit des effets ; qu'il en résulte que, ainsi que le soutient M. D..., la décision du 23 juillet 2012, prise à la suite du réexamen ordonné en référé, n'a pu se substituer à la décision initiale dont la légalité est en cause dans le présent litige et que c'est à tort que le tribunal a jugé que, du fait de l'intervention de cette décision, les conclusions de M. D... dirigées contre la décision du 5 avril 2012 avaient perdu leur objet ; que le tribunal s'étant mépris sur l'étendue du litige dont il était saisi, il y a lieu d'annuler l'article 1er du jugement rectifié et de statuer sur les conclusions dirigées contre la décision du 5 avril 2012 par la voie de l'évocation ;

5. Considérant qu'en première instance, la commune de Sanary-sur-Mer a opposé aux conclusions de M. D... une fin de non-recevoir tiré du défaut de motivation de sa demande ; qu'il ressort toutefois de l'examen de la requête de première instance que M. D... y exposait de façon suffisante le fondement de sa demande et invoquait notamment des moyens tirés tant de la légalité externe de la décision critiquée que de sa légalité interne ; qu'elle répondait, par suite, aux prescriptions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ; que la fin de non-recevoir opposée par la commune doit donc être écartée ;

6. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979, désormais repris à l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " (...) doivent être motivées les décisions qui (...) constituent une mesure de police (...) refusent une autorisation (...) " ; qu'aux termes de l'article 3 de cette même loi, désormais repris à l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par la présente loi doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision " ; que la décision rejetant une demande d'emplacement sur un marché constitue une mesure de police et un refus d'autorisation au sens de ces dispositions et doit, par suite, être motivée ; qu'il ressort cependant des pièces du dossier que, par sa décision du 5 avril 2012 refusant de donner suite à la demande d'emplacement présentée par M. D..., l'adjointe au maire de la commune de Sanary-sur-Mer s'est bornée à indiquer que la commission du marché nocturne qui était saisie d'un nombre de demandes supérieur au nombre d'emplacements disponibles n'avait pas pu retenir sa candidature ; que si la décision relève en outre que cette commission évalue les articles proposés en s'attachant à différents critères comme l'originalité et la nouveauté, la seule lecture de la décision ne permettait pas à M. D... de connaître les considérations de fait qui avaient présidé à la décision en cause, ces précisions ne pouvant tenir lieu de motif de refus ; qu'en outre la décision est dépourvue de toute motivation en droit ; que M. D... est, par suite, fondé à soutenir que la motivation de la décision qu'il critique ne répond pas aux exigences auxquelles ce type de décision doit obéir ;

7. Considérant, en outre, que le maire est seul compétent pour délivrer les autorisations d'occupation du domaine public ; qu'il ressort des termes de la décision attaquée que pour refuser à M. D... l'emplacement sollicité, l'adjointe au maire de Sanary-sur-Mer déléguée au commerce et au domaine public s'est bornée à relever que " la commission du Marché nocturne qui s'est réunie afin d'étudier les dossiers n'a pu retenir votre candidature " ; qu'en s'abstenant ainsi de procéder elle-même à l'examen particulier de la demande de l'intéressé, et en se bornant à se référer à la position de cette commission, l'adjointe au maire de Sanary-sur-Mer a entaché sa décision d'une erreur de droit ;

8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que M. D... est seulement fondé à demander l'annulation de décision du 5 avril 2012 par laquelle le maire de Sanary-sur-Mer lui a refusé l'attribution d'un emplacement sur le marché nocturne de la commune pour la saison estivale 2012 ;

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

9. Considérant, en premier lieu, que M. D... a obtenu le bénéfice de l'aide juridictionnelle totale ; qu'il résulte des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative, 37 et 43 de la loi susvisée du 10 juillet 1991, que le bénéficiaire de l'aide juridictionnelle ne peut demander au juge de mettre à la charge, à son profit, de la partie perdante que le paiement des seuls frais qu'il a personnellement exposés, à l'exclusion de la somme correspondant à la part contributive de l'Etat à la mission d'aide juridictionnelle confiée à son avocat ; que M. D... n'allègue pas avoir exposé de frais autres que ceux pris en charge par l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle totale qui lui a été allouée ; que, même postérieurement à la modification de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 issue de l'article 128 de la loi 2013-1278 du 29 décembre 2013, il n'appartient pas au juge administratif, en se fondant sur l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991, de condamner la partie perdante à payer à l'avocat du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle tout ou partie de la somme correspondant à celle qu'il aurait réclamée à son client, si ce dernier n'avait eu l'aide juridictionnelle, si une telle condamnation n'a pas été expressément demandée et chiffrée ; que Me A... n'a pas demandé que lui soit versée par la commune la somme correspondant aux frais exposés qu'il aurait réclamée à son client si ce dernier n'avait bénéficié d'une aide juridictionnelle totale ; que dans ces conditions, les conclusions de la requête tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ;

10. Considérant, en second lieu, que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées au même titre par la commune de Sanary-sur-Mer, qui perd pour l'essentiel ;

D É C I D E :

Article 1er : L'article 1er du jugement du tribunal administratif de Toulon du 27 mars 2014 rectifié par ordonnance du 18 avril 2014 est annulé.

Article 2 : La décision du 5 avril 2012 par laquelle le maire de Sanary-sur-Mer a refusé d'attribuer à M. D... un emplacement sur le marché nocturne de la commune pour la saison estivale 2012 est annulée.

Article 3 : L'article 2 du jugement du tribunal administratif de Toulon du 27 mars 2014 rectifié par ordonnance du 18 avril 2014 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. D... et les conclusions de la commune tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... D...et à la commune de Sanary-sur-Mer.

Délibéré après l'audience du 12 janvier 2016, où siégeaient :

- M. Lascar, président de chambre,

- M. Chanon, premier conseiller,

- Mme E..., première conseillère.

Lu en audience publique, le 2 février 2016.

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N° 14MA02287

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