Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme B...a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la décision en date du 15 décembre 2011 par laquelle l'agence de services et de paiement (ASP) a refusé de tenir compte des surfaces affectées à la culture de la truffe comme surfaces éligibles au droit au paiement unique (DPU), d'ordonner à ladite agence de lui verser la somme de 6 655,20 euros au titre du droit au paiement unique concernant ces surfaces et de mettre à sa charge la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un jugement n° 1203557 du 18 mars 2013, le tribunal administratif de Marseille a rejeté ces demandes.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 12 juin 2013 et 23 septembre 2015, MmeB..., représentée par MeA..., demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif en date du 18 mars 2013 ;
2°) d'annuler la décision en date du 15 décembre 2011 de l'agence de services et de paiement susvisée ;
3°) d'enjoindre à l'agence de services et de paiement de lui verser la somme des aides spécifiques pour la campagne 2011, soit 6 655,20 euros ;
4°) de mettre à la charge de l'agence de services et de paiement une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la décision attaquée lui fait grief ;
- les surfaces en truffières sont des surfaces agricoles exploitées ;
- aucun texte ne prévoit de restriction concernant la production de truffes ou les surfaces plantées en truffières qui sont parfaitement admissibles aux DPU pour les campagnes 2010 et 2011 ; la préfète des Alpes-de-Haute-Provence commet une erreur d'appréciation en ne considérant pas la culture des chênes truffiers en vue d'une production de champignons comme une activité agricole ou un couvert agricole ;
- l'ASP s'est fourvoyée en considérant que les surfaces productrices de truffes pouvaient être considérées comme des surfaces boisées d'essences forestières ; l'activité prédominante sur les surfaces objet du litige est bien la récolte de truffes et non la sylviculture ; la truffe est un produit agricole ; le paragraphe 4 de l'article 34 du règlement CE 73/2009 ne peut lui être appliqué puisque les surfaces productrices de truffes font partie par définition des surfaces agricoles éligibles sans restriction et non du cas particulier des surfaces boisées ; l'arrêté du 16 décembre 2010 ne s'applique pas à la production de truffes ;
- la circulaire du 6 avril 2011 sur laquelle l'ASP s'appuie est illégale et ne respecte pas la réglementation européenne concernant les surfaces éligibles aux DPU en considérant que la production de truffes relève de l'activité forestière ;
- elle remplit toutes les conditions d'accès au soutien à l'agriculture biologique ; c'est donc de manière totalement irrégulière que la décision du 15 décembre 2011 la prive de ses droits au soutien à l'agriculture biologique ;
- en remettant en cause le bénéfice des DPU dont elle disposait pour la truffière, l'autorité administrative devait respecter les dispositions des articles 80 et 81 du règlement CE n° 1222/2009 ; or le manquement à ces dispositions revient à procéder au retrait illégal d'un acte créateur de droit ; elle n'a commis aucune erreur ; c'est en revanche l'administration qui a commis une faute en ne l'avertissant pas des prétendues modifications du code de ses parcelles tout en traitant son dossier ;
- les dispositions de l'article 3 de l'arrêté en date du 16 décembre 2010 sont illégales en raison, d'une part, de leur contrariété avec le principe d'égalité et, d'autre part, de leur incompatibilité avec l'article 34 du règlement CE n° 1122/2009 et l'article 34 du règlement CE n° 73/2009.
Un courrier du 24 juillet 2015 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2.
Par un mémoire en défense, enregistré le 8 septembre 2015, le ministre de l'agriculture conclut au rejet de la requête de MmeB....
Il soutient que :
- le compte-rendu de paiement du 15 décembre 2011, qui accorde un avantage financier sans qu'aucune décision n'ait été préalablement formalisée à l'égard de Mme B...pour la campagne 2011, doit être regardé comme une décision relevant et assurant l'exécution d'une décision de la préfète des Alpes-de-Haute-Provence ;
- comme l'a considéré l'ASP, une surface boisée dont la densité excède 50 arbres par ha n'est pas admissible à l'aide découplée au motif qu'elle ne peut être regardée comme agricole et ne remplit pas davantage les conditions pour être prise en compte dans le calcul de l'aide spécifique au soutien de l'agriculture biologique, conformément à la réglementation applicable ;
- les dispositions des articles 80 et 81 du règlement (CE) n° 1122/2009 de la commission du 30 novembre 2009 ne sont pas applicables en l'espèce dès lors que le compte rendu du 15 décembre 2011 ne vise pas la récupération d'aides indues ni ne retire ou abroge un droit dont Mme B...pourrait se prévaloir ; il se borne à récapituler les montants dus à Mme B... au titre de la campagne 2011 ;
- l'article 3 de l'arrêté en date du 16 décembre 2010 est parfaitement en rapport avec l'objet de l'article 34 du règlement CE n° 1122/2009 et ne méconnaît pas le principe d'égalité ;
- le point 2.1.2 de la circulaire du 6 avril 2011 n'est pas illégal dès lors que cette circulaire se borne à préciser l'application des dispositions de l'article 3 de l'arrêté du 16 décembre 2010 sans édicter elle-même de règle nouvelle ;
- il s'en remet à son mémoire du 9 janvier 2015 dans le cadre de l'affaire n° 13MA00258.
Par un mémoire en défense, enregistré le 10 septembre 2015, l'agence des services et de paiement (ASP) conclut au rejet de la requête de Mme B...et demande à la Cour de mettre à sa charge la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête est irrecevable dès lors que l'acte attaqué n'a aucun caractère décisoire ; le compte-rendu de paiement critiqué n'emporte aucune décision administrative faisant grief ;
- si la Cour estime que ce compte-rendu révèle un acte à caractère décisoire, elle ne pourrait que considérer que l'ASP liée par la décision prise par la DDT des Alpes-de-Haute-Provence le 24 mai 2011 était tenue de ne pas donner suite à la demande de l'appelante ; ainsi, tous les moyens soulevés contre la décision de l'autorité ayant compétence liée sont inopérants, notamment ceux de légalité interne ;
- il n'appartient qu'au ministre de l'agriculture de justifier de la légalité de la décision du 24 mai 2011 ;
- le moyen tiré de ce que l'arrêté du 16 décembre 2010 ne s'applique qu'à certaines cultures dont la trufficulture serait exclue est infondé en droit comme en fait ; ce texte ne prévoit aucune limite à son champ d'application ;
- si l'appelante soutient que l'arrêté du 16 décembre 2010 est illégal et inconventionnel, elle ne prouve pas qu'il fonde la prétendue décision litigieuse et n'apporte aucune précision permettant d'apprécier le bien-fondé de ses allégations ;
- en soulevant le moyen tiré du retrait illégal d'un acte créateur de droit, l'appelante se méprend sur la portée même de ses conclusions devant le tribunal et la juridiction de céans ; la prétendue décision attaquée n'a ni pour objet, ni pour effet de retirer l'attribution de financements au titre du DPU pour les surfaces plantées de chênes truffiers exploités par l'appelante pour la campagne 2010 ; elle n'emporte pas non plus répétition de l'indu ni récupération des droits indûment alloués à l'appelante au titre de cette campagne.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le règlement (CE) n° 73/2009 du conseil du 19 janvier 2009 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) n° 1290/2005, (CE) n° 247/2006 et (CE) n° 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) n° 1782/2003 ;
- le règlement (CE) n° 1120/2009 de la commission en date du 29 octobre 2009 portant modalités d'application du régime de paiement unique prévu par le titre III du règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs ;
- le règlement (CE) n° 1122/2009 de la commission du 30 novembre 2009 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 73/2009 du conseil en ce qui concerne la conditionnalité, la modulation et le système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre des régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs prévus par ce règlement ainsi que les modalités d'application du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité dans le cadre du régime d'aide prévu pour le secteur vitivinicole ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- l'arrêté du 16 décembre 2010 fixant certaines modalités d'application pour la mise en oeuvre de certains régimes de soutien direct en faveur des producteurs dans le cadre de la politique agricole commune ;
- la circulaire DGPAAT/SDEA/C2011-3020 en date du 6 avril 2011 relative aux paiements à la surface au titre du 1er pilier de la PAC ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience par un avis d'audience adressé le 7 octobre 2015 portant clôture d'instruction immédiate en application des dispositions de l'article R. 613-2 du code de justice administrative.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Marchessaux,
- les conclusions de M. Revert, rapporteur public,
- et les observations de MmeB....
1. Considérant que Mme B...relève appel du jugement en date du 18 mars 2013 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision en date du 15 décembre 2011 par laquelle l'agence de services et de paiement a refusé de tenir compte des surfaces affectées à la culture de la truffe comme surfaces éligibles au droit au paiement unique (DPU) ;
En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée par l'ASP :
2. Considérant que l'ASP fait valoir que les conclusions de Mme B...tendant à l'annulation du compte rendu de paiement en date du 15 décembre 2011 sont irrecevables dès lors que ce document ne présente aucun caractère décisoire ; que, toutefois, ce compte rendu qui informe la requérante de la surface admissible aux DPU normaux de 26,34 ha, des montants de l'aide découplée et des aides couplées ainsi que le montant total des aides versées sur son compte le même jour au titre de la campagne 2011, révèle nécessairement la décision par laquelle le préfet des Alpes-de-Haute-Provence a décidé de ne pas prendre en compte ses surfaces plantées en chaînes truffiers dans les superficies admissibles au titre des DPU, ainsi que la décision de l'ASP refusant de lui verser les aides couplées relatives au " soutien à l'agriculture biologique " correspondant à ces surfaces ; qu'il s'en suit que les conclusions de Mme B...tendant à l'annulation du compte rendu litigieux qui lui fait grief, sont recevables ; que, dès lors la fin de non-recevoir opposée par l'ASP ne saurait être accueillie ;
Sur le fond :
3. Considérant qu'aux termes de l'article 2 du règlement (CE) n° 73/2009 du conseil du 19 janvier 2009 : " Définitions : Aux fins du présent règlement, on entend par : c) "activité agricole", la production, l'élevage ou la culture de produits agricoles, y compris la récolte, la traite, l'élevage et la détention d'animaux à des fins agricoles, ou le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales au sens de l'article 6 ; (...) h) "surface agricole", l'ensemble de la superficie des terres arables, des pâturages permanents ou des cultures permanentes." ; qu'aux termes de l'article 34 du règlement précité : " Activation des droits au paiement par hectare admissible : 1. L'aide au titre du régime de paiement unique est octroyée aux agriculteurs après activation d'un droit au paiement par hectare admissible. Les droits au paiement activés donnent droit au paiement des montants qu'ils fixent. 2. Aux fins du présent règlement, on entend par "hectare admissible" : a) toute surface agricole de l'exploitation et les surfaces plantées de taillis à courte rotation (code NC ex 0602 90 41) utilisées aux fins d'une activité agricole ou, en cas d'utilisation également pour des activités autres qu'agricoles, essentiellement utilisées à des fins agricoles (...) " ;
4. Considérant qu'aux termes de l'article 34 du règlement (CE) n° 1122/2009 susvisé : " Détermination des superficies : (...) 4. Sans préjudice de l'article 34, paragraphe 2, du règlement (CE) no 73/2009, une parcelle agricole boisée est considérée comme une superficie admissible aux fins des régimes d'aide "surfaces", sous réserve que des activités agricoles ou, le cas échéant, que la production envisagée puissent se dérouler comme elles se dérouleraient sur des parcelles non boisées situées dans la même zone (...) " ; que l'article D. 615-12 du code rural et de la pêche maritime dispose que : " Pour l'application du 2 de l'article 34 du règlement (CE) n° 1122/2009 de la Commission du 30 novembre 2009 susmentionné, les normes usuelles d'utilisation des superficies sont constatées par arrêté préfectoral. (...). Cet arrêté fixe également les conditions dans lesquelles une parcelle boisée est considérée comme agricole pour l'application du 4 de l'article 34 du même règlement (CE) n° 1122/2009. Cet arrêté peut autoriser le préfet à fixer des conditions dérogatoires plus favorables. (...) " ; qu'aux termes de l'article 3 de l'arrêté en date du 16 décembre 2010 susvisé : " Détermination des superficies. (...) Sont considérées comme agricoles au sens du 4 de l'article 34 du règlement (CE) n° 1122/2009 de la Commission du 30 novembre 2009 susvisé, les parcelles sur lesquelles le nombre d'arbres par hectare est inférieur ou égal à 50. (...) " ;
5. Considérant que l'appelante soutient que le paragraphe 4 de l'article 34 du règlement (CE) n° 1122/2009 ne peut lui être appliqué dès lors que ses surfaces productrices de truffes font partie par définition des surfaces agricoles éligibles sans restriction et non du cas particulier des surfaces boisées et doivent être décomptées comme hectares admissibles au sens de l'article 34 du règlement (CE) n° 73/2009 précité ; que, toutefois, le tribunal a estimé à juste titre que l'article 34 du règlement (CE) n° 1122/2009 prévoit des conditions particulières pour qu'une parcelle boisée affectée à une activité agricole soit reconnue comme admissible au DPU au sens de l'article 34 du règlement CE) n° 73/2009 ; que les parcelles de Mme B...étant plantées de chênes truffiers elles doivent être considérées comme des parcelles boisées au sens des dispositions du paragraphe 4 de l'article 34 précité du règlement (CE) n° 1122/2009 ; qu'en outre, ces parcelles ayant une densité d'arbres supérieure à 50 unités par hectare, elles ne peuvent donc pas être considérées comme des surfaces agricoles admissibles aux droits au paiement unique suivant les dispositions de l'article 3 de l'arrêté du 16 décembre 2010 ; que sont sans incidence les circonstances à les supposer établies que les relevés de la mutuelle sociale agricole (MSA) feraient apparaître les parcelles en cause comme des surfaces agricoles exploitées, que, sur ces relevés, les services fiscaux demanderaient à ce qu'apparaissent les " chênes truffiers " en tant que " culture spécialisée " sous le code CHTRU, que l'avis d'imposition de taxe foncière inclurait lesdites surfaces au titre de la propriété non bâtie, que le contrôle en agriculture biologique réalisé annuellement par Qualité France considèrerait ces surfaces comme des surfaces agricoles exploitées ou que la technique de la plantation d'une truffière serait équivalente à celle d'un verger ; que les parcelles de Mme B...ne remplissant pas la condition de la limite de densité précitée, elle ne peut utilement soutenir que l'activité prédominante de ses surfaces serait la récolte de truffes et non la sylviculture ; qu'ainsi, le moyen tiré de l'erreur d'appréciation doit être écarté ;
6. Considérant que contrairement à ce que soutient MmeB..., la circonstance que l'arrêté du 16 décembre 2010 précité vise le règlement (CE) n° 1121/2009 de la Commission du 29 octobre 2009 modifié portant modalités d'application du règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil en ce qui concerne les régimes d'aide en faveur des agriculteurs prévus aux titres IV et V dudit règlement qui ne s'appliquerait qu'à certains producteurs spécifiques ou que certains articles dudit arrêté comporteraient des dispositions spécifiques pour le lin, le chanvre, les transformateurs de tomates, les poires Williams ou Rocha, les pêches Pavies et les prunes d'Ente ne saurait démontrer l'exclusion des parcelles plantées en chênes truffiers des dispositions de l'article 3 précité qui concernent, pour la détermination des superficies, toute parcelle agricole ;
7. Considérant que Mme B...ne peut utilement se prévaloir de la circulaire en date du 6 avril 2011 susvisée laquelle est dépourvue de toute valeur réglementaire, tout comme des notices explicatives des campagnes 2010 et 2011 pour soutenir que les surfaces en truffières sont admissibles aux DPU pour ces campagnes ;
8. Considérant que la requérante ne peut utilement exciper de l'illégalité de la circulaire en date du 6 avril 2011 au motif qu'elle considère la production de truffes comme relevant du régime forestier, en contradiction avec la règlementation européenne et la réalité de la culture de la truffe dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet des Alpes-de-Haute-Provence et l'ASP auraient fait application de cette circulaire pour prendre la décision attaquée ;
9. Considérant que Mme B...ne peut utilement invoquer les dispositions des arrêtés préfectoraux n° 2002-3335 en date du 5 novembre 2002 et n° 2003-124 en date du 9 janvier 2003 qui déterminent les cultures ou couverts agricoles pouvant entrer dans la surface minimale d'installation (SMI) dans la mesure où ni le préfet des Alpes-de-Haute-Provence ni l'ASP n'ont fait application de ces textes pour fonder la décision querellée ;
10. Considérant que les surfaces plantées en chênes truffiers de la requérante n'étant pas admissibles au DPU, elle n'est pas fondée à soutenir qu'elle remplirait les conditions d'accès de l'aide spécifique au soutien à l'agriculture biologique dont le bénéfice est lié aux surfaces admissibles prises en compte ;
11. Considérant qu'aux termes de l'article 80 du règlement (CE) n° 1122/2009 susvisé : " Répétition de l'indu. 1. En cas de paiement indu, l'agriculteur concerné a l'obligation de rembourser les montants en cause majorés d'intérêts calculés comme prescrit au paragraphe 2. (...) / 3. L'obligation de remboursement visée au paragraphe 1 ne s'applique pas si le paiement a été effectué à la suite d'une erreur de l'autorité compétente ou d'une autre autorité, et si l'erreur ne pouvait raisonnablement être décelée par l'agriculteur. / Toutefois, lorsque l'erreur a trait à des éléments factuels pertinents pour le calcul de l'aide concernée, le premier alinéa ne s'applique que si la décision de recouvrement n'a pas été communiquée dans les 12 mois suivant le paiement. " ; qu'aux termes de l'article 81 du même règlement : " Récupération des droits indûment alloués. / 1. Sans préjudice de l'article 137 du règlement (CE) no 73/2009, lorsque, après que des droits au paiement ont été alloués aux agriculteurs conformément au règlement (CE) no 795/2004 ou au règlement (CE) no 1120/2009, il est établi que certains droits au paiement ont été alloués indûment, l'agriculteur concerné cède les droits indûment alloués à la réserve nationale visée à l'article 41 du règlement (CE) no 73/2009. (...) / 2. Sans préjudice de l'article 137 du règlement (CE) no 73/2009, lorsque, après que des droits au paiement ont été alloués aux agriculteurs conformément au règlement (CE) no 795/2004 ou au règlement (CE) no 120/2009, il est établi que la valeur des droits au paiement est trop élevée, cette valeur est ajustée en conséquence. (...). / 3. Lorsque, aux fins des paragraphes 1 et 2, il est établi que le nombre de droits alloués à un agriculteur conformément au règlement (CE) no 795/2004 ou au règlement (CE) no 1120/2009 est inexact, et lorsque l'allocation indue n'a aucune incidence sur la valeur totale des droits que l'agriculteur a reçus, l'État membre recalcule les droits au paiement et corrige, le cas échéant, le type de droits alloués à l'agriculteur. / Cependant, le premier alinéa ne s'applique pas si les erreurs auraient pu raisonnablement être détectées par les agriculteurs. (...) " ;
12. Considérant que Mme B...ne peut utilement soutenir que la décision querellée méconnaîtrait les dispositions des articles 80 et 81 précités du règlement (CE) n° 1122/2009 et que ce manquement constituerait un retrait illégal d'un acte créateur de droit dès lors que cette décision ne procède nullement à la récupération de droits qui lui ont été indûment alloués ; qu'ainsi, ce moyen ne saurait être accueilli ;
13. Considérant que le moyen tiré de ce que l'article 3 de l'arrêté du 16 décembre 2010 pose une différence de traitement fondée sur une différence de situation est dépourvu de précision suffisante permettant d'en apprécier le bien-fondé tout comme celui tiré de la contrariété de ces dispositions avec celles des articles 34 des règlements (CE) n° 73/2009 et n° 1122/2009 ; que, contrairement à ce que fait valoir MmeB..., la différence de traitement entre les surfaces présentant une densité d'arbres inférieure ou supérieure à 50 est bien en rapport avec l'objet de l'arrêté précité qui est de fixer les modalités d'application pour la mise en oeuvre de certains régimes de soutien direct en faveur des producteurs dans le cadre de la politique agricole commune et de déterminer les superficies éligibles, ainsi que de celui de l'article 34 du règlement (CE) n° 1122/2009 en vertu duquel une parcelle agricole boisée est considérée comme une superficie admissible aux fins des régimes d'aide " surfaces ", sous réserve que des activités agricoles ou, le cas échéant, que la production envisagée puissent se dérouler comme elles se dérouleraient sur des parcelles non boisées situées dans la même zone ;
14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Mme B...n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision en date du 15 décembre 2011 ;
Sur les conclusions à fin d'injonction :
15. Considérant que le présent arrêt qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme B...n'implique aucune mesure d'exécution ; qu'il y a lieu, par suite, de rejeter les conclusions susvisées ;
Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
16. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l'agence de services et de paiement, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, verse à Mme B...quelque somme que ce soit au titre des frais que celle-ci a exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de Mme B...une somme de 1 000 euros, au titre des frais exposés par l'agence de services et de paiement et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La requête Mme B...est rejetée.
Article 2 : Mme B...versera à l'agence de services et de paiement une somme de 1 000 (mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à MmeB..., à l'agence de services et de paiement et au ministre de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la forêt.
Copie en sera adressée au préfet des Alpes-de-Haute-Provence.
Délibéré après l'audience du 2 novembre 2015, où siégeaient :
- M. Bocquet, président,
- M. Pocheron, président-assesseur,
- Mme Marchessaux, premier conseiller,
Lu en audience publique, le 23 novembre 2015.
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N° 13MA02297
