| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 4ème chambre-formation à 3, 03 novembre 2015, 15MA01901

Vu la procédure suivante :

La commune de Draguignan et le Collectif des associations de commerçants dracenois ont demandé à la Commission nationale d'aménagement commercial d'annuler la décision de la commission départementale d'aménagement commercial du Var en date du 18 septembre 2014 autorisant la SCI Synva à étendre de 6 272 m² la surface de vente d'un ensemble commercial dénommé " Sud Dracénie ", sur le territoire de la commune des Arcs-sur-Argens.

Par une décision n° 2433T-2434D du 28 janvier 2015, la Commission nationale d'aménagement commercial a fait droit aux demandes de la commune de Draguignan et du Collectif des associations de commerçants dracenois.

Par une requête enregistrée le 7 mai 2015 et un mémoire complémentaire enregistré le 7 octobre 2015, la SCI Synva, représentée par MeA..., demande à la Cour :

1°) d'annuler la décision du 28 janvier 2015 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial lui a refusé l'autorisation sollicitée ;

2°) d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial de statuer à nouveau sur sa demande dans le délai de quatre mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat, de la commune de Draguignan et du Collectif des associations de commerçants dracenois le versement, par chacun d'entre eux, de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société requérante soutient que :

- la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial méconnaît les dispositions de l'article L. 751-6 du code de commerce en vigueur depuis le 18 décembre 2014 dès lors qu'elle n'était composée que de huit membres et non de douze ; n'ont été ni convoqués ni présents les représentants des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

- ni la commune de Draguignan ni le Collectif des associations de commerçants dracenois ne justifient d'un intérêt donnant qualité à agir au sens de l'article L. 752-17 du code de commerce ; ni le maire de la commune ni le président du collectif ne justifient avoir été habilités à ester en justice ;

- les dispositions de l'article L. 752-6 du même code ont été méconnues ; la décision critiquée est fondée sur une base légale erronée ; contrairement à ce qu'a retenu la commission nationale, elle pouvait présenter un projet fractionné dès lors qu'elle avait mis cette commission en mesure d'en apprécier l'impact global ; le critère de l'impact du projet sur l'animation de la vie urbaine a été mal apprécié par la commission nationale ; le motif tiré d'une desserte insuffisante par les transports en commun est contredit par les faits et une propre appréciation antérieure de la commission nationale validée par la suite par le Conseil d'Etat ;

Par un mémoire en défense et un mémoire complémentaire enregistrés les 18 septembre et 9 octobre 2015, la commune de Draguignan, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Synva la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense et un mémoire complémentaire enregistrés les 21 septembre et 9 octobre 2015, le Collectif des associations de commerçants dracenois, représenté par Me B..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Synva la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Il soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 18 août 2015, la clôture d'instruction a été fixée au 21 septembre 2015.

Par ordonnance du 21 septembre 2015, l'instruction a été rouverte.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ;

- la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises ;

- le décret n° 2015-165 du 12 février 2015 ;

- le code de commerce ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 13 octobre 2015 :

- le rapport de M. Martin, rapporteur,

- les conclusions de M. Ringeval, rapporteur public,

- les observations de Me A...représentant la SCI Synva, requérante,

- et les observations de Me B...représentant la commune de Draguignan et le Collectif des associations de commerçants dracenois.

Une note en délibéré présentée par la SCI Synva a été enregistrée le 14 octobre 2015.

Une note en délibéré présentée par la commune de Draguignan et le Collectif des associations de commerçants dracenois a été enregistrée le 15 octobre 2015.

1. Considérant que par une décision du 28 janvier 2015 rendue sur recours de la commune de Draguignan et du Collectif des associations de commerçants dracenois, la Commission nationale d'aménagement commercial a refusé à la SCI Synva l'autorisation d'exploitation commerciale en vue d'une extension de 6 272 m² de la surface de vente d'un ensemble commercial dénommé " Sud Dracénie ", situé sur le territoire de la commune des Arcs-sur-Argens (Var), ladite extension comportant en premier lieu l'augmentation à hauteur de 3 573 m² de la surface de vente de la galerie marchande d'un hypermarché " Hyper U ", laquelle devait ainsi être portée à 6 638 m², en deuxième lieu la création de deux moyennes surfaces spécialisées dans l'équipement de la personne pour une surface totale de 2 630 m², et en troisième lieu l'extension de 69 m² d'un centre-auto Norauto de 430 m² ; que ce même refus concerne également la création d'un point permanent de retrait défini à l'article L. 752-3 du code de commerce de 402 m² d'emprise au sol comportant six pistes de ravitaillement ; que ce faisant, la commission nationale a annulé la décision d'autorisation qu'avait prise la commission départementale d'aménagement commercial du Var le 18 septembre 2014 ; que la SCI Synva demande l'annulation de la décision ainsi prise par la Commission nationale d'aménagement commercial ;

Sur la recevabilité des écritures en défense :

2. Considérant que la société Synva soutient que tant le maire de la commune de Draguignan que la présidente du Collectif des associations de commerçants dracenois ne justifieraient pas être habilités à ester en justice ;

3. Considérant, d'une part, que l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales permet au conseil municipal de donner délégation au maire pour " 16° - intenter au nom de la commune des actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle dans les cas définis par le conseil municipal " ; que par une délibération 2014-023 du 17 avril 2014, qui est visée dans l'acte en date du 16 octobre 2014 par lequel le maire de la commune de Draguignan a décidé de former un recours contre la décision de la commission départementale d'aménagement commercial du 18 septembre 2014 et qui a fait l'objet d'une publication sur le site internet de la collectivité, le conseil municipal de la commune de Draguignan, sur le fondement des dispositions précitées, a donné délégation au maire, pour toute la durée de son mandat, pour " intenter au nom de la commune, les actions en justice ou pour défendre la commune dans les actions intentées contre elle, devant les juridictions suivantes : - saisine et représentation devant les trois juridictions de l'ordre administratif (tribunal administratif, cour administrative d'appel, Conseil d'Etat) pour les contentieux de l'annulation (...) " ; que par suite, la SCI Synva n'est pas fondée à soutenir que la défense de la commune de Draguignan serait irrecevable, faute pour le conseil municipal d'avoir habilité le maire à agir en justice ;

4. Considérant, d'autre part, qu'il ressort des statuts du Collectif des associations de commerçants dracenois que son président a notamment qualité pour ester en justice comme défenseur au nom du collectif ; qu'au surplus le conseil du collectif a par une décision du 2 juillet 2015 mandaté Mme Vallagnosc, présidente dudit collectif, pour défendre les intérêts du collectif devant la Cour ; que dans ces conditions le moyen sus-analysé de la SCI Synva ne peut qu'être écarté en ce qui concerne la présidente du Collectif des associations de commerçants dracenois ;

Sur la légalité de la décision attaquée :

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 751-6 du code de commerce :

5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 751-6 du code de commerce dans sa rédaction issue de l'article 43 de la loi susvisée du 18 juin 2014, la Commission nationale d'aménagement commercial se compose de : " 1° Un membre du Conseil d'Etat désigné par le vice-président du Conseil d'Etat ; 2° Un membre de la Cour des comptes désigné par le premier président de la Cour des comptes ; 3° Un membre de l'inspection générale des finances désigné par le chef de ce service ; 4° Un membre du corps des inspecteurs généraux de l'administration du développement durable désigné par le vice-président du Conseil général de l'environnement et du développement durable ; 5° Quatre personnalités désignées pour leur compétence en matière de distribution, de consommation, d'urbanisme, de développement durable, d'aménagement du territoire ou d'emploi à raison d'une par le président de l'Assemblée nationale, une par le président du Sénat, une par le ministre chargé du commerce et une par le ministre chargé de l'urbanisme ; 6° Quatre représentants des élus locaux : un représentant les communes, un représentant les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, un représentant les départements, un représentant les régions. " ; que ces dispositions ont eu pour objet d'adjoindre à la composition de la Commission nationale quatre représentants des élus locaux ;

6. Considérant qu'il ressort de la décision attaquée que huit membres étaient présents lors de l'examen du recours de la commune de Draguignan et du Collectif des associations de commerçants dracenois ; que la SCI Synva soutient que la Commission nationale d'aménagement commercial était irrégulièrement composée lors de sa séance du 28 janvier 2015, en méconnaissance des dispositions susmentionnées de l'article L. 751-6 du code de commerce ; qu'elle relève que seule la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 est visée par la décision en litige et en tire la conséquence que la commission nationale n'était composée que de huit membres ainsi qu'il ressortait des dispositions de l'article L. 751-6 du code de commerce dans leur version antérieure au 18 décembre 2014 et non de douze comme il est prévu par les nouvelles dispositions applicables depuis lors ; que cependant, aux termes de l'article 6 du décret 2015-165 du 12 février 2015, l'entrée en vigueur de l'article 43 de loi du 18 juin 2014 a été fixée au lendemain de la publication dudit décret ; qu'en tout état de cause, alors que le III de l'article 43 prévoit que dans le mois suivant l'entrée en vigueur de cet article il est procédé au renouvellement intégral des membres de la commission et que le mandat des membres de la commission en exercice à la date d'entrée en vigueur de ce même article court jusqu'à la première réunion de la commission dans sa nouvelle composition, le décret portant nomination des nouveaux membres n'a été pris que le 20 mars 2015 ; qu'il s'ensuit que le moyen tiré de ce que la commission nationale était irrégulièrement composée lors de sa séance du 28 janvier 2015 doit être écarté ;

En ce qui concerne l'intérêt de la commune de Draguignan et du Collectif des associations de commerçants dracenois pour agir devant la commission nationale d'aménagement commercial :

7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 752-17 du code de commerce dans sa version alors applicable : " A l'initiative du préfet, du maire de la commune d'implantation, du président de l'établissement public de coopération intercommunale visé au b du 1° du II de l'article L. 751-2, de celui visé au e du même 1° du même article ou du président du syndicat mixte visé au même e et de toute personne ayant intérêt à agir, la décision de la commission départementale d'aménagement commercial peut, dans un délai d'un mois, faire l'objet d'un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial. (...) " ;

8. Considérant, en premier lieu, que dans son recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial, le maire de la commune de Draguignan, pour établir l'intérêt à agir de cette collectivité territoriale, s'est prévalu à tort de sa qualité de membre de la commission départementale d'aménagement commercial du Var mais a également argué de sa qualité de maire d'une commune se trouvant dans la zone de chalandise du projet en litige ; que le maire d'une commune située dans une zone de chalandise, porteur de l'intérêt général et garant de l'animation urbaine et rurale de la collectivité, doit être regardé comme ayant qualité pour saisir la Commission nationale d'aménagement commercial au nom de cette commune, dès lors qu'elle est au nombre des personnes justifiant d'un intérêt à agir au sens des dispositions susmentionnées ; que dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la commune de Draguignan ne justifiait pas d'un tel intérêt au 17 octobre 2014, date d'enregistrement de son recours devant la commission nationale, doit être écarté ;

9. Considérant, en second lieu, que la requérante estime que la qualité de fédération d'associations du Collectif des associations de commerçants dracenois ne lui donnait pas intérêt à agir devant la Commission nationale d'aménagement commercial ; que cependant, eu égard à la portée de la décision par laquelle la commission départementale d'aménagement commercial du Var avait autorisé l'extension de l'ensemble commercial " Sud Dracénie ", le Collectif des associations de commerçants dracenois, qui est une fédération d'associations défendant les intérêts des commerçants du pays de Draguignan dont l'objet est de " représenter ses adhérents et défendre leurs intérêts économiques " et qui intervient par ailleurs dans le cadre d'une aire géographique limitée, justifie, alors même qu'une ou plusieurs de ses associations membres bénéficieraient d'un intérêt plus direct, d'un intérêt lui donnant qualité pour demander l'annulation de l'autorisation accordée par la commission départementale d'aménagement commercial du Var ; qu'il suit de là que le moyen selon lequel le collectif des associations de commerçants dracenois n'aurait pas eu intérêt à agir devant la commission nationale doit également être écarté ;

En ce qui concerne la base légale applicable :

10. Considérant que la société Synva soutient que la Commission nationale d'aménagement commercial ne se serait pas fondée sur les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce en vigueur depuis le 18 décembre 2014 dès lors que la décision qu'elle a prise ne vise que la loi du 4 août 2008 ;

11. Considérant, cependant, que selon les dispositions de l'article 6 du décret 2008-1212 du 24 novembre 2008 relatif à l'aménagement commercial, toujours en vigueur : " Lorsque la Commission nationale d'aménagement commercial statue sur un recours formé contre une décision d'autorisation prise par une commission départementale d'équipement commercial (...), elle fait application des dispositions relatives à la recevabilité des demandes et aux critères de délivrance des autorisations contenues dans les lois et règlements en vigueur à la date où la commission départementale a pris sa décision. Lorsqu'elle examine une décision de refus, la commission se prononce en fonction de la législation en vigueur à la date de sa décision. " ; qu'en l'espèce, alors que la commission départementale d'aménagement commercial du Var a autorisé le projet de la société Synva, trouvaient ainsi à s'appliquer les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce en vigueur le 18 septembre 2014, date de l'avis rendu par cette commission ; que le moyen soutenu par la requérante ne peut ainsi qu'être écarté ;

En ce qui concerne les motifs retenus par la commission nationale :

12. Considérant qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 : " Les pouvoirs publics veillent à ce que l'essor du commerce et de l'artisanat permette l'expansion de toutes les formes d'entreprises, indépendantes, groupées ou intégrées, en évitant qu'une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l'écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux et ne soit préjudiciable à l'emploi " ; qu'aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce, dans sa rédaction issue de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement et de qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. / Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés " ; qu'aux termes de l'article L. 752-6 du même code dans sa version applicable aux faits de l'espèce : " Lorsqu'elle statue sur l'autorisation d'exploitation commerciale visée à l'article L. 752-1, la commission départementale d'aménagement commercial se prononce sur les effets du projet en matière d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs. Les critères d'évaluation sont : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et de montagne ; / b) L'effet du projet sur les flux de transport ; / c) Les effets découlant des procédures prévues aux articles L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation et L. 123-11 du code de l'urbanisme ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet ; / b) Son insertion dans les réseaux de transports collectifs. " ;

13. Considérant qu'il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles se prononcent sur un projet d'exploitation commerciale soumis à autorisation en application de l'article L. 752-1 du code de commerce, d'apprécier la conformité de ce projet aux objectifs prévus à l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 et à l'article L. 750-1 du code de commerce, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du même code ; que l'autorisation ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet compromet la réalisation de ces objectifs ; que, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 4 août 2008, la densité d'équipement commercial de la zone de chalandise concernée ne figure plus au nombre de ces critères ;

S'agissant du motif tiré du fractionnement du projet :

14. Considérant que la décision en cause relève que le projet soumis à la Commission nationale d'aménagement commercial consiste en la modification d'un projet qu'elle avait autorisé le 8 mars 2012, conduisant à l'extension de l'ensemble commercial déjà existant pour une superficie de 3 130 m² en ce qui concerne l'hypermarché " Hyper U " et pour une superficie de 1 000 m² en ce qui concerne la galerie marchande ; qu'elle relève également que la commission départementale d'aménagement commercial du Var s'est prononcée le 8 décembre 2014 sur trois nouvelles demandes tendant à l'extension de 12 465 m² de l'ensemble commercial " Sud Dracénie ", par création d'un magasin Gifi de 2 600 m², d'un magasin culture / loisirs de 665 m², d'un magasin de bricolage de 4 200 m² et d'un ensemble de moyennes surfaces de vente de 5 000 m² ;

15. Considérant que contrairement à ce que soutient la société Synva, il ressort des pièces du dossier et notamment des plans produits que par leur structure, leur organisation spatiale et les conditions de leurs desserte routière, les différents éléments décrits au point 14 participent d'un même projet d'extension d'un seul et unique ensemble commercial porté par un même opérateur ;

16. Considérant que rien ne s'oppose au fractionnement d'un projet d'aménagement commercial dès lors que les commissions départementale et nationale sont mises à même d'en apprécier l'impact global ; qu'en l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les informations relatives aux trois projets susmentionnés au point 14 qui conduiraient à l'extension de 12 465 m² de l'ensemble commercial " Sud Dracénie ", telles que portées à la connaissance de la commission nationale dans le dossier de la demande sur laquelle il a été statué par la décision critiquée, concernent essentiellement l'impact global du projet en cause et des projets futurs sur le trafic routier et ne comportent que des informations très lacunaires en ce qui concerne l'impact global des projets sur l'animation urbaine et les commerces du centre-ville de Draguignan ; que, dans ces conditions, c'est à juste titre que la commission nationale a retenu qu'elle n'avait pas été mise en mesure d'évaluer l'impact global du projet en litige dans toutes ses composantes, alors même qu'elle avait été saisie par ailleurs, les 6 et 8 janvier 2015, de recours à l'encontre des autorisations accordées par la commission départementale d'aménagement commercial du Var le 8 décembre 2014 pour la réalisation des trois autres projets d'extension de l'ensemble commercial " Sud Dracénie " ; que la commission nationale, dès lors qu'il lui appartenait de se prononcer sur la demande de la société Synva portant sur le projet d'extension tel que décrit au point 1, n'était pas tenue de mettre en demeure la société requérante de produire des informations complémentaires relatives à ces trois autres projets ; qu'en tout état de cause, la circonstance que la commission nationale n'a pas procédé à une telle mise en demeure n'a pas eu pour effet de priver effectivement la société requérante d'une garantie et n'a pas eu d'influence sur le sens de la décision contestée, dès lors que la commission nationale a également retenu que, par lui-même et à lui seul, le projet tel qu'il lui était présenté portait atteinte par son importance et ses caractéristiques à l'animation urbaine de la commune de Draguignan ;

S'agissant de l'appréciation de la Commission nationale en matière d'animation de la vie urbaine :

17. Considérant que pour apprécier la conformité du projet litigieux avec les dispositions précitées, la commission nationale a relevé que la situation du commerce de centre-ville de Draguignan avait récemment justifié l'allocation de fonds publics, la communauté d'agglomération dracénoise s'étant vue attribuer en 2013 une subvention FISAC de 46 350 euros ; qu'il résulte des pièces du dossier que le projet litigieux est implanté au sud-est de la commune des Arcs-sur-Argens, à environ 2,5 km de son centre-ville, dans la zone artisanale dite du " Pont Rout " ; que la commune des Arcs-sur-Argens, se situe 12,5 km au sud de Draguignan, commune d'environ 37 000 habitants comprenant 185 commerces traditionnels (35 alimentaires et 150 non alimentaires dont 63 spécialisés dans l'équipement de la personne) ; que si le projet présente des caractéristiques favorables tenant à sa situation dans une zone qui accueille déjà des activités commerciales et à l'adéquation du réseau routier avec la demande de trafic générée à terme par le projet, ces éléments sont toutefois insuffisants pour conduire à estimer que l'extension projetée de 6 272 m², par son caractère substantiel caractérisé notamment par le doublement de la surface de la galerie marchande et la création de deux moyennes surfaces spécialisées dans l'équipement de la personne, ne porterait pas atteinte par son importance et ses caractéristiques à l'animation urbaine de la commune de Draguignan alors qu'il est constant que les commerces de centre-ville de cette commune sont en situation de fragilité ; que, dès lors, la SCI Synva n'est pas fondée à soutenir que, par la décision attaquée, la Commission nationale d'aménagement commercial aurait méconnu l'objectif fixé par le législateur en matière d'aménagement du territoire ;

18. Considérant qu'en admettant même que la Commission nationale d'aménagement commercial ait fondé à tort sa décision sur le caractère non satisfaisant de la desserte du site du projet par les transports en commun, il résulte de l'instruction que la commission nationale aurait pris la même décision en se fondant sur les seuls motifs énoncés aux point 16 et 17 ci-dessus, qui justifiaient légalement le refus de l'autorisation sollicitée ;

19. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la SCI Synva n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision de la commission nationale lui refusant l'autorisation qu'elle avait sollicitée ;

Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

20. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Synva le versement respectivement à la commune de Draguignan et au Collectif des associations de commerçants dracenois d'une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; qu'en revanche, ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme quelconque soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, de la commune de Draguignan et du Collectif des associations de commerçants dracenois, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes ;

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SCI Synva est rejetée.

Article 2 : La SCI Synva versera tant à la commune de Draguignan qu'au Collectif des associations de commerçants dracenois une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société Synva, à la commune de Draguignan, au Collectif des associations de commerçants dracenois et à la Commission nationale d'aménagement commercial.

Délibéré après l'audience du 13 octobre 2015, où siégeaient :

- M. Cherrier, président,

- M. Martin, président assesseur,

- Mme Chenal-Peter, premier conseiller,

Lu en audience publique le 3 novembre 2015.

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N° 15MA01901 2

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