| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 30 octobre 2015, 13MA04227

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de La Garde a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la délibération en date du 21 décembre 2011 par laquelle le conseil municipal de la commune du Pradet a approuvé son plan local d'urbanisme, ensemble la décision implicite portant rejet de son recours gracieux du 13 février 2012.

Par un jugement n° 1201527, 1201607, 1201629, 1201634, 1201649, 1201656, 1201703 et 1201704 du 29 août 2013, le tribunal administratif de Toulon, qui a joint d'autres demandes à celle ci-dessus évoquée, a partiellement annulé ladite délibération en tant qu'elle concernait les espaces boisés classés dont le périmètre avait été modifié suite à l'enquête publique sans que la commission départementale de la nature, des paysages et des sites n'ait été consultée et, a rejeté le surplus des conclusions dont celles de la requérante.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 4 novembre 2013 et le 12 mars 2015, la commune de La Garde, agissant par son maire en exercice, représentée par la SCP Courrech et Associés demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 29 août 2013 en tant qu'il a rejeté sa demande ;

2°) d'annuler la délibération précitée et la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de la commune du Pradet la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle a intérêt à agir alors même qu'il a été partiellement fait droit à sa demande dès lors qu'elle sollicitait une annulation totale du plan local d'urbanisme ;

- la demande de première instance est recevable, le courrier du 13 février 2012 constituant un recours gracieux qui a prorogé les délais de recours contentieux ;

- le conseil municipal du Pradet n'a pas délibéré sur les objectifs poursuivis, en méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ;

- aucun débat n'a eu lieu devant le conseil municipal sur les orientations générales du projet finalement approuvé le 8 avril 2011, en méconnaissance de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme ;

- il n'est pas démontré que tous les conseillers municipaux aient régulièrement été convoqués dans les délais prévus à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; la commune du Pradet ne justifie pas avoir suffisamment informé les conseillers municipaux en leur adressant une note de synthèse, seul le projet de délibération leur ayant été transmis, en méconnaissance des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

- l'avis du commissaire-enquêteur est insuffisamment motivé, en méconnaissance de l'article R. 123-22 du code de l'environnement ;

- le rapport de présentation est insuffisant en méconnaissance de l'article L. 123-1- 2 du code de l'urbanisme ;

- la comparaison entre plan local d'urbanisme arrêté et celui qui a été approuvé révèle que plusieurs documents ont été modifiés ; il appartient à la commune du Pradet de justifier la date et l'origine de ces modifications ;

- le rapport de présentation et le règlement du plan local d'urbanisme sont entachés de contradictions ;

- la création de l'emplacement réservé n°56 destiné à la réalisation d'un collège qui se situe à proximité immédiate de la zone bleue du plan de prévention des risques d'effondrement et en zones bleue et rouge du risque inondation et pour partie sur une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type II est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, la commune de La Garde avait bien intérêt à invoquer un tel moyen ;

- le classement en zone " AU " du quartier de " La Grenouille " est entaché d'erreur manifeste d'appréciation alors que les conditions de desserte du quartier de " La Grenouille " sont insuffisantes, et qu'il porte atteinte à l'intérêt environnemental et hydrologique du site ;

- la diminution des surfaces agricoles du secteur de " La Grenouille " et le classement en zone " A " du lieu dit " La Fleuride " sont entachés d'erreur manifeste d'appréciation ; c'est à tort que les premiers juges ont écarté ce moyen.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er décembre 2014, la commune du Pradet conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la commune de La Garde de la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la demande de première instance était irrecevable car tardive, le courrier du 13 février 2012 n'étant pas susceptible d'être qualifié de recours gracieux ayant conservé les délais de recours contentieux ; à supposer qu'il puisse être qualifié de recours gracieux, les délais n'ont été prorogés que dans les limites de son objet, la commune de La Garde s'étant alors borné à demander l'annulation partielle du plan local d'urbanisme en tant qu'il concerne le quartier du Plan et de La Grenouille et non son annulation totale ;

- les autres moyens soulevés par la commune de la Garde ne sont pas fondés.

Un courrier du 31 mars 2015 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2.

Par ordonnance du 31 août 2015, la clôture de l'instruction a été fixée à sa date d'émission en application de l'article R613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience par un avis d'audience adressé le 23 septembre 2015.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Gougot, 1ère conseillère,

- les conclusions de M. Salvage, rapporteur public,

- et les observations de MeB..., représentant la commune de la Garde et de MeA..., représentant la commune du Pradet.

1. Considérant que par une délibération en date du 21 décembre 2011, le conseil municipal de la commune du Pradet a approuvé son plan local d'urbanisme ; que la commune de La Garde, voisine de celle du Pradet, interjette appel du jugement en date du 29 août 2013 par lequel le tribunal administratif de Toulon n'a que partiellement annulé le plan d'urbanisme ;

Sur la recevabilité de la demande de première instance :

2. Considérant que le courrier du 13 février 2012, intitulé " recours gracieux ", doit être qualifié comme tel même si la commune de La Garde indiquait en conclusion solliciter le réexamen de la délibération litigieuse ; que ce recours gracieux du 13 février 2012 ne saurait être regardé comme se limitant au seul secteur du Plan et de La Grenouille alors notamment que ses auteurs précisent qu'il est formé " à l'encontre de la délibération du 21 décembre approuvant le plan local d'urbanisme communal " ; que par suite, ce recours gracieux a valablement interrompu le délai de recours contentieux ; que la commune du Pradet n'est par conséquent pas fondée à soutenir que la demande de première instance était irrecevable car tardive ;

Sur le secteur de la Grenouille :

3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur à la date de la délibération attaquée : " Le rapport de présentation : [...] /2° Analyse l'état initial de l'environnement ; [...] /4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur ... " ; que les insuffisances du rapport de présentation ne sont toutefois de nature à entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de ce rapport de présentation, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative ;

4. Considérant que contrairement à ce que soutiennent les associations requérantes, le rapport de présentation expose dans ses pages 248 à 253 les motifs des orientations d'aménagement spécifiques du site de La Grenouille , l'état initial de l'environnement de la zone humide du Plan dans les pages 53, 241 et 254 et, page 238, la manière dont le plan local d'urbanisme doit pallier ses incidences environnementales et les mesures compensatoires et de valorisation adoptées par les auteurs du plan ; que plus précisément, les pages 248 et 255 et suivantes abordent cette question pour le site de La Grenouille ; qu'en revanche le rapport de présentation ne détaille pas les incidences précises que l'urbanisation du secteur de La Grenouille que le plan local d'urbanisme autorise aura sur l'environnement, et notamment sur la zone humide et la ZNIEFF de type II qui couvrent une partie du secteur qu'il est ainsi prévu d'urbaniser alors qu'il est constant que cette zone humide présente une sensibilité environnementale très forte ; qu'eu égard aux incidences potentielles sur l'environnement de ce projet d'urbanisation du secteur de La Grenouille, les dispositions précitées impliquaient que le rapport de présentation comportât, au-delà des palliatifs évoqués, une analyse véritable des incidences dudit projet sur l'environnement ; qu'il ne ressort pas des autres pièces produites par la commune en défense que cette insuffisance ait été par ailleurs compensée de façon à garantir l'information des destinataires du rapport ; que ce moyen doit par suite être accueilli en ce qui concerne ce secteur seul concerné par les insuffisances du rapport de présentation ;

5. Considérant que, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, les autres moyens concernant le quartier de " La Grenouille " ne sont pas, en l'état du dossier soumis à la Cour, propres à fonder l'annulation de la délibération litigieuse en tant qu'elle concerne le quartier de " La Grenouille " ; qu'il y a lieu en revanche d'examiner qu'aucun autre moyen n'est susceptible de conduire à l'annulation totale de la délibération litigieuse ;

Sur les autres moyens :

6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " I - Le conseil municipal [...] délibère sur les objectifs poursuivis [...] avant :a) Toute élaboration ou révision du [...] plan local d'urbanisme ;.." ; qu'il résulte de ces dispositions que le conseil municipal doit notamment, avant que ne soit engagée la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées, délibérer, au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser un document d'urbanisme ; que la méconnaissance de cette obligation, qui affecte le contenu même de cette délibération, est de nature à entraîner l'illégalité du document d'urbanisme approuvé ;

7. Considérant qu'il ressort de la délibération du 30 mai 2008 que la nouvelle équipe municipale a souhaité revenir sur certains points de la procédure d'élaboration de son plan local d'urbanisme engagée par délibération du 14 juin 2002 sans toutefois remettre en cause les grandes orientations générales du plan d'aménagement et de développement durable (PADD) au nombre desquelles figurent la nécessité d'assurer un équilibre entre le renouvellement et développement urbains, la préservation de l'espace rural, l'utilisation économe de l'espace, l'accompagnement de la mixité sociale, la maîtrise des besoins de déplacement et de circulation automobile, la prévention des risques naturels prévisibles, la protection de l'environnement et la préservation des activités agricoles et économiques, existantes et potentielles ; que ce faisant, elle doit être regardée comme énonçant les principaux objectifs poursuivis, en des termes suffisamment précis au regard des dispositions précitées ;

8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur à la date de la délibération attaquée : "Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 123-1-3, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. Dans le cas d'une révision, ce débat peut avoir lieu lors de la mise en révision du plan local d'urbanisme. " ; qu'il ressort des pièces du dossier que le conseil municipal du Pradet s'est réuni le 24 novembre 2008 pour débattre des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable ; qu'il ressort de la délibération du 8 avril 2011 arrêtant le projet de plan local d'urbanisme que les nouvelles consultations ont enrichi le document d'urbanisme sans pour autant dénaturer les grandes orientations du PADD qui avaient été débattues ; que par suite, la commune de La Garde qui au demeurant ne démontre, ni même n'allègue que ces grandes orientations auraient évolué, n'est pas fondée à soutenir que les dispositions précitées de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme ont été méconnues ;

9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse. " ; que selon l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal...Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. " ; que selon l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " ; qu'il résulte des dispositions précitées que les membres du conseil municipal appelés à délibérer de la révision du plan d'occupation des sols doivent disposer, avant la séance, de l'ensemble du projet de plan d'occupation des sols que la délibération a pour objet d'approuver, et que s'ils doivent pouvoir obtenir communication des autres pièces et documents nécessaires à leur information sur la révision de ce plan, notamment du rapport du commissaire enquêteur, aucun texte ni aucun principe n'impose toutefois au maire de leur communiquer d'office ces pièces et documents en l'absence d'une demande de leur part ; que toutefois si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ;

10. Considérant, d'une part, qu'il ressort des mentions de la délibération attaquée que le conseil municipal a été légalement convoqué le 15 décembre 2011 ; que la commune du Pradet a en outre produit en défense une liste d'accusés de réception de courriers électroniques adressés le 15 décembre 2011 mentionnant en objet " convocation conseil municipal 21 décembre 2011 " ; que la commune de La Garde ne peut utilement soutenir qu'il n'est pas justifié de la date à laquelle ces convocations auraient été reçues par les conseillers municipaux, alors que seule importe la date à laquelle est adressée la convocation au regard des dispositions précitées du code général du collectivité territoriales ; qu'au demeurant, il ressort de la délibération litigieuse que les trente-trois conseillers municipaux composant l'assemblée étaient présents ou représentés ; que, d'autre part, il est constant qu'était jointe à la convocation une copie de la délibération à adopter, faisant état de différents points précis du projet ; que contrairement à ce que soutient la commune de La Garde, il résulte de ce qui a été dit au point 10 que la commune de La Garde n'était pas tenue de communiquer d'office le projet de plan local d'urbanisme aux conseillers municipaux en l'absence de toute demande de leur part ; qu'en tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que les conseillers municipaux, qui avaient lors de la séance du 8 avril 2011 arrêté le projet de plan local d'urbanisme, aient été privés d'une garantie dès lors que ni la délibération, ni le compte rendu de la séance du conseil municipal ne font état de la réserve d'un ou plusieurs conseillers municipaux sur leur degré d'information ; qu'enfin, à supposer même l'existence d'une telle irrégularité établie, les requérants ne démontrent, ni même n'allèguent qu'elle ait exercé une influence décisive sur le sens de la délibération qui a été adoptée à 24 voix sur 33 ;

11. Considérant que l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme dans sa version applicable à la date de la délibération attaquée dispose : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à l'enquête publique [...] dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement...." ; que selon l'article R. 123-22 du code de l'environnement, et non du code de l'urbanisme comme mentionné par erreur par les requérants, dans sa version alors en vigueur : " Le commissaire enquêteur [...] consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération..." ; qu'il ressort des pièces du dossier qu'après avoir relevé que les observations formulées par le public n'étaient pas susceptibles de remettre fondamentalement en cause les dispositions retenues dans le projet de plan local d'urbanisme, le commissaire-enquêteur a émis un avis favorable au projet assorti de plusieurs recommandations précises et personnelles ; que contrairement à ce que soutient la commune requérante il ne s'est pas borné à faire état de la procédure et à constater l'absence d'opposition au projet ; que le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure en raison de l'absence d'avis personnel et motivé du commissaire-enquêteur doit par suite être écarté ;

12. Considérant que le moyen invoqué au visa des articles L. 123-10 et R. 123-19 du code de l'urbanisme et selon lequel il appartient à la commune du Pradet de justifier de la date et de l'origine des modifications apportées au plan local d'urbanisme arrêté par le plan approuvé doit être écarté, comme non assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ;

13. Considérant que l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur à la date de la décision attaquée dispose : " Les zones à urbaniser sont dites "zones AU". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation./Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et le règlement./Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation peut être subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme. " ; que selon l'article R. 123-8 du même code dans sa rédaction alors en vigueur : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles... " ; qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ;

14. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le secteur de " La Fleuride " est situé au Nord et au Sud de la route départementale D559 ; que si à l'Est de la zone des constructions sont présentes, les espaces situés au Nord et au Sud ne sont pas bâtis ; qu'il ressort de la carte d'aptitude des sols produite en page 106 du rapport de présentation que les parcelles ont une assez bonne valeur agricole ; qu'en classant ce secteur en zone " A ", les auteurs du plan d'urbanisme n'ont donc pas commis d'erreur manifeste d'appréciation, alors même que ces parcelles étaient classées en zone " UD " dans le document d'urbanisme précédent, eu égard notamment à la vocation de la zone agricole telle que définie par l'article R. 123-8 précité du code de l'urbanisme ;

15. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de La Garde est seulement fondée à demander l'annulation de la délibération du 21 décembre 2011 par laquelle la commune du Pradet a approuvé son plan local d'urbanisme en tant qu'elle concerne le quartier de " La Grenouille " ;

Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

16. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle aux conclusions de la commune du Pradet dirigées contre la commune de La Garde qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la commune de La Garde présentées sur le même fondement ;

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulon du 29 août 2013 est réformé en tant qu'il rejette dans son ensemble la demande n° 1201527 de la commune de La Garde.

Article 2 : La délibération du 21 décembre 2011 par laquelle la commune du Pradet a approuvé son plan local d'urbanisme est annulée, en tant qu'elle concerne les dispositions du plan local d'urbanisme applicables au quartier de La Grenouille.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune de La Garde est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de la commune du Pradet présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de La Garde et à la commune du Pradet.

Délibéré après l'audience du 8 octobre 2015, où siégeaient :

- M. d'Hervé, président,

- Mme Josset, présidente assesseure,

- Mme Gougot, première conseillère.

Lu en audience publique, le 30 octobre 2015.

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