Vu la requête, enregistrée au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille le 28 juillet 2011, sous le numéro 11MA02959, présentée par la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement ; La ministre demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n° 0903326 en date du 23 juin 2011 par lequel le tribunal administratif de Nîmes, à la demande de la commune de Roaix, a annulé l'arrêté en date du 30 avril 2009 par lequel le préfet de Vaucluse a approuvé le plan de prévention des risques naturels d'inondation du bassin versant de l'Ouvèze sur son territoire, en tant que ce plan a classé en zones de danger les parties des zones oranges dans lesquelles la hauteur d'eau est inférieure à 50 centimètres avec des vitesses d'écoulement moyenne, les zones jaunes, d'aléa faible et les zones vertes, d'aléa très faible ;
2°) de rejeter la demande de la commune ;
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Vu le jugement attaqué ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de l'environnement ;
Vu le décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 ;
Vu le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 23 mai 2013 :
- le rapport de M. Revert, premier conseiller ;
- les conclusions de M. Massin, rapporteur public ;
- et les observations de Me A...de la SCP Albert-Crifo-A... -Monnier pour la commune de Roaix.
1. Considérant que par le jugement querellé, le tribunal administratif de Nîmes, à la demande de la commune de Roaix, a annulé l'arrêté en date du 30 avril 2009 par lequel le préfet de Vaucluse a approuvé le plan de prévention des risques naturels d'inondation sur le territoire de cette commune, en tant que cet arrêté a classé en zones de danger les parties des zones oranges dans lesquelles la hauteur d'eau est inférieure à 50 cm avec des vitesses d'écoulement moyennes, les zones jaunes, d'aléa faible et les zones vertes, d'aléa très faible ; que la ministre chargée de l'écologie relève appel de ce jugement ; qu'eu égard aux termes de ses écritures, la commune de Roaix, quant à elle, doit être regardée comme interjetant appel de ce jugement, en tant qu'il n'a pas entièrement fait droit à sa demande d'annulation dudit arrêté ;
Sur l'appel de la ministre :
Sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité des écritures de la commune
2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté en litige et issue de la loi du 30 juillet 2003 : " I. - L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations (...). II. - Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : 1° De délimiter les zones exposées aux risques, dites " zones de danger ", en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; 2° De délimiter les zones, dites " zones de précaution ", qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; (...). " ;
3. Considérant qu'il résulte clairement des dispositions précitées de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, pour l'application desquelles le tribunal ne devait donc pas se référer pour interprétation aux travaux préparatoires de la loi du 30 juillet 2003 qui a donné à ce texte sa dernière rédaction à la date de l'arrêté en litige, que les zones de précaution ne sont pas des zones exposées à un risque de moindre intensité que les zones dites de danger, mais des zones qui ne sont pas elles-mêmes exposées à de tels risques mais dont l'utilisation, l'occupation ou l'aménagement peuvent aggraver ces risques ou en créer de nouveaux ; que de ces mêmes dispositions il résulte non moins clairement que ce n'est qu'en tant que de besoin qu'un plan de prévention des risques d'inondation délimite non seulement des zones de danger, mais également des zones dites de précaution, ; que le préfet de Vaucluse ne s'est donc pas mépris sur le sens de ces dispositions en ne rangeant pas en zone de précaution des zones exposées à de faibles risques d'inondation ; qu'il suit de là que c'est à tort que pour prononcer l'annulation de l'arrêté litigieux en tant qu'il n'a pas rangé en zone de précaution mais en zone de danger les parties des zones oranges dans lesquelles la hauteur d'eau est inférieure à 50 centimètres avec des vitesses d'écoulement moyennes, les zones jaunes, d'aléa faible et les zones vertes, d'aléa très faible, le Tribunal a donné une interprétation différente desdites dispositions ; qu'il a donc lieu de censurer le motif d'annulation retenu par les premiers juges, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de l'appel de la ministre ;
4. Considérant qu'il appartient à la Cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, de se prononcer sur les moyens de première instance et d'appel de la commune de Roaix ;
En ce qui concerne la légalité externe
5. Considérant, en premier lieu, que si l'arrêté du préfet de Vaucluse et du préfet de la Drôme prescrivant l'établissement du plan de prévention des risques d'inondation du bassin de l'Ouvèze ne désigne pas, comme le prescrit pourtant l'article 1er du décret du 5 octobre 1995 alors en vigueur, celui des préfets chargé de conduire la procédure, cet arrêté désigne le directeur départemental de l'équipement de Vaucluse, en collaboration avec le directeur départemental de l'équipement de la Drôme, de l'instruction et de l'élaboration du projet, conformément à l'article 2 de ce décret ; que le préfet de Vaucluse doit être de la sorte regardé comme chargé de conduire la procédure d'élaboration dudit plan ; qu'en tout état de cause, une telle omission affectant l'arrêté de prescription, qui s'avère en l'espèce sans effet sur la compétence de l'auteur de l'acte et sur le sens de cette décision et qui ne prive d'aucune garantie, n'est pas de nature à entacher d'illégalité l'arrêté approuvant le plan de prévention ;
6. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ne résulte pas des dispositions législatives précitées que le périmètre du projet de plan de prévention des risques d'inondation mis à l'étude ne puisse être réduit au cours de la procédure d'élaboration et inclure un nombre plus faible de communes au stade de la mise à enquête publique et, le cas échéant, au stade de l'approbation du projet de plan ; que le principe du parallélisme des procédures et des compétences ne justifie pas légalement que le préfet de la Drôme approuve, conjointement avec le préfet de Vaucluse, le plan de prévention sur des communes relevant du département de Vaucluse ; que c'est ainsi sans entacher ses arrêtés du 17 janvier 2007 et du 30 avril 2009 que le préfet de Vaucluse a pu, sans la signature du préfet de la Drôme qui était le coauteur de l'arrêté prescrivant l'élaboration du plan de prévention en litige, soumettre à enquête publique le projet de plan de prévention pour 23 communes du département de Vaucluse et approuver le plan de prévention, puis approuver ledit plan ; que ces mêmes dispositions, ni celles de l'article L. 562-4-1 du même code, ne font pas obstacle à ce que le projet de plan de prévention, mis à l'étude à l'échelle d'un bassin, soit approuvé commune par commune ;
7. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 562-3 du code de l'environnement : " Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. Sont associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés. Après enquête publique menée dans les conditions prévues aux articles L. 123-1 et suivants et après avis des conseils municipaux des communes sur le territoire desquelles il doit s'appliquer, le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé par arrêté préfectoral. (...) " ; que l'article L. 562-7 du code ajoute que : " Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application des articles L. 562-1 à L. 562-6. Il définit notamment les éléments constitutifs et la procédure d'élaboration et de révision des plans de prévention des risques naturels prévisibles, ainsi que les conditions dans lesquelles sont prises les mesures prévues aux 3° et 4° du II de l'article L. 562-1 " ; que l'article 2 du décret du 4 janvier 2005, pris pour l'application de la loi du 30 juillet 2003 précitée : " L'arrêté prescrivant l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles détermine le périmètre mis à l'étude et la nature des risques pris en compte ; (...). Cet arrêté définit également les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet. L'arrêté est notifié aux maires des communes ainsi qu'aux présidents des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est inclus en tout ou partie dans le périmètre du projet de plan. (...) " ; que l'article 10 de ce décret précise que " Les dispositions de l'article 2 du présent décret sont applicables aux plans de prévention des risques naturels prévisibles dont l'établissement est prescrit par un arrêté pris postérieurement au dernier jour du mois suivant la publication du présent décret. " ;
8. Considérant, d'une part, qu'à la date de l'arrêté du préfet de Vaucluse et du préfet de la Drôme, du 26 octobre 2000, prescrivant l'élaboration du plan de prévention des risques d'inondation du bassin de l'Ouvèze, le décret du 4 janvier 2005 n'était pas encore entré en vigueur ; qu'ainsi, par application de l'article 10 de ce décret et faute pour les dispositions de l'article L. 562-3 du code de l'environnement d'être sur ce point suffisamment précises pour être directement applicables, c'est sans méconnaître ces dispositions que ledit arrêté n'a pas défini les modalités de la concertation et qu'aucune concertation n'a été organisée pour l'élaboration du plan de prévention en litige ;
9. Considérant, d'autre part, que s'il résulte de l'article L. 562-3 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de la loi du 30 juillet 2003, que les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés par le projet de plan de prévention doivent être associés à son élaboration, la formalité de notification auxdits établissements de l'arrêté prescrivant l'établissement de ce plan n'est applicable, en vertu des dispositions combinées des articles 2 et 3 du décret précité du 4 janvier 2005, qu'aux plans dont l'établissement est prescrit postérieurement à son entrée en vigueur ; qu'il ressort des pièces du dossier, spécialement du rapport de présentation retraçant précisément les étapes de la procédure, dont les renseignements ne sont pas contestés, qu'entre 2002 et 2006 de nombreuses actions d'information ont été entreprises par les services de l'État et cinq réunions ont été organisées avec les communes concernées, dont la commune de Roaix, afin notamment de présenter le projet et ses enjeux, et de recueillir les informations propres à chaque commune ; qu'une réunion a en outre été tenue avec la commune à la suite de l'avis de la commission d'enquête publique ; que ni la circonstance que certaines des demandes de la commune tendant à modifier le projet n'ont pas été satisfaites, et ni celle que certains documents ne lui aient pas été communiqués malgré ses demandes, ne sont de nature à établir qu'elle n'a pas été associée à l'élaboration de ce document ; que dans ces conditions qui, contrairement aux affirmations de la commune, traduisent une association utile à l'élaboration du projet de plan, la commune de Roaix, dont l'avis sur le projet de plan a été recueilli en février 2007 et qui ne soutient pas ne pas avoir reçu notification de l'arrêté prescrivant l'établissement du plan, n'est pas fondée à soutenir que les communes concernées n'ont pas été associées à l'élaboration du plan de prévention en litige ;
10. Considérant, en quatrième lieu, qu'outre l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique mentionnant les dispositions législatives et réglementaires applicables, le rapport de présentation soumis à enquête, dont le rapport d'enquête a reproduit les termes sur ces points, a précisé l'objet du projet de plan de prévention, a rappelé la procédure d'élaboration, ainsi que son cadre législatif précis et le processus de concertation suivie avec les collectivités publiques concernées ; que le public a pu de la sorte appréhender le contexte juridique et procédural de l'enquête publique ; que par suite c'est à bon droit que les premiers juges n'ont pas accueilli le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 6 du décret n° 85-453 du 23 avril 1985 ;
11. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article R. 562-9 du code de l'environnement : " (...) le plan, éventuellement modifié, est approuvé par arrêté préfectoral " ; qu'il résulte de ces dispositions que si le projet de plan peut être modifié après l'enquête publique, le cas échéant de façon substantielle, pour tenir compte tant de ses résultats que des avis préalablement recueillis, c'est à la condition que les modifications ainsi apportées n'en remettent pas en cause l'économie générale ; qu'il appartient au juge administratif, pour caractériser l'existence d'une éventuelle atteinte à l'économie générale du projet, de tenir compte de la nature et de l'importance des modifications opérées au regard notamment de l'objet et du périmètre du plan ainsi que de leur effet sur le parti de prévention retenu ; que dans l'hypothèse où le plan de prévention des risques d'inondation approuvé sur le territoire d'une commune a été prescrit, mis à l'étude et élaboré à l'échelle d'un bassin, il convient d'apprécier l'éventuelle atteinte à l'économie générale du projet notamment en fonction de ces deux échelles ;
12. Considérant que les modifications apportées aux règles relatives à la vulnérabilité des biens et personnes et visant à les assouplir pour tenir compte des éventuelles impossibilités techniques n'ont eu ni pour objet ni pour effet de remettre en cause l'économie générale du plan ; que s'agissant plus particulièrement de la modification ayant consisté à redistribuer certaines des huit zones d'expansion des crues, rangées en zone rouge avant enquête publique, en des zones dont le niveau d'aléa s'avérait plus adapté, compte tenu des observations de la commission d'enquête publique, il ne ressort pas des pièces du dossier que par sa nature et son importance rapportée au périmètre et à l'objet du plan, il en est résulté un infléchissement significatif du parti de prévention retenu dans le projet ; qu'un tel infléchissement par les modifications de zonage sur le territoire de certaines communes n'est pas établi par les pièces du dossier ; que les compléments de pure forme apportés au rapport de présentation explicitant et justifiant les notions de crues de référence et de crue exceptionnelle de référence hydrogéomorphologique sont restés à cet égard sans incidence ; que la réduction de moitié après enquête publique, pour tenir compte des observations des communes concernées, de la bande d'inconstructibilité imposée par rapport aux axes d'écoulement des petits " vallats " et liée aux écoulements et débordements de ces " vallats " pouvant être forts dans le cas d'orages violents du fait des quantités d'eau importantes pouvant y transiter, des vitesses élevées et du transport solide, n'a pas remis en cause ce principe d'inconstructibilité ni, par voie de conséquence, le parti de prévention dont il procède ; que si la commune soutient que cette modification, qui ne concerne donc pas tous les cours d'eau du bassin, affecte des surfaces considérables, y compris sur son territoire, cette affirmation n'est pas confirmée par les pièces du dossier ; que le caractère ponctuel du changement en termes topographiques apporté au zonage du quartier situé au nord de la cave coopérative, tel qu'affirmé par le rapport d'analyse des conclusions de la commission d'enquête publique, n'est pas quant à lui infirmé par les éléments versés à l'instance ; qu'il suit de là que le moyen, enrichi en cause d'appel, et tiré de la nécessité d'une nouvelle enquête publique, en l'absence de bouleversement de l'économie générale du projet, peut qu'être écarté ;
En ce qui concerne la légalité interne
13. Considérant, en sixième lieu et comme il a été dit précédemment, que l'article L. 562-1 du code de l'environnement ne faisait pas obligation au plan de prévention des risques d'inondation de délimiter des zones de précaution ; que compte tenu notamment de la redistribution après enquête publique, de certaines des huit zones d'expansion des crues initialement rangées en zone rouge, suivant des zonages plus adaptées à l'intensité de l'aléa d'inondation auxquelles elles sont en réalité exposées, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'absence de délimitation au plan de zones de précaution aurait été à l'origine d'une multiplication excessive des zones de danger ni d'une surévaluation du risque d'inondation sur le bassin de l'Ouvèze ;
14. Considérant, en septième lieu, que la commune de Roaix conteste le rangement en zone verte d'aléa résiduel du nord-Est du secteur dit des vallats des Saules et d'une partie du lotissement dénommé " Les Grands Prés ", motivé dans le rapport de présentation du plan de prévention par son exposition non pas au risque d'inondation lié à la crue de référence de 1992, mais par son exposition au risque lié à la crue dite exceptionnelle dite de référence hydrogéomorphologique ; que ce cadre de référence, dont la pertinence n'est discutée ni en première instance ni en appel, est étranger à la logique de retour de l'événement de crue qui est celle de la crue centennale comme à celle de la plus forte crue ; qu'ainsi la commune ne démontre pas que serait manifestement erroné un tel classement, correspondant à un risque très faible pour les personnes et à une zone comprise entre la limite de la crue de référence et la limite du lit majeur hydrogéomorphologique, au seul motif que ce secteur serait caractérisé par une forme de dépression naturelle et qu'aurait été déplacé à 150 mètres le pont de la route n° 7 auquel la commune prête, sans en justifier, l'origine du niveau des eaux en 1992 ;
15. Considérant, en huitième lieu, que si la commune critique également le rangement en zones rouge et orange d'une autre partie du lotissement précité, en se prévalant de la démolition et de la reconstruction du pont de la route n° 7 et si elle soutient que le risque d'inondation s'en trouverait fortement réduit pour ce secteur situé à l'aval de cet ouvrage, il ressort du rapport d'analyse du mois de février 2009 que le modèle hydraulique a été réalisé sur la commune ayant intégré la destruction du pont et l'absence de phénomènes éventuels d'embâcles et que l'inondabilité de cette partie du lotissement a été maintenue pour ce motif ; qu'en l'absence de tout autre élément de contestation, la commune n'est en conséquence pas fondée à prétendre qu'un tel rangement serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;
16. Considérant, en neuvième et dernier lieu, que le règlement du plan de prévention des risques prévoit, s'agissant des zones ayant fait l'objet d'une modélisation hydraulique car concernée par la crue de référence, le premier plancher des constructions doit être rehaussé de 20 centimètres par rapport à la cote de référence et dans les zones n'ayant pas donné lieu à une telle modélisation, le premier plancher doit être situé à 70 centimètres au-dessus du terrain naturel, et non de la cote de référence ; qu'une telle prescription, qui combinée aux autres règles applicables dans chaque zone, conduit à réglementer de manière plus stricte les occupations et utilisations des sols en zone rouge qu'en zone verte, comme le nord du secteur des vallats des Saules, n'est entachée d'aucune incohérence et ne méconnaît nullement le principe d'égalité des citoyens devant la loi ;
Sur l'appel incident de la commune de Roaix :
17. Considérant, ainsi qu'il a été dit au point 5, que l'absence de désignation dans l'arrêté de prescription du plan de prévention du préfet chargé de conduire la procédure, est restée sans incidence sur la légalité de l'arrêté en litige ; qu'ainsi les premiers juges n'ont pas entaché leur jugement d'irrégularité en ne statuant pas sur le moyen inopérant tiré de la méconnaissance de l'article 1er du décret du 5 octobre 1995 ;
18. Considérant qu'il y a lieu de réserver aux moyens développés en cause d'appel incident les mêmes réponses que celles qui ont été données aux moyens présentés en des termes identiques dans le cadre de l'appel principal interjeté par la ministre chargée de l'écologie ;
19. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Roaix n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement contesté, le Tribunal a rejeté sa demande tendant à l'annulation totale de l'arrêté litigieux mais qu'en revanche la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a accueilli les conclusions de la commune tendant à l'annulation de l'arrêté en tant qu'il classe en zones de danger les parties des zones oranges dans lesquelles la hauteur d'eau est inférieure à 50 centimètres avec des vitesses d'écoulement moyenne, les zones jaunes, d'aléa faible et les zones vertes, d'aléa très faible ; que le jugement attaqué doit donc être annulé et la demande de la commune présentée devant le tribunal administratif rejetée ;
Sur les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
20. Considérant que les dispositions susvisées font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans ces instances, verse quelque somme que ce soit à la commune de Roaix au titre de ses frais d'instance ; que les conclusions présentées à ce titre pour la commune ne peuvent donc qu'être rejetées ;
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement n° 0903326 en date du 23 juin 2011 du tribunal administratif de Nîmes est annulé.
Article 2 : La demande présentée par la commune de Roaix devant le tribunal administratif de Nîmes ensemble ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et son appel incident dans la présente instance sont rejetés.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et à la commune de Roaix.
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N°11MA029592
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