Vu la requête, enregistrée au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille le 3 août 2011, sous le numéro 11MA03127, présenté pour M. et Mme C...A..., demeurant..., par la SCP Grandjean-Poinsot-Betrom ; M. et Mme A...demandent à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1004282 en date du 16 juin 2011 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à titre principal à l'annulation totale de la délibération en date du 26 juillet 2010 par laquelle le conseil municipal de la commune de Teyran a approuvé son plan local d'urbanisme et subsidiairement à son annulation en ce qui concerne le zonage A de leurs parcelles cadastrées section B n° 427 et 430 ;
2°) d'annuler totalement la délibération du 26 juillet 2010 ou à tout le moins en tant qu'elle porte classement des parcelles cadastrées section B n° 427 et 430 en zone agricole A ;
3°) de condamner la commune de Teyran à leur verser la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le plan local d'urbanisme de la commune de Teyran ;
Vu le code de l'urbanisme ;
Vu le code de l'environnement ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 4 avril 2013 :
- le rapport de M. Revert, premier conseiller ;
- les conclusions de M. Massin, rapporteur public ;
- et les observations de Me B... substituant la SCP Margall - d'Albenas pour la commune de Teyran ;
1. Considérant que par le jugement querellé, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande de M. et Mme A...tendant, à titre principal, à l'annulation totale de la délibération en date du 26 juillet 2010 par laquelle le conseil municipal de la commune de Teyran a approuvé son plan local d'urbanisme et subsidiairement à son annulation en ce qui concerne le zonage agricole A de leurs parcelles cadastrées section B n° 427 et 430 ;
Sur la légalité du plan local d'urbanisme:
En ce qui concerne la légalité externe
2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : "I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration (...) du plan local d'urbanisme ; (...) Les documents d'urbanisme (...) ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées." ; que la concertation prévue par les dispositions précitées doit se dérouler avant que le projet ne soit arrêté dans sa nature et ses options essentielles et que ne soient pris les actes conduisant à la réalisation effective de l'opération ; qu'ainsi, la simple circonstance qu'un délai de trois mois s'est écoulé entre l'arrêté d'ouverture d'enquête publique du 28 avril 2010 et la délibération en litige est sans incidence sur la régularité de la procédure de concertation dont le bilan a été tiré par une délibération du 26 novembre 2009 ; que la branche du moyen tirée de ce que ladite procédure n'a pas été menée conformément au code de l'urbanisme n'est pas, quant à elle, suffisamment précise pour en apprécier la pertinence ; qu'il suit de là que le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de concertation doit être écarté ;
3. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme : "Font l'objet d'une évaluation environnementale dans les conditions prévues par la présente section: (...) 4° Les plans locaux d'urbanisme susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement compte tenu de la superficie du territoire auxquels ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés " ; qu'aux termes de l'article L. 121-5 du même code : " Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application de la présente section à chaque catégorie de document d'urbanisme. Il fixe notamment les critères en fonction desquels les plans locaux d'urbanisme font l'objet d'une évaluation environnementale " ; que l'article R. 121-14 de ce code précise que : " II. - Font également l'objet d'une évaluation environnementale : 1° Les plans locaux d'urbanisme qui permettent la réalisation de travaux, ouvrages ou aménagements mentionnés à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; 2° Lorsque les territoires concernés ne sont pas couverts par un schéma de cohérence territoriale ayant fait l'objet d'une évaluation environnementale dans les conditions de la présente section : (...) b) Les plans locaux d'urbanisme qui prévoient la création, dans des secteurs agricoles ou naturels, de zones U ou AU d'une superficie totale supérieure à 200 hectares " ; que l'article L. 414-4 du code de l'environnement dispose quant à lui que : " Lorsqu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après " Evaluation des incidences Natura 2000 " : 1° Les documents de planification qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations, sont applicables à leur réalisation ". ; qu'il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation, que le plan local d'urbanisme entraîne l'ouverture à l'urbanisation, à raison de 9 hectares, de parcelles jusqu'alors rangées en zone agricole A ; que M. et Mme A...ne peuvent dès lors utilement se prévaloir des dispositions du b) du 2° de l'article R. 121-14 du code de l'urbanisme pour soutenir que le plan local d'urbanisme en litige aurait dû faire l'objet d'une évaluation environnementale ; qu'il est certes constant que le territoire de la commune est inclus au nord dans la zone de protection spéciale (ZPS) dénommée " Hautes garrigues du Montpellierais " ; que toutefois, il résulte du rapport de présentation que les zones AU créées par le plan sont distantes de cette zone de protection de plus de deux kilomètres, et séparées d'elle par la zone agglomérée du village rangée en zone U ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les zones AU seraient susceptibles d'affecter de manière significative cette zone de protection ; qu'ainsi, les appelants n'étant pas fondés à prétendre que le maintien des zones AU après enquête publique justifiait l'établissement d'une évaluation environnementale de leurs incidences sur la ZPS " Hautes garrigues du Montpellierais ", le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 121-10 et R. 121-14 du code de l'urbanisme ne peut être accueilli ;
4. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme : " Dans les communes qui sont situées à moins de quinze kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 50 000 habitants au sens du recensement général de la population, ou à moins de quinze kilomètres du rivage de la mer, et qui ne sont pas couvertes par un schéma de cohérence territoriale applicable, le plan local d'urbanisme ne peut être modifié ou révisé en vue d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser délimitée après le 1er juillet 2002 ou une zone naturelle. (...)Il peut être dérogé aux dispositions des deux alinéas précédents soit avec l'accord du préfet donné après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et de la chambre d'agriculture, soit, lorsque le périmètre d'un schéma de cohérence territoriale incluant la commune a été arrêté, avec l'accord de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4. " ; qu'ainsi qu'il vient d'être dit, le plan local d'urbanisme entraîne l'ouverture à l'urbanisation, à raison de 9 hectares, de parcelles jusqu'alors rangées en zone agricole A ; qu'il n'est ni établi ni même allégué que la création de zones urbaines U par le plan en litige se réaliserait en lieu et place de zones d'urbanisation future NA au plan d'occupation des sols ; qu'ainsi, les auteurs du plan n'étaient pas soumis à l'interdiction d'ouverture à l'urbanisation instituée par le premier alinéa de l'article L. 122-2 précité du code de l'urbanisme, ni tenus de recueillir la dérogation du syndicat mixte du schéma de cohérence territoriale compétent ; que si ce syndicat mixte a rendu le 14 avril 2010 un avis défavorable au projet de plan, il ne résulte ni des termes de cet avis ni des autres pièces du dossier que l'établissement aurait été saisi au titre de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme ; que les consorts A...ne sont pas fondés à se prévaloir de la méconnaissance de ces dispositions ;
5. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-22 du code de l'environnement, auquel renvoie l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme : " Le commissaire enquêteur (.. .) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération " ; que le moyen tiré de ce que les conclusions du commissaire enquêteur ne seraient pas suffisamment motivées à défaut d'opinion personnelle n'est pas suffisamment précis en appel comme en première instance pour en apprécier le bien-fondé ;
6. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération en litige : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique par le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. Après l'enquête publique, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération du conseil municipal." ; que si, pour affirmer qu'était nécessaire la tenue d'une nouvelle enquête publique, les appelants prétendent, après les avoir énumérées, que les sept modifications apportées au projet de plan après enquête publique ont porté atteinte à son économie générale compte tenu de l'étendue du territoire qu'elles recouvrent, une telle allégation n'est pas assortie des précisions suffisantes concernant cet impact pour en apprécier le bien-fondé ; qu'en précisant par ailleurs que l'importance de ces modifications s'apprécie en fonction de la planification de l'aménagement de la commune, il n'est pas allégué ni de la sorte démontré que les modifications auraient traduit un infléchissement notable du parti d'aménagement de la commune ; qu'en tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que par leur nature, leur importance ou leur accumulation, ces modifications, qui pour deux d'entre elles se bornent à confirmer un zonage arrêté avant enquête et qui pour les autres se traduisent par des modifications de règlement ou de périmètre de zone et par l'abandon d'une zone consacrée à l'ouverture d'une carrière, ont bouleversé l'économie générale du projet ni infléchi de manière significative le parti d'aménagement communal ; que par suite le moyen tiré de la nécessité d'organiser une nouvelle enquête publique doit être écarté ;
7. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales : "Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. " ; qu'il ressort des pièces du dossier, spécialement du rapport d'information dressé le 27 mai 2011 par deux agents de police municipale et se rapportant à la distribution et au contenu de la convocation à la séance du conseil municipal du 26 juillet 2010, ainsi que du document intitulé " main courante ", établi par agent municipal le 19 juillet 2010 et saisi informatiquement le 21 juillet 2010, auquel renvoie ledit rapport d'information, que les convocations à ladite séance ont été remises en main propre au maire et déposées dans les boîtes aux lettres des 24 autres conseillers municipaux le 19 juillet 2010, soit dans le délai de cinq jours francs prévu par les dispositions législatives précitées ; qu'ainsi M. et Mme A...ne sont pas fondés à soutenir en cause d'appel que pour écarter le moyen tiré de leur méconnaissance, les premiers juges se seraient fondés sur une pièce postérieure à la délibération en litige et relative à une autre séance du conseil municipal, ni que le délai de cinq jours francs n'aurait pas été respecté ;
En ce qui concerne la légalité interne
8. Considérant, en septième lieu, que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-1-9 du code de l'urbanisme, issu de la loi du 12 juillet 2010 et entré en vigueur, conformément au V de l'article 19 de cette loi, le 13 janvier 2011, est inopérant à l'encontre de la délibération d'approbation du 26 juillet 2010 ; qu'en tout état de cause, un plan local d'urbanisme n'est pas en lui-même un programme ou une décision administrative intervenue dans le domaine de l'eau au sens de l'article L. 212-1 du code de l'environnement, dans sa version en vigueur à la date de la délibération en litige et devant être compatible avec les dispositions des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux ; qu'il suit de là qu'est inopérant le moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme de la commune de Teyran avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux Rhône Méditerranée ;
9. Considérant, en huitième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme : "Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. " ; qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; qu'ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone agricole, pour les motifs énoncés à l'article R. 123-7, un secteur même équipé qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation ou dont ils entendent maintenir la protection, sous réserve que l'appréciation à laquelle ils se livrent ne repose pas sur des faits matériellement inexacts ou ne soit pas entachée d'erreur manifeste ; qu'il ressort des pièces du dossier que si les parcelles cadastrées section B n°427 et 430 sont au moins en partie desservies par les réseaux publics et ne sont pas enclavées et si elles ont pu donner lieu en 1978 et 1979 respectivement à la délivrance d'un certificat d'urbanisme informant de leur constructibilité et avec les deux autres parcelles 428 et 429 à la délivrance d'un permis de construire, il résulte des extraits cadastraux et planches photographiques qu'elles ne sont pas bâties, et sont entourées au nord-ouest, au nord-est, et au sud-est de terrains compris dans un plus vaste ensemble rangé en zone A ; que dans ces conditions et alors que les appelants ne contestent pas la vocation agricole de leurs parcelles au regard des motifs posés par l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme, c'est sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation que les auteurs du plan ont pu ranger lesdites parcelles, bien qu'équipées, en zone A ;
10. Considérant, en dernier lieu, que le détournement de pouvoir allégué n'est pas plus établi en appel qu'en première instance ;
11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. et Mme A...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que par le jugement querellé, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande ;
Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
12. Considérant que les dispositions législatives susvisées font obstacle à ce que la commune de Teyran, qui n'est pas la partie perdante dans cette instance, verse quelque somme que ce soit à M. et MmeA...; que par suite leurs conclusions présentées à ce titre ne peuvent qu'être rejetées ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux prétentions de la commune de Teyran tendant aux mêmes fins ;
D É C I D E
Article 1er : La requête de M. et Mme A...est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la commune de Teyran présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme C...A...et à la commune de Teyran.
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