Vu la requête, enregistrée le 8 juillet 2008 au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille, sous le n° 08MA03250, le 8 juillet 2008, présentée pour l'ASSOCIATION SAINT-JEAN DE GRASSE, dont le siège social est sis au 17 rue de la Préfecture à Nice (06300), par Me Lambert, avocat ; l'ASSOCIATION SAINT-JEAN DE GRASSE demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n° 0305396 du 6 mai 2008 du Tribunal administratif de Nice rejetant sa demande tendant à l'annulation de la décision de rejet du 17 septembre 2003 de sa demande préalable d'indemnisation et à la condamnation de l'Etat et de la commune de Grasse à lui verser la somme de 1 500 000 euros, en réparation des préjudices qu'elle a subi, avec intérêts de droit à compter du 23 juillet 2003 et capitalisation de ceux-ci ;
2°) de condamner l'Etat et la commune de Grasse à lui verser la somme de 1 525 000 euros, avec intérêts de droit et capitalisation de ceux-ci ;
3°) de condamner l'Etat et la commune de Grasse à lui verser la somme de 6 000 euros sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative ;
..........................................................................................................
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu l'article 1er de l'arrêté du 27 janvier 2009 qui autorise la Cour administrative d'appel de Marseille à appliquer, à titre expérimental, les dispositions de l'article 2 du décret du 7 janvier 2009, situant l'intervention du rapporteur public avant les observations des parties ou de leurs mandataires ;
Vu le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 2 décembre 2010 :
- le rapport de M. Salvage, premier conseiller ;
- les conclusions de Mme Chenal-Peter, rapporteur public ;
- et les observations de Me Blanco de la société d'avocats Burlett et associés, avocat de la commune de Grasse ;
Considérant qu'en février 1994 un bloc de rochers se détachait de la falaise au pied de laquelle se situait l'établissement dit Le domaine du Grand Vert , géré par L'ASSOCIATION SAINT-JEAN DE GRASSE, locataire des lieux ; qu'un premier arrêté de péril était alors pris par le maire de Grasse ; qu'un nouveau risque d'effondrement ayant été établi par dire d'expert, le maire a pris un arrêté de police en date du 4 mars 1999 interdisant l'accès au public et de toute autre personne à ce domaine ; que le dit arrêté a été jugé légal par le Tribunal administratif de Nice le 11 juin 2004, et confirmé par la Cour administrative d'appel de Marseille le 19 juin 2006 ; que la commune de Grasse a engagé des travaux de sécurisation de la falaise en 1997, puis de 2000 à 2002, et a levé le périmètre de sécurité par arrêté du 23 août 2002 ; que l'ASSOCIATION SAINT-JEAN DE GRASSE adressait une demande préalable d'indemnisation auprès de la commune, reçue par cette dernière le 23 juillet 2003 et à l'Etat, le 15 mai 2006, pour fautes ; que la dite association interjette appel du jugement en date du 6 mai 2008 par lequel le Tribunal administratif de Nice a rejeté la requête tendant à l'annulation du refus opposé à leur demande préalable par la commune de Grasse le 17 septembre 2003 et à la condamnation de cette dernière et de l'Etat à lui verser une indemnité de 1 500 000 euros pour faute ;
Sur la régularité du jugement :
Considérant qu'aux termes de l'article R.611-7 du code de justice administrative : Lorsque la décision lui paraît susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, le président de la formation de jugement ou, au Conseil d'Etat, la sous-section chargée de l'instruction en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué (...) ; que le juge administratif, saisi de conclusions mettant en jeu la responsabilité de la puissance publique, n'est pas tenu de procéder à la communication ainsi prescrite lorsqu'il constate au vu des pièces du dossier qu'une des conditions d'engagement de la responsabilité publique n'est pas remplie, alors même qu'il fonde ce constat sur des considérations non invoquées en défense ;
Considérant que le Tribunal administratif de Nice a rejeté les conclusions indemnitaires dirigées contre l'Etat présentées par l'ASSOCIATION SAINT-JEAN DE GRASSE au motif que les illégalités dont sont entaché l'arrêté préfectoral du 3 août 1999 ne sont pas susceptibles de lui ouvrir un droit à indemnisation car d'une part l'autorisation en cause apparaissait justifiée et d'autre part le directeur de l'agence régional de l'hospitalisation aurait pu prendre la même décision ; qu'en fondant sa décision sur le bien fondé de la décision du 3 août 1999 qui avait pourtant été jugée illégale, par un jugement devenu définitif, pour un motif tiré de son illégalité externe, et alors même que devant le Tribunal cette question n'a jamais été invoquée par les parties, ledit Tribunal n'a pas soulevé d'office un moyen mais a seulement relevé, que l'ASSOCIATION SAINT-JEAN DE GRASSE ne remplissait pas l'une des conditions d'engagement de la responsabilité de la puissance publique pour rejeter la demande ; que l'appelante n'est, dès lors, pas fondée à soutenir que le jugement serait entaché d'irrégularité pour avoir méconnu le principe du contradictoire ;
Sur les conclusions indemnitaires :
En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat :
Considérant qu'aux termes de l'article L.712-18 du code de la santé publique dans sa version applicable en l'espèce : Selon les cas, le ministre chargé de la santé ou le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation peut prononcer la suspension totale ou partielle de l'autorisation de fonctionner d'une installation ou d'une activité de soins : 1° En cas d'urgence tenant à la sécurité des malades. (...) /La décision de suspension est transmise sans délai à l'établissement concerné, assortie d'une mise en demeure. /A l'issue d'un délai d'un mois si la mise en demeure est restée sans effet, le ministre ou le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation saisit dans un délai de quinze jours, selon les cas, le comité national ou le comité régional de l'organisation sanitaire et sociale qui, dans les quarante-cinq jours de la saisine, émet un avis sur la mesure de suspension au vu des observations formulées par l'établissement concerné./ Le ministre ou le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation doit alors se prononcer à titre définitif, éventuellement sur le retrait d'autorisation ou sur la modification de son contenu. Il peut également assortir l'autorisation des conditions particulières mentionnées à l'article L.712-13. (...) ; que selon les dispositions de l'article L.712-16 du même code : L'autorisation est donnée ou renouvelée par le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation après avis du comité régional de l'organisation sanitaire et sociale. Un recours hiérarchique contre la décision peut être formé par tout intéressé devant le ministre chargé de la santé qui statue dans un délai maximum de six mois, sur avis du Comité national de l'organisation sanitaire et sociale. (...) ; que selon l'article L.712-17 (...) De même, sauf accord préalable du directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation sur demande justifiée du titulaire de l'autorisation, (...) la cessation d'exploitation d'un établissement, d'une installation ou d'une activité de soins d'une durée supérieure à six mois entraîne la caducité de l'autorisation. Cette caducité est constatée par le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation ou par le ministre chargé de la santé. ; qu'en vertu de l'article L.712-17-1 : Lorsqu'il est constaté que les taux d'occupation des installations, ou d'utilisation des équipements, ou le niveau des activités de soins, appréciés et calculés selon des critères identiques entre établissements publics et privés prenant en compte les caractéristiques des patients hospitalisés, sont durablement inférieurs, pendant une période déterminée, à des taux ou niveaux correspondant à une occupation, une utilisation ou une capacité normales déterminées par décret, l'autorisation mentionnée à l'article L.712-8 donnée à un établissement, une installation, un équipement matériel lourd ou une activité de soins peut être retirée, totalement ou partiellement, par l'agence régionale de l'hospitalisation ou par le ministre chargé de la santé, dans le cas mentionné au deuxième alinéa de l'article L.712-16, dans la limite des besoins de la population et de l'intérêt des malades. ;
Considérant que par décision du 3 août 1999 le préfet des Alpes-Maritimes a retiré son autorisation de fonctionner à la maison d'enfants à caractère sanitaire Le domaine du Grand Vert , ce qui a eu pour effet de supprimer quarante-deux lits sur l'inventaire régional des installations de soins de suite et leur transformation en sept lits de convalescence et deux lits de rééducation sur le site de la clinique St Marcel à Marseille ; que par un jugement du Tribunal administratif de Nice du 24 février 2006, devenu définitif, cette décision a été annulée aux motifs qu'elle avait été prise par une autorité incompétente et que la procédure préalable au retrait de l'autorisation prévue par l'article L.712-18 du code de la santé publique susrappelé n'avait pas été mise en oeuvre ;
Considérant que, quelle qu'en soit leur nature, ces illégalités sont fautives et, comme telles, susceptibles d'engager la responsabilité de l'Etat dès lors qu'elles sont à l'origine des préjudices subis ; que, toutefois, par sa délibération du 6 juillet 1999, prise quelques jours avant la décision du préfet, la commission exécutive de l'agence régionale de l'hospitalisation a décidé en son article 5, comme l'y autorisent les dispositions sur rappelées du code de la santé publique, que lorsque l'installation des lits regroupés sera effective sur le site de la clinique Saint Martin à Marseille, l'autorisation de fonctionner de la maison d'enfants à caractère sanitaire Le domaine du Grand Vert sera définitivement retirée. Une décision en prononcera la fermeture définitive. ; que cette décision, qui va exactement dans le sens de la décision annulée du préfet, a été prise sur le constat d'une situation excédentaire des installations de soins de suite et de réadaptation et après avis de section sanitaire du comité régional de l'organisation sanitaire et sociale ; que la décision du ministre de l'emploi et de la solidarité et du secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale du 2 mars 2000, prise sur recours hiérarchique, certes quelques mois après la décision en cause, a constaté en outre la caducité des autorisations accordées à l'association pour les lits non cédés en vertu des dispositions de l'article L.712-17 du code de la santé publique ; qu'ainsi, à supposer même que la sécurité des malades n'ait pas pu être le motif de la décision annulée par le tribunal administratif, les circonstances de l'espèce étaient de nature à justifier légalement le retrait de l'autorisation de fonctionner du domaine du Grand Vert ; que, dès lors, le préjudice qu'aurait subi l'ASSOCIATION SAINT-JEAN DE GRASSE, à le supposer même établi, résulte de l'application même des dispositions susrappelées et ne saurait, par suite, être regardé comme la conséquence des vices dont est entachée la décision du préfet du 3 août 1999 ; que, pour les mêmes raisons, le détournement de procédure allégué ne saurait être retenu ; qu'il suit de là que l'association appelante n'est pas fondée à se plaindre de ce que le Tribunal administratif de Nice a rejeté les conclusions de sa demande tendant à la condamnation de l'Etat ;
En ce qui concerne la responsabilité de la commune :
Considérant qu'aux termes de l'article L.131-2 du code des communes, devenu l'article L.2212-2 du code général des collectivités territoriales : La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (...) le soin de prévenir par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux (...) tels les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches et autres accidents naturels (... ) ; que l'article L.131-7 du code des communes, devenu l'article L.2212-4 du code général des collectivités territoriales prévoit qu'en cas de danger grave ou imminent tel que les accidents naturels, le maire prescrit l'exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances ;
Considérant que les pouvoirs de police générale reconnus au maire par les dispositions précitées des articles L.2212-2 et L.2212-4 du code général des collectivités territoriales s'exercent dans l'hypothèse où le danger menaçant un immeuble résulte d'une cause qui lui est extérieure ; que tel était le cas en espèce, les bâtiments du domaine du Grand Vert étant menacés par un effondrement d'une partie de la falaise au pied de laquelle ils étaient situés ; qu'ainsi, dès la première chute de rochers qui est advenue en février 1994, le maire de la commune aurait dû, aux frais de la collectivité, engager les travaux nécessaires à la sécurisation du site et ce, au regard du risque, sans délai ; que le dit risque a été réaffirmé à dire d'expert à la fin de 1998 ; que la commune s'est bornée, dans un premier temps à prendre un arrêté de péril le 11 mars 1994 sur le fondement des dispositions du code de la construction et de l'habitation inapplicables en l'espèce ce qui a eu pour effet de faire porter à tort la responsabilité de l'exécution des travaux sur les propriétaires et, en définitive, de retarder leur mise en oeuvre ; que les dits travaux n'ont été engagés par la commune qu'en 1997 pour une première phase et en 2000 pour une seconde ; qu'ils n'ont été terminés qu'en juillet 2002, soit huit ans après le constat du risque ; qu'ainsi, et comme l'a jugé à bon droit le tribunal administratif, le maire de Grasse, en tardant à prendre les mesures qui s'imposaient, a commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune ;
En ce qui concerne les préjudices dont se prévaut l'association requérante :
Considérant qu'aux termes de l'article L.712-8 du code de la santé publique : Sont soumis à l'autorisation du ministre chargé de la santé ou du directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation les projets relatifs à : 1° La création, l'extension, la conversion totale ou partielle de tout établissement de santé, public ou privé, ainsi que le regroupement de tels établissements (...) ;
Considérant qu'il résulte de ces dispositions qu'il n'existe aucun droit à cession de lits, la dite cession étant toujours soumise à autorisation ; que, d'ailleurs, comme il l'a été précisé, l'agence régionale de l'hospitalisation n'a donné à l'appelante, par la délibération sus mentionnée du 16 juillet 1999, qu'une autorisation de transfert portant seulement sur neuf des trente-huit lits évoqués dans l'accord de cession du 30 novembre 1998 signé entre l'ASSOCIATION SAINT-JEAN DE GRASSE et la clinique Saint-Martin de Marseille ; que, dès lors, la faute commise par la commune ne peut, en tout état de cause, avoir causé un préjudice à l'association appelante du fait de la perte d'un supposé droit à cession de l'exploitation de lits à la clinique Saint Martin de Marseille ;
Considérant que, comme l'a jugé à bon droit le tribunal administratif, les autres chefs de préjudices évoqués par l'ASSOCIATION SAINT-JEAN DE GRASSE tirés d'un coût de fermeture non pris en charge par l'agence régionale de l'hospitalisation, d'une perte sur les investissements réalisés sur le site, d'une perte matérielle subie du fait de la privation de l'établissement depuis le 4 mars 1999 ne sont en rien établis, et ne sont, au demeurant, nullement chiffrés pour chacun des chefs de préjudice invoqués, l'association appelante se bornant à demander une somme globale, à la seule exception du préjudice tiré d'une perte de droit de cession ; que, de même, elle ne peut utilement se prévaloir d'un préjudice moral dans les circonstances de l'espèce, son activité devant être cédée pour l'essentiel comme il l'a été précisé et aucun élément n'établissant la réalité d'une reconversion éventuelle de l'activité de l'association qui aurait été rendue impossible du fait de la non exécution des travaux de sécurisation de la falaise ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'ASSOCIATION SAINT-JEAN DE GRASSE ne peut se prévaloir d'aucun préjudice ; qu'ainsi, elle n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande ;
Sur l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative :
Considérant qu'aux termes de l'article L.761-1 du code de justice administrative : Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ;
Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l'Etat et la commune de Grasse, qui ne sont pas en l'espèce parties perdantes, soient condamnées à verser à l'ASSOCIATION SAINT-JEAN DE GRASSE quelque somme que ce soit au titre des frais engagés et non compris dans les dépens ;
Considérant que dans les circonstances de l'espèce il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions sus mentionnées de la commune de Grasse ;
D É C I D E :
Article 1er : La requête n° 08MA03250 présentée par l'ASSOCIATION SAINT-JEAN DE GRASSE est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la commune de Grasse tendant à la condamnation de l'ASSOCIATION SAINT-JEAN DE GRASSE à lui verser une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros sur le fondement des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'ASSOCIATION SAINT-JEAN DE GRASSE, à la commune de Grasse et au ministre du travail, de l'emploi et de la santé.
Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes.
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N° 08MA03250 2
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