Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. A... ... a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la décision du 7 novembre 2022 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Auvergne-Rhône-Alpes a placé le centre hospitalier de ... sous administration provisoire à compter du 15 novembre 2022, ainsi que la décision du 14 novembre 2022 par laquelle la directrice du centre national de gestion a mis fin à ses fonctions de directeur de ce centre hospitalier à compter du 15 novembre 2022.
Par un jugement n° 2300086 du 12 juillet 2024, le tribunal administratif de Lyon a annulé ces décisions.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 28 août 2024, l'ARS Auvergne-Rhône-Alpes, représentée par la SARL Cabinet Archys agissant par Me Francia, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 2300086 du 12 juillet 2024 du tribunal administratif de Lyon ;
2°) de rejeter les conclusions de M. B... ;
3°) de mettre à la charge de M. B... une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
L'ARS Auvergne-Rhône-Alpes soutient que :
- le placement sous administration provisoire a été décidé à la suite d'un ensemble conséquent d'alertes et de dysfonctionnements, dans un contexte d'aggravation ;
- contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, des manquements graves portant atteinte à la sécurité des patients au sens de l'article L. 6143-3-1 du code de la santé publique sont établis ;
- l'article L. 6143-3-1 n'impose pas de procédure préalable d'inspection ou d'enquête lorsque l'administration provisoire est justifiée par des manquements graves portant atteinte à la sécurité des patients ;
- l'article L. 6143-3-1, qui prévoit une mesure préventive, n'impose pas le constat d'évènements graves indésirables dans des proportions anormales au regard de la situation d'autres établissements, mais permet la prise en compte de risques suffisamment sérieux, même s'ils ne se sont pas encore pleinement réalisés ;
- les difficultés sont confirmées par les constats des administrateurs provisoires.
Par un mémoire en défense enregistré le 30 décembre 2024, M. A... B..., représenté par la SELAS ATA-Avocats Tête et associés, agissant par Me Tête, conclut :
1°) au rejet de la requête ;
2°) à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'ARS Auvergne-Rhône-Alpes sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
M. B... soutient que :
- le directeur d'un centre hospitalier n'est pas compétent en matière de soins médicaux et n'intervient pour la qualité des soins que conjointement avec la commission médicale d'établissement, seuls les manquements relevant de ses responsabilités pouvant ainsi lui être imputés ;
- l'ARS a entaché d'erreur manifeste d'appréciation l'application de l'article L. 6143-3-1 du code de la santé publique en prenant en compte des évènements indésirables graves qui ne lui sont pas imputables ;
- la matérialité des faits n'est pas établie, la dégradation du climat social étant imputable à un des médecins de l'établissement ;
- la situation s'est dégradée durant l'administration provisoire ;
- aucune faute de gestion ne lui est imputable ;
- la décision est entachée d'illégalité compte tenu de la partialité du directeur général de l'ARS ;
- l'arrêté de l'ARS n'est pas motivé ;
- la procédure a méconnu les articles L. 532-4 et L. 532-5 du code général de la fonction publique, ainsi que les principes généraux du droit qui imposent qu'une sanction disciplinaire soit précédée d'une procédure contradictoire.
Par ordonnance du 20 novembre 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 20 janvier 2025 à 16h30. Par ordonnance du 13 janvier 2025, la clôture d'instruction a été reportée au 13 février 2025 à 16h30.
Un mémoire complémentaire, présenté pour l'ARS Auvergne-Rhône-Alpes et enregistré le 6 février 2025, n'a pas été communiqué en l'absence d'éléments nouveaux.
Par courrier du 27 mars 2025, les parties ont été informées, sur le fondement de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la cour est susceptible de se fonder sur le moyen, relevé d'office, tiré de ce que l'ARS n'a pas qualité à faire appel du jugement en tant qu'il statue sur la décision du 14 novembre 2022 par laquelle la directrice du centre national de gestion a mis fin aux fonctions de directeur du centre hospitalier de Saint-Cyr-au-Mont-d'Or de M. B... et l'a placé en position de recherche d'affectation conformément aux dispositions de l'article L. 6143-3-1 du code de la santé publique.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de la santé publique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Stillmunkes, président-assesseur,
- les conclusions de Mme Cottier, rapporteure publique,
- les observations de Me Francia, représentant l'ARS Auvergne-Rhône-Alpes,
- et les observations de Me Tête, représentant M. B....
Considérant ce qui suit :
1. Le centre hospitalier de Saint-Cyr-au-Mont-d'Or exerce une activité publique de soins psychiatriques. Par une décision du 7 novembre 2022, prise à la suite d'un ensemble d'alertes et de dysfonctionnements, le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Auvergne-Rhône-Alpes a placé ce centre hospitalier sous administration provisoire pour une durée de six mois à compter du 15 novembre 2022, les administrateurs provisoires devant exercer les fonctions du directeur et du conseil de surveillance. Par une décision du 14 novembre 2022, la directrice générale du centre national de gestion, par voie de conséquence du placement sous administration provisoire des fonctions de direction, a mis fin à compter du 15 novembre 2022 aux fonctions de directeur de ce centre hospitalier exercées par M. B... et a placé ce dernier en position de recherche d'affectation conformément aux dispositions de l'article L. 6143-3-1 du code de la santé publique. Saisi par M. B..., le tribunal administratif de Lyon a annulé ces deux décisions par le jugement attaqué du 12 juillet 2024.
Sur la recevabilité de la requête :
2. Si l'ARS a qualité pour faire appel du jugement en tant qu'il annule la décision du 7 novembre 2022 de son directeur général, elle n'a en revanche pas qualité pour en faire appel en tant qu'il annule la décision du 14 novembre 2022 de la directrice générale du centre national de gestion. Les conclusions de la requête de l'ARS Auvergne-Rhône-Alpes qui portent sur le jugement en tant qu'il statue sur cette seconde décision, doivent en conséquence être rejetées.
Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal :
3. Aux termes de l'article L. 6143-3-1 du code de la santé publique : " Par décision motivée et pour une durée n'excédant pas douze mois, le directeur général de l'agence régionale de santé place l'établissement public de santé sous administration provisoire soit d'inspecteurs du corps de l'inspection générale des affaires sociales ou de l'inspection générale des finances, soit de personnels de direction des établissements mentionnés aux 1° et 2° de l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, soit de toutes autres personnalités qualifiées, désignés par le ministre chargé de la santé, en cas de manquement grave portant atteinte à la sécurité des patients ou lorsque, après qu'il a mis en œuvre la procédure prévue à l'article L. 6143-3, l'établissement ne présente pas de plan de redressement dans le délai requis, refuse de signer l'avenant au contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens ou n'exécute pas le plan de redressement, ou lorsque le plan de redressement ne permet pas de redresser la situation de l'établissement. / (...) / Pendant la période d'administration provisoire, les attributions du conseil de surveillance et du directeur, ou les attributions de ce conseil ou du directeur, sont assurées par les administrateurs provisoires. Le cas échéant, un des administrateurs provisoires, nommément désigné, exerce les attributions du directeur. Le directeur de l'établissement est alors placé en recherche d'affectation auprès du Centre national de gestion mentionné à l'article 116 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée, sans que l'avis de la commission administrative compétente soit requis. Ce placement en recherche d'affectation peut être étendu à d'autres membres du personnel de direction ou à des directeurs des soins. Le directeur général de l'agence peut en outre décider la suspension du directoire. Les administrateurs provisoires tiennent le conseil de surveillance et le directoire régulièrement informés des mesures qu'ils prennent (...) ". Le placement sous administration provisoire d'un établissement de santé en raison de manquements graves portant atteinte à la sécurité des patients constitue une mesure de police administrative prise dans l'intérêt de la santé publique et en vue d'assurer la sécurité des patients. Elle peut en conséquence se fonder, non seulement sur des incidents avérés ayant affecté un ou plusieurs patients, s'ils révèlent un risque persistant d'atteinte à la sécurité des patients du fait de manquements graves, mais aussi sur tout élément de nature à établir de façon suffisamment sérieuse l'existence d'un tel risque, même s'il ne s'est pas encore réalisé. La circonstance qu'aucun incident grave affectant un ou plusieurs patients ne serait établi, ou que le lien entre des incidents et des manquements ne serait pas établi, ne fait dès lors pas obstacle à l'adoption d'une telle mesure, si des manquements graves qui portent en eux un tel risque sont caractérisés, le placement sous administration provisoire ayant pour objet de prévenir ce risque. Enfin, la circonstance que des manquements similaires seraient ou non susceptibles d'être constatés dans d'autres établissements est sans incidence utile.
4. Pour fonder la décision de placement sous administration provisoire du centre hospitalier Saint-Cyr au Mont d'Or, le directeur général de l'ARS Auvergne-Rhône-Alpes s'est fondé sur deux motifs. Le premier est tiré du constat de quatre évènements indésirables graves, sous la forme d'un suicide le 19 juillet 2022, d'un décès le 18 mai 2022, d'une tentative de suicide le 28 juin 2021 et enfin d'un suicide le 28 janvier 2021. Le second motif est tiré d'une dégradation majeure et en voie d'aggravation des relations entre instances administratives et médicales ainsi que des relations de travail, faisant obstacle à tout fonctionnement serein et entrainant une situation de blocage et de tension de nature à mettre en cause la sécurité de la prise en charge des patients.
5. Il ressort des pièces du dossier que, dans une note du 18 août 2022, M. B..., agissant alors en qualité de directeur général du centre hospitalier, a lui-même signalé à l'ARS ce qu'il a qualifié de situation de blocage, du fait de la dégradation des relations entre l'équipe de direction et la commission médicale d'établissement, (CME), qui aux termes de l'article L. 6144-1 du code de la santé publique élabore la stratégie médicale de l'établissement et de son projet médical en lien avec le projet médical partagé du groupement, participe à leur mise en œuvre, contribue à la définition de la politique d'amélioration continue de la qualité, de la pertinence et de la sécurité des soins ainsi que des conditions d'accueil et de prise en charge des usagers et propose au directeur un programme d'actions assorti d'indicateurs de suivi. Il soulignait lui-même avoir constaté un blocage dans la mise en œuvre du projet territorial de santé mentale (PTSM), dans la mise en œuvre des suites des préconisations de l'audit sur les urgences psychiatriques métropolitaines, dans la mise en œuvre de l'accueil des pairs-aidants, une attitude de défiance vis-à-vis du service qualité, une attitude irrespectueuse vis-à-vis de la direction des ressources humaines et la mise en difficulté du directeur adjoint " achat et logistique " sur des questions de sécurité portant sur la lutte contre un phénomène de trafic et de consommation de stupéfiants au sein du centre hospitalier. Il relevait enfin une opposition systématique aux décisions du chef d'établissement. La CME, aux termes de l'article L. 6144-2 du code précité, " est composée des représentants des personnels médicaux, odontologiques, maïeutiques et pharmaceutiques ", de telle sorte que cette note faisait ainsi le constat d'une situation institutionnelle de blocage des relations entre direction administrative et personnels médicaux. La seule mise en cause d'un médecin ne suffit pas à expliquer cette situation de blocage, qui ne porte pas sur des relations purement personnelles, mais intéresse la coordination des institutions dirigeant l'établissement et définissant ses politiques administratives, financières et médicales. La CME a elle-même adopté, à l'unanimité, une motion le 12 septembre 2022, qui met en cause les choix de la direction concernant le périmètre insuffisant de sécurisation de l'établissement, la gestion du recrutement médical dans un contexte marqué de pénurie, ainsi que du personnel non médical insuffisant dans certains secteurs, et le fonctionnement du service qualité. Elle dénonce en outre ce qu'elle qualifie de " maltraitance " vis-à-vis des professionnels de l'établissement, en évoquant un harcèlement, une malveillance et un climat délétère, qu'elle met en lien avec des départs et ce qu'elle qualifie d'" insécurité dans laquelle sont plongés les soignants dans l'incapacité d'exercer leur métier en toute sérénité et les conséquences désastreuses que tout cela a sur les soins prodigués ". Elle conclut en indiquant que la communauté médicale ne participera plus aux réunions institutionnelles de l'établissement en dehors de la seule CME et en appelant à l'intervention de l'ARS. Une pétition de soutien à cette motion, émanant des " personnels paramédicaux, sociaux, psychologues, administratifs et services techniques ", datée du 14 septembre 2022, a circulé dans l'établissement et réuni plus de 300 signatures. Elle déclare soutenir pleinement la CME et dénonce les conditions précaires de travail de l'ensemble du personnel du centre hospitalier " et par conséquent le retentissement que cela a sur la prise en charge des patients ". Son ampleur fait apparaitre l'importance des tensions entre la direction et les services de soins et révèle une rupture du dialogue nécessaire au bon fonctionnement de l'établissement. Dans un courrier du 16 septembre 2022, le directeur du centre hospitalier fait état d'un courriel critique émis la veille et évoque plusieurs incidents divers sous la forme d'une pancarte syndicale mise autour du cou d'un patient, de l'ouverture de la barrière de l'hôpital par une professionnelle permettant aux personnes extérieures d'entrer, de patients pincés et réveillés pendant leur sommeil pour leur administrer leur traitement durant la nuit, de l'effacement volontaire par un infirmier dans le système informatique de l'hôpital de l'affectation des lits, de la distribution de repas aux patients dans de simples assiettes en carton en méconnaissance des règles fixées et du principe de prise en charge respectueuse, du ménage non fait et d'un boycott des réunions institutionnelles. Le cumul de ces incidents très divers fait apparaitre un phénomène de conflictualisation et de radicalisation progressive des tensions au sein de l'hôpital. Un nouveau courrier du directeur du 19 septembre adressé à l'ARS dresse le constat d'attaques violentes et systématiques contre la direction, portant sur la contestation de la politique de sécurité, de la politique de recrutement médical et non médical, du fonctionnement du service qualité et la mise en cause de pratiques de maltraitance des professionnels de l'établissement. Un courriel du directeur du centre hospitalier à l'ARS daté du 26 septembre fait pour sa part état de ce que, dans le cadre de la commission des usagers (CDU), les usagers ont souhaité interpeler l'établissement sur les pratiques médicales suite à différentes plaintes sur des maltraitances envers les patients et trois suicides. Un courrier de la conférence des présidents des CME des centres hospitaliers spécialisés du 3 octobre 2022 fait état de la remontée d'informations préoccupantes sur la situation du centre hospitalier Saint-Cyr au Mont d'Or, en raison d'un climat délétère entre la communauté médicale et la direction, tendant à s'étendre à l'ensemble des agents et susceptible d'être corrélée à " une situation à risques psycho-sociaux ", faisant obstacle à un climat de travail serein nécessaire à des soins de qualité. Un courrier du 19 octobre émanant de praticiens de l'établissement (cardiologue, neurologue, généralistes, pharmaciens et psychiatres), qui se présente comme un troisième courrier d'alerte adressé à l'ARS, met en cause ce qu'il qualifie de " mode de fonctionnement délétère de la direction ", à l'origine de risques psycho-sociaux entrainant des conditions de travail déplorables, liées notamment à un manque de discussion ouverte. Il souligne la souffrance au travail et ses conséquences sur la qualité des soins, la situation psycho-sociale des agents et le risque de troubles à l'ordre public du fait des spécificités du public accueilli dans le centre hospitalier. Il dénonce " une direction devenue aveugle et profondément malveillante ". Il est signé d'une cinquantaine de praticiens. Le cumul rapide et convergent de ces éléments, graves et émanant d'un nombre significatif de personnes et d'instances, fait apparaitre une situation collective de tension majeure au sein de l'établissement, ainsi que l'incapacité de la direction à rétablir le dialogue normal et nécessaire avec les différents personnels qui doivent travailler conjointement au sein du centre hospitalier, ainsi qu'avec les différentes instances du centre hospitalier. Ces tensions aboutissent à un blocage de son fonctionnement normal et s'avèrent propices à la multiplication d'incidents, tous ces éléments étant de nature à eux seuls à mettre en cause les conditions dans lesquelles les patients sont accueillis et pris en charge. C'est dans ces conditions à tort que, pour annuler la décision de placement sous administration provisoire, qui n'est pas une sanction infligée au directeur et aux membres du conseil du surveillance mais une mesure de police visant à rétablir le bon fonctionnement du centre hospitalier dans l'intérêt des patients, le tribunal a jugé qu'elle n'était pas justifiée par des manquements graves portant atteinte à la sécurité des patients.
6. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'entier litige par l'effet dévolutif de l'appel, de statuer sur les autres moyens invoqués par M. B..., tant en première instance qu'en appel.
Sur les autres moyens invoqués par M. B... :
7. En premier lieu, la décision, qui expose ses motifs de droit et de fait, est ainsi régulièrement motivée.
8. En deuxième lieu, ainsi qu'il a été dit, le placement sous administration provisoire prévu par l'article L. 6143-3-1 du code de la santé publique n'est pas une sanction disciplinaire infligée au directeur du centre hospitalier, mais une mesure de police visant à assurer la sécurité des patients. Les moyens tirés de la méconnaissance des articles L. 532-4 et L. 532-5 du code général de la fonction publique, qui concernent la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires, ainsi que des principes généraux du droit disciplinaire, sont en conséquence inopérants.
9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 6143-7 du code de la santé publique : " Le directeur, président du directoire, conduit la politique générale de l'établissement (...) / Le directeur exerce son autorité sur l'ensemble du personnel dans le respect des règles déontologiques ou professionnelles qui s'imposent aux professions de santé, des responsabilités qui sont les leurs dans l'administration des soins et de l'indépendance professionnelle du praticien dans l'exercice de son art. / (...) / Après concertation avec le directoire, le directeur : / (...) / 2° Décide, conjointement avec le président de la commission médicale d'établissement et en lien avec le président de la commission des soins infirmiers, de rééducation et médico-techniques, de la politique d'amélioration continue de la qualité et de la sécurité et de la pertinence des soins, ainsi que des conditions d'accueil et de prise en charge des usagers ; / (...) / 7° Arrête l'organisation interne de l'établissement. S'agissant des activités cliniques et médico-techniques, le directeur et le président de la commission médicale d'établissement arrêtent conjointement l'organisation interne et signent conjointement les contrats de pôle d'activité en application de l'article L. 6146-1 (...) ". C'est dès lors sans erreur de droit, eu égard à l'objet et à l'ampleur des blocages qui ont été exposés au point 5 et qui sont liés à la rupture de toute forme de dialogue normal entre la direction et les personnels de l'établissement, notamment ceux en charge de l'accueil et des soins des patients, ainsi qu'avec la CME, que le directeur général de l'ARS a décidé que l'administration provisoire porterait notamment sur les attributions du directeur. Au demeurant, par une motion adoptée à l'unanimité le 11 septembre 2023, la CME du centre hospitalier a félicité l'administration provisoire pour le renouvellement de la direction, qui a permis le rétablissement du dialogue institutionnel et participé à rétablir la qualité des conditions de travail et des soins.
10. En quatrième lieu, pour les motifs exposés au point 5, la matérialité de manquements graves portant atteinte à la sécurité des patients est établie à la date de la décision et le directeur général de l'ARS n'a pas commis d'erreur d'appréciation dans la mise en œuvre des dispositions précitées de l'article L. 6143-3-1 du code de la santé publique.
11. En cinquième lieu, la circonstance que l'ARS Auvergne-Rhône-Alpes avait saisi en 2021 le procureur de la République d'un signalement sur une possible prise illégale d'intérêts par M. B..., du fait d'un partenariat dans un cabinet que le centre hospitalier a choisi et rémunéré pour des prestations, et que l'affaire a été classée sans suite, ne suffit pas à caractériser une prise de position de principe hostile du directeur général de l'ARS, pas davantage que les allégations développées par M. B... dans ses écritures relatives à la carrière et à la vie privée du directeur général de l'ARS et d'autres personnes. Le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'impartialité doit en conséquence être écarté.
12. Il résulte de tout ce qui précède que l'ARS Auvergne-Rhône-Alpes est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a annulé la décision de son directeur général en date du 7 novembre 2022.
Sur les frais de l'instance :
13. L'ARS n'étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions dirigées contre elle par M. B... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions formées par l'ARS sur le même fondement.
D E C I D E :
Article 1er : Le jugement n° 2300086 du 12 juillet 2024 du tribunal administratif de Lyon est annulé en tant qu'il statue sur la décision du 7 novembre 2022 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé Auvergne-Rhône-Alpes a placé le centre hospitalier de Saint-Cyr-au-Mont-d'Or sous administration provisoire pour une durée de six mois à compter du 15 novembre 2022, les administrateurs provisoires devant exercer les fonctions du directeur et du conseil de surveillance.
Article 2 : Les conclusions de première instance et d'appel de M. B... relatives à la décision du 7 novembre 2022 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé Auvergne-Rhône-Alpes a placé le centre hospitalier de Saint-Cyr-au-Mont-d'Or sous administration provisoire sont rejetées.
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre chargé de la santé et de l'accès aux soins, à l'agence régionale de santé Auvergne-Rhône-Alpes, à M. A... B..., au centre hospitalier de Saint-Cyr-au-Mont-d'Or et au directeur du centre de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière.
Délibéré après l'audience du 2 juin 2025, à laquelle siégeaient :
M. Pourny, président de chambre,
M. Stillmunkes, président assesseur,
M. Gros, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 juin 2025.
Le rapporteur,
H. Stillmunkes
Le président,
F. Pourny
La greffière,
N. Lecouey
La République mande et ordonne au ministre chargé de la santé et de l'accès aux soins en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,
2
N° 24LY02481
