| France, Cour administrative d'appel de LYON, 4ème chambre, 06 mars 2025, 23LY01763

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

Le département de la Côte-d'Or a demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler l'arrêté du 27 novembre 2020 par lequel le préfet de la Côte-d'Or a mandaté d'office sur son budget la somme de 2 552 483,60 euros au profit de la région Bourgogne-Franche-Comté.

Par jugement n° 2100166 du 30 mars 2023, le tribunal a rejeté la demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 22 mai 2023 et le 31 octobre 2023, le département de la Côte-d'Or, représentée par Me Karpenschif, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement et cet arrêté ;

2°) d'enjoindre à la région Bourgogne-Franche-Comté de lui restituer la somme de 2 552 483,60 euros ;

3°) de mettre à la charge de la région Bourgogne-Franche-Comté la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier dès lors que les premiers juges ont omis de répondre au moyen tiré de la méconnaissance du V de l'article 133 de la loi du 7 août 2015 ;

- l'arrêté méconnaît le principe de non-rétroactivité de la loi dès lors qu'il fait application du V de l'article 133 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République dans sa version résultant de la loi du 24 décembre 2019 dite loi d'orientation des mobilités non applicable ;

- il méconnaît la convention de transfert de la compétence " transports interurbains et scolaires " et le principe de loyauté contractuelle ;

- il méconnaît le V de l'article 133 de la loi du 7 août 2015 en tant qu'il prévoit que les modalités de compensation des charges transférées sont déterminées en loi de finances ;

- il méconnaît l'arrêté du 30 décembre 2016 validant l'accord intervenu le 9 novembre 2016 en CLECRT ;

- la loi du 7 août 2015 et celle du 24 décembre 2019 ne prévoyant aucune substitution de la région dans les droits du département à percevoir les compensations financières de l'Etat en contrepartie de transferts antérieurs de compétences en matière de transports scolaires, la dotation générale de décentralisation doit lui rester acquise.

Par mémoire enregistré 11 août 2023, le préfet de la Côte-d'Or conclut au rejet de la requête.

Il soutient qu'il convient de substituer, au motif tiré du caractère obligatoire de la dépense constaté par la chambre régionale des comptes, celui tiré de l'application du V de l'article 133 de la loi du 7 août 2015 dans sa version applicable en 2016, et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par mémoires enregistrés le 9 octobre 2023 et le 16 novembre 2023, la région Bourgogne-Franche-Comté, représentée par Me Baron, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge du département de la Côte-d'Or la somme de 3000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code des transports ;

- la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 ;

- la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ;

- la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 ;

- la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Evrard,

- les conclusions de Mme A...,

- et les observations de Me Romatier pour le département de la Côte-d'Or.

Considérant ce qui suit :

1. En application de l'article 29 de la loi du 22 juillet 1983, le département de la Côte-d'Or s'est trouvé investi, à compter du 1er septembre 1984, de la responsabilité des transports scolaires, dont il a confié l'exercice, dans le périmètre urbain qui les concernait, à la communauté d'agglomération de Beaune et à la métropole de Dijon. En application de l'article 15 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, le département de la Côte-d'Or a transféré à la région Bourgogne Franche-Comté, à compter du 1er janvier 2017, la responsabilité de l'organisation et du fonctionnement des transports routiers de voyageurs interurbains, réguliers et à la demande, et, à compter du 1er septembre 2017, la compétence des transports scolaires hors services de transport spécial des élèves handicapés. Estimant que la fraction de la dotation globale de décentralisation perçue par le département pour compenser la charge résultant de la responsabilité des transports scolaires lui ayant été transférée par l'Etat, et que le département reversait à la communauté d'agglomération de Beaune et à la métropole de Dijon, lui était due en contrepartie de la compétence transférée, la région Bourgogne Franche-Comté en a réclamé au département de la Côte-d'Or le reversement, à hauteur de la somme de 2 552 483,60 euros, au titre des années 2018 et 2019. Le département ayant refusé de procéder au paiement de cette somme, le préfet de la Côte-d'Or, après avis de la chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté estimant que la dépense présentait un caractère obligatoire, a, par un arrêté du 27 novembre 2020, mandaté d'office sur le budget du département la somme de 2 552 483,60 euros au profit de la région Bourgogne-Franche-Comté. Le département de la Côte-d'Or relève appel du jugement du 30 mars 2023 par lequel le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande d'annulation de cet arrêté.

Sur la régularité du jugement :

2. Le préfet de la Côte-d'Or ne s'étant pas fondé, pour prendre l'arrêté en litige, sur la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités, le moyen tiré de ce que cette loi n'était pas une loi de finances et ne pouvait servir de base légale à l'arrêté litigieux, est inopérant. Par suite, le département de la Côte-d'Or n'est pas fondé à soutenir que le jugement attaqué est entaché d'irrégularité pour avoir omis d'y avoir expressément répondu.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne le cadre juridique :

3. D'une part, selon l'article 15 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, les services de transport non urbains, réguliers ou à la demande, sont organisés par la région, à l'exclusion des services de transport spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires.

4. A cet égard, aux termes de l'article 133 de la loi du 7 août 2015, dans sa version résultant de la loi du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 : " (...) IV.- Sous réserve des dispositions prévues au présent article, les créations ou extensions de compétences obligatoires et définitives inscrites dans la présente loi et ayant pour conséquence d'accroître les charges des collectivités territoriales ou de leurs groupements sont accompagnées de ressources financières dans les conditions fixées aux articles L. 1614-1-1, L. 1614-3, L. 1614-3-1, L. 1614-5-1 et L. 1614-6 du code général des collectivités territoriales. / V.- Les transferts de compétences effectués entre un département et une autre collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales et ayant pour conséquence d'accroître les charges de ces derniers sont accompagnés du transfert concomitant par le département à cette collectivité territoriale ou à ce groupement des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. / Ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par le département au titre des compétences transférées. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées. / Les charges correspondant à l'exercice des compétences transférées font l'objet d'une évaluation préalable à leur transfert. / Une commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées est composée paritairement de quatre représentants du conseil départemental et de quatre représentants de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou du groupement concerné (...) Le montant des dépenses résultant des accroissements et des diminutions de charges est constaté, pour chaque compétence transférée et pour chaque collectivité, par arrêté du représentant de l'Etat dans le département. / Les charges transférées doivent être équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, à l'exercice des compétences transférées (...) / Les modalités de compensation des charges transférées sont déterminées en loi de finances. (...) ".

5. Aux termes de ce même article, dans sa version résultant de la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités : " V.- Les transferts de compétences effectués entre un département et une autre collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales et ayant pour conséquence d'accroître les charges de ces derniers sont accompagnés du transfert concomitant par le département à cette collectivité territoriale ou à ce groupement des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. / Ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par le département au titre des compétences transférées. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées, y compris le montant des crédits alloués par le département à l'autorité compétente dans le cadre de la convention prévue à l'article L. 3111-8 du code des transports lorsque cette compétence est transférée à la région en application de l'article 15 de la présente loi. / Les charges correspondant à l'exercice des compétences transférées font l'objet d'une évaluation préalable à leur transfert (...) ".

6. Aux termes de l'article 89 de la loi du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 : " III.-A.- Au titre des transferts de compétences prévus à l'article 15 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 (...), une attribution de compensation financière est versée par la région au département. / Cette attribution est égale à la différence entre le montant de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçue par le département en 2016, d'une part, et celui qui aurait été perçu si le taux de 23,5 % mentionné au 6° du I de l'article 1586 du code général des impôts avait été appliqué au 1er janvier 2016, d'autre part, diminuée du coût net des charges transférées calculé selon les modalités définies au V de l'article 133 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 (...). Elle ne peut être indexée. / Lorsque l'attribution de compensation financière est négative, la région peut demander au département d'effectuer, à due concurrence, un versement à son profit. / Le montant de l'attribution de compensation financière est fixé par délibérations concordantes du conseil régional et du conseil départemental. A défaut, son montant est fixé par arrêté du représentant de l'Etat dans le département. / L'attribution de compensation financière constitue une dépense obligatoire pour la région ou, le cas échéant, le département ".

7. D'autre part, aux termes l'article 29 de la loi du 23 juillet 1983 modifiée, désormais codifié de l'article L. 3111-7 du code des transports, dans sa version résultant de la loi du 7 août 2015 : " Les transports scolaires sont des services réguliers publics. / La région a la responsabilité de l'organisation et du fonctionnement de ces transports (...) / Toutefois, à l'intérieur des périmètres de transports urbains existant au 1er septembre 1984, cette responsabilité est exercée par l'autorité compétente pour l'organisation de la mobilité. / Le transfert des ressources équivalentes aux dépenses supportées par l'Etat (...) au titre du financement des frais de premier établissement des services de transport réservés aux élèves, (...), s'effectue dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales. / (...) ". Enfin, aux termes de l'article L. 3111-8 du même code : " En cas de création d'un périmètre de transports urbains ou de modification d'un périmètre existant au 1er septembre 1984 incluant les transports scolaires, une convention est passée entre l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains et la région. Cette convention fixe les conditions de financement des services de transports scolaires dans le nouveau périmètre. / Les procédures d'arbitrage par l'autorité administrative compétente de l'Etat, en cas de litige, sont déterminées par décret en Conseil d'Etat. En ce qui concerne les modalités financières du transfert, cet arbitrage prend en compte le montant des dépenses effectuées par la région au titre des compétences transférées à l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains au cours de l'année scolaire précédant le transfert, de sorte que soit assurée la compensation intégrale des moyens nécessaires à l'exercice de la compétence transférée ".

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du principe de non-rétroactivité de la loi :

8. Pour mandater d'office sur le budget du département de la Côte-d'Or la somme de 2 552 483,60 euros au profit de la région Bourgogne-Franche-Comté, le préfet de la Côte-d'Or s'est fondé sur le caractère obligatoire de la dépense, constaté par avis de la chambre régionale des comptes du 7 juillet 2020, dont il ressort que la somme en litige, qui correspond, au titre des années 2018 et 2019, au montant des charges assumées par la communauté d'agglomération de Beaune et la métropole de Dijon pour assurer, en leur qualité d'autorités organisatrices des transports, l'organisation et le fonctionnement des transports scolaires dans leurs périmètres urbains respectifs, constituait, au sens du V de l'article 133 de la loi du 7 août 2015, dans sa version résultant de la loi du 29 décembre 2015 de finances pour 2016, une charge correspondant à l'exercice des compétences transférées à la région par l'article 15 de cette loi, et que la dotation versée à ce titre par l'Etat au département de la Côte-d'Or et reversée à la communauté d'agglomération de Beaune et à la métropole de Dijon devait, en application de cette même loi, être désormais transférée à la région bénéficiaire du transfert de compétence. Ce faisant, le préfet de la Côte-d'Or, qui s'est uniquement fondé sur la loi du 7 août 2015, dans sa version résultant de la loi du 29 décembre 2015 de finances pour 2016, n'a pas fait application de la loi du 24 décembre 2019, laquelle s'est bornée à préciser explicitement, sans ajout aux conditions initiales, que faisait partie de ces charges le montant des crédits alloués par le département à l'autorité exerçant effectivement cette compétence dans le cadre de l'article 29 de la loi du 22 juillet 1983 codifiée à l'article L. 3111-8 du code des transports. Par suite, le moyen tiré de ce que le préfet de la Côte-d'Or aurait méconnu le principe de non-rétroactivité de la loi ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne la méconnaissance du V de l'article 133 de la loi du 7 août 2015 :

9. Les charges résultant de l'exercice par la communauté d'agglomération de Beaune et la métropole de Dijon du transport scolaire au sein des périmètres de transport urbain les concernant sont au nombre des dépenses assumées, à la date du transfert, par le département de la Côte-d'Or au titre des compétences transférées. Par suite, le département de la Côte-d'Or n'est pas fondé à soutenir qu'en mandatant d'office cette somme sur son budget au profit de la région Bourgogne-Franche-Comté, le préfet de la Côte-d'Or aurait méconnu les dispositions du V de l'article 133 de la loi du 7 août 2015. Le préfet de la Côte-d'Or ne s'étant pas fondé sur la loi du 24 décembre 2019, ainsi qu'il a été dit au point 8, le moyen tiré de ce que cette loi n'est pas une loi de finances est inopérant et ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne la méconnaissance de la convention du 4 avril 2017 relative au transfert de la compétence transports interurbains et scolaires entre le département de la Côte-d'Or et la région Bourgogne-Franche-Comté :

10. La méconnaissance d'un contrat administratif, sauf s'il comporte des clauses réglementaires, ce qui n'est pas le cas en l'espèce, ne peut être utilement invoquée à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir formé contre une décision administrative. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance par le préfet de la Côte-d'Or de la convention du 4 avril 2017 conclue entre le département de la Côte-d'Or et la région Bourgogne-Franche-Comté, en application du V de l'article 133 de la loi du 7 août 2015, à laquelle l'Etat n'était au demeurant pas partie, et, par voie de conséquence, de la méconnaissance du principe de loyauté des relations contractuelles, ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne la méconnaissance de l'arrêté provisoire de la préfète de la Côte-d'Or du 30 décembre 2016 :

11. Par arrêté provisoire du 30 décembre 2016, la préfète de la Côte-d'Or a constaté, à la suite de l'avis de la commission locale pour l'évaluation des charges et des recettes transférées entre le département et la région (CLECRT) du 9 novembre 2016, que le montant des charges nettes des compétences transports interurbains et scolaires transférées était évalué à 30 775 266,10 euros. Il ressort des pièces du dossier, et, notamment, des termes mêmes de l'article 10.1 de la convention du 4 avril 2017 conclue entre le département de la Côte-d'Or et la région Bourgogne-Franche-Comté, en application du V de l'article 133 de la loi du 7 août 2015, que le département s'est engagé à compenser de manière intégrale la charge nette que représente, pour la région bénéficiaire du transfert de compétence transport scolaires, le coût de cette dernière. Si l'article 10.2 prévoit que ce montant est évalué par les parties dans le cadre de la CLECRT, et, à l'article 10.3, qu'il sera ajusté par voie d'avenant pour actualiser les données en valeur 2016, il n'exclut pas la prise en compte des charges liées aux compétences exercées au sein des périmètres de transport urbains, lesquelles, au demeurant, avaient été expressément réservées par les parties dans le cadre de la réunion de la CLECRT. Enfin, l'arrêté prévoit expressément que l'évaluation des charges nettes transférées à la région Bourgogne-Franche-Comté sera actualisée. Dans ces conditions, le département de la Côte-d'Or n'est, en tout état de cause, pas fondé à soutenir que le préfet de la Côte-d'Or aurait méconnu son arrêté provisoire du 30 décembre 2016 en mandatant d'office sur son budget la somme correspondant aux charges liées au transport scolaire au sein des périmètres de la communauté d'agglomération de Beaune et de la métropole de Dijon.

12. Il résulte de ce qui précède que le département de la Côte-d'Or n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande.

Sur les frais liés à l'instance :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la région Bourgogne-Franche-Comté, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande le département de la Côte-d'Or au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la région Bourgogne-Franche-Comté sur le fondement de ces mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête du département de la Côte-d'Or est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la région Bourgogne-Franche-Comté tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre chargé des relations avec les collectivités territoriales, au département de la Côte-d'Or et à la région Bourgogne-Franche-Comté. Copie en sera adressée au préfet de la Côte-d'Or.

Délibéré après l'audience du 6 février 2025 à laquelle siégeaient :

M. Arbarétaz, président,

Mme Evrard, présidente-assesseure,

M. Savouré, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mars 2025.

La rapporteure,

A. Evrard

Le président,

Ph. Arbarétaz

La greffière,

F. Faure

La République mande et ordonne au préfet de la Côte-d'Or, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

2

N° 23LY01763