| France, Cour administrative d'appel de LYON, 1ère chambre, 26 novembre 2024, 22LY02670

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

Mme A... C... et M. B... D... ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'ordonner avant-dire-droit une expertise et d'annuler l'arrêté du 12 mai 2021 par lequel le président de la métropole de Lyon leur a enjoint de faire procéder à des mesures provisoires d'urgence en vue de garantir la sécurité publique à la suite de l'effondrement du mur de soutènement de leur propriété, ainsi que l'arrêté du 7 juillet 2021 modifiant l'arrêté du 12 mai 2021.

Par un jugement nos 2104800-2106189 du 29 juin 2022, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 29 août 2022 et 20 juillet 2023, Mme C... et M. D..., représentés par la SELARL Chanon Leleu Associés, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 29 juin 2022 ;

2°) d'annuler les arrêtés du 12 mai 2021 et du 7 juillet 2021 ;

3°) d'ordonner avant dire droit une expertise ;

4°) de mettre à la charge de la métropole de Lyon le versement de la somme de 7 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement est entaché d'irrégularité, en ce qu'il s'est prononcé sur l'appartenance du mur de soutènement au domaine public, pour l'écarter, sans ordonner d'expertise préalable ;

- les arrêtés du 12 mai 2021 et du 7 juillet 2021 sont insuffisamment motivés, en particulier en ce qui concerne la propriété du mur de soutènement ;

- en leur imposant des prescriptions de mise en sécurité d'un mur dont ils ne sont pas propriétaires, le président de la métropole de Lyon a entaché ces arrêtés d'erreur de droit ;

- c'est à tort que le tribunal a considéré que le mur de soutènement de leur propriété n'appartenait pas au domaine public, alors que leur titre de propriété ne fait pas mention de ce mur, que ce mur est indispensable à la protection de la voie publique située à sa base, que le cadastre ne constitue pas une preuve de la propriété, que la lecture du cadastre ne permet pas d'en tirer une conclusion claire, qu'un rapport non contradictoire n'est pas davantage déterminant, que la métropole de Lyon et la commune de Saint-Genis-les-Ollières se sont comportées comme le propriétaire de ce mur, sur lequel la métropole a réalisé des travaux, dont elle a réalisé l'entretien et que la commune a équipé de planchettes et de pitons, qu'ils produisent un rapport retraçant l'historique de la parcelle et de la voie dont il résulte que le mur de soutènement a probablement été construit aux frais de la commune de Saint-Genis-les-Ollières en 1844 lors du raccordement de plusieurs chemins puis en 1877 lors de l'élargissement de la voie, moment où a également été taillée la roche sur laquelle a été érigé le mur ;

- qu'en cas de doute sur la propriété du mur, il y a aura lieu pour la cour d'ordonner la réalisation d'une expertise, notamment pour déterminer la période et les circonstances de la réalisation du mur.

Par des mémoires enregistrés les 15 mars 2023 et le 20 août 2024, la métropole de Lyon, représentée par Me Le Chatelier, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de Mme C... et M. D... le versement d'une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les moyens de la requête, fondés sur des arguments pour certains inopérants, ne sont pas fondés ;

- une expertise n'est pas nécessaire ;

- l'arrêté ne porte pas en tant que tel sur le mur de soutènement, mais sur les mesures à prendre pour faire cesser le risque d'un glissement des terres appartenant aux requérants.

Par ordonnance du 19 juillet 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 23 août 2024.

Un mémoire produit pour les requérants le 3 octobre 2024 n'a pas été communiqué.

Les requérants ont produit un courrier et une pièce, en réponse à une demande de la cour sur le fondement des dispositions de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, qui n'ont pas été communiqués.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Maubon, première conseillère,

- les conclusions de Mme Djebiri, rapporteure publique,

- les observations de Me Leleu, représentant les requérants,

- et les observations de Me Bidault, représentant la métropole de Lyon.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C... et M. D... relèvent appel du jugement du 29 juin 2022 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande tendant à l'annulation des arrêtés du 12 mai 2021 et du 7 juillet 2021 par lesquels le président de la métropole de Lyon leur a prescrit, sur le fondement de l'article L. 511-19 du code de la construction et de l'habitation, de faire procéder à des mesures provisoires d'urgence en vue de garantir la sécurité publique, à la suite de l'effondrement du mur de soutènement de leur propriété.

2. Il ressort des pièces du dossier que Mme C... et M. D... sont propriétaires depuis 2015 d'une parcelle cadastrée section AT n° 0120, située 1 rue des Roches à Saint-Genis-les-Ollières (Rhône), sur laquelle est édifiée leur maison d'habitation. La limite sud de cette parcelle de 374 m² est constituée d'un mur de soutènement d'une quarantaine de mètres de longueur et d'environ quatre mètres de hauteur, la séparant d'une voie publique, la rue Louis Gayet, située en contrebas. Le 11 mai 2021, ce mur de soutènement s'est partiellement effondré sur cette rue, sur une longueur de 13 mètres linéaires environ, dans un contexte de fortes intempéries.

3. A la suite de cet effondrement, le président de la métropole de Lyon a, par un arrêté de mise en sécurité d'urgence du 12 mai 2021, enjoint à M. D... et Mme C... de prendre plusieurs mesures provisoires d'urgence et notamment les suivantes : sans délai, interdire l'accès et l'habitation à l'immeuble et mettre en place un périmètre de sécurité ; sous cinq jours, couper tous les réseaux de gaz, eau et électricité, procéder à la purge et au décapage de la terre instable et des éléments instables en tête de mur, et bâcher les têtes de talus et talus constitués à la suite de l'effondrement partiel du mur de soutènement ; sous quinze jours, faire réaliser un diagnostic par un bureau d'études géotechniques afin de déterminer les mesures confortatives à réaliser à court terme et celles permettant de mettre fin à tout péril ; sous six semaines, réaliser les travaux de consolidation provisoires préconisés. Cet arrêté précise en son article 2 que, faute d'exécution des mesures d'urgence prescrites dans les délais impartis, il y sera procédé d'office par la métropole de Lyon aux frais et risques des propriétaires. A la suite de la réalisation d'une étude technique relative aux fondations de la maison d'habitation, le président de la métropole de Lyon a adopté le 7 juillet 2021 un arrêté modifiant l'arrêté du 12 mai 2021, qui a abrogé les prescriptions d'interdiction d'accès à l'habitation et de coupure des réseaux de gaz, eau et électricité.

4. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de la construction et de l'habitation : " La police de la sécurité et de la salubrité des immeubles, locaux et installations est exercée dans les conditions fixées par le présent chapitre et précisées par décret en Conseil d'État ". Aux termes de l'article L. 511-2 de ce code : " La police mentionnée à l'article L. 511-1 a pour objet de protéger la sécurité et la santé des personnes en remédiant aux situations suivantes : / 1° Les risques présentés par les murs, bâtiments ou édifices quelconques qui n'offrent pas les garanties de solidité nécessaires au maintien de la sécurité des occupants et des tiers ; / (...) ". Selon l'article L. 511-8 de ce code : " (...) / Les autres situations mentionnées à l'article L. 511-2 sont constatées par un rapport des services municipaux ou intercommunaux compétents, ou de l'expert désigné en application de l'article L. 511-9. / (...) ". Aux termes de l'article L. 511-11 de ce code : " L'autorité compétente prescrit, par l'adoption d'un arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l'insalubrité, la réalisation, dans le délai qu'elle fixe, de celles des mesures suivantes nécessitées par les circonstances : / 1° La réparation ou toute autre mesure propre à remédier à la situation y compris, le cas échéant, pour préserver la solidité ou la salubrité des bâtiments contigus ; / 2° La démolition de tout ou partie de l'immeuble ou de l'installation ; 3° La cessation de la mise à disposition du local ou de l'installation à des fins d'habitation ; 4° L'interdiction d'habiter, d'utiliser, ou d'accéder aux lieux, à titre temporaire ou définitif. / (...) ". Aux termes de l'article L. 511-12 du même code : " L'arrêté de mise en sécurité (...) est notifié à la personne tenue d'exécuter les mesures. (...) ". Selon l'article L. 511-16 dudit code : " Lorsque les prescriptions de l'arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l'insalubrité n'ont pas été mises en œuvre dans le délai fixé, l'autorité compétente peut, par décision motivée, faire procéder d'office à leur exécution, aux frais du propriétaire. Elle peut prendre toute mesure nécessaire à celle-ci. (...) / (...) / Lorsque l'autorité compétente se substitue aux propriétaires défaillants et fait usage des pouvoirs d'exécution d'office qui lui sont reconnus, elle agit en leur lieu et place, pour leur compte et à leurs frais. / (...) " Aux termes de l'article L. 511-19 dudit code : " En cas de danger imminent, manifeste ou constaté par le rapport mentionné à l'article L. 511-8 ou par l'expert désigné en application de l'article L. 511-9, l'autorité compétente ordonne par arrêté et sans procédure contradictoire préalable les mesures indispensables pour faire cesser ce danger dans un délai qu'elle fixe. / (...) ". Aux termes de l'article L. 511-20 de ce code : " Dans le cas où les mesures prescrites en application de l'article L. 511-19 n'ont pas été exécutées dans le délai imparti, l'autorité compétente les fait exécuter d'office dans les conditions prévues par l'article L. 511-16. (...) ".

5. A titre liminaire, si la métropole de Lyon soutient que l'arrêté du 12 mai 2021 modifié le 7 juillet 2021 " ne porte pas, en tant que tel, sur le mur de soutènement, mais sur les mesures à prendre pour faire cesser le risque d'un glissement de terres appartenant aux propriétaires requérants ", il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 12 mai 2021, qui vise de manière générale " l'immeuble cadastré AT 120 ", porte au moins partiellement sur le mur de soutènement de la propriété des requérants, surplombant la rue Louis Gayet. En tout état de cause, il résulte des dispositions précitées au point précédent du code de la construction et de l'habitation que ces dispositions sont applicables aux murs, bâtiments ou édifices quelconques, et non aux immeubles non bâtis tels que des terrains ou des remblais.

6. Aux termes de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public. " Aux termes de l'article L. 2111-2 de ce code : " Font également partie du domaine public les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 1 qui, concourant à l'utilisation d'un bien appartenant au domaine public, en constituent un accessoire indissociable. "

7. En l'absence de titre en attribuant la propriété aux propriétaires des parcelles en bordure desquelles il est édifié ou à des tiers, un mur situé à l'aplomb d'une voie publique et dont la présence évite la chute de matériaux qui pourraient provenir des fonds qui la surplombent doit être regardé comme un accessoire de la voie publique, même s'il a aussi pour fonction de maintenir les terres des parcelles qui la bordent.

8. D'une part, aucun titre de propriété relatif au mur de soutènement n'est produit par les parties. L'acte de vente de la parcelle ne mentionne pas l'existence du mur de soutènement et se borne à indiquer, par une formule générique, que le bien vendu doit être entendu " avec toutes ses aisances, dépendances, immeubles par destination ". Le cadastre ne figure pas de construction à l'emplacement du mur. Les éléments d'archives produits par les requérants ne permettent pas d'établir l'origine de la construction du mur, ni sa propriété. Ces documents permettent simplement de dater le classement du chemin privé, qui deviendra la rue Louis Gayet, dans la voirie publique, après enquête publique, en 1877.

9. D'autre part, il résulte en particulier du rapport de la société Technosol produit en défense devant les premiers juges que la parcelle dont Mme C... et M. D... sont propriétaires est située au contact d'un rocher de gneiss. Le terrain est constitué d'une couche supérieure de matériaux de remblai reposant sur une couche inférieure de roche massive, ce remblai permettant de compenser la pente de la roche, qui n'est qu'affleurante à la base du mur de soutènement et en bordure de la voie publique. Le mur, dont la hauteur construite varie selon la hauteur de cet affleurement, " épouse la topographie " du rocher. Le mur de soutènement a donc pour fonction de soutenir le terrain remblayé, tout en protégeant la voie publique située en contrebas de chutes de matériaux provenant du fond situé en surplomb.

10. Ainsi, le mur dont s'agit, situé à l'aplomb d'une voie publique et dont la présence évite la chute de matériaux qui pourraient provenir du fonds qui la surplombe, même s'il a également pour fonction de retenir les terres d'une propriété privée, doit être regardé comme un accessoire de la voie publique, et par suite, en l'absence de titre de propriété privée de ce mur, comme une dépendance du domaine public.

11. Dans ces conditions, le président de la métropole de Lyon n'a pas pu légalement adopter les arrêtés contestés enjoignant aux requérants de faire procéder aux mesures d'urgence nécessaires à la garantie de la sécurité publique à la suite de l'effondrement de ce mur de soutènement.

12. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen de la requête ni d'ordonner l'expertise demandée par les requérants, que Mme C... et M. D... sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande d'annulation des arrêtés du président de la métropole de Lyon des 12 mai et 7 juillet 2021.

13. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. "

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la métropole de Lyon soit mise à la charge de Mme C... et M. D..., qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance.

15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la métropole de Lyon le versement à Mme C... et M. D... d'une somme de 2 000 euros sur le fondement de ces dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement n° 2104800-2106189 du tribunal administratif de Lyon du 29 juin 2022 est annulé.

Article 2 : L'arrêté du 12 mai 2021 par lequel le président de la métropole de Lyon a enjoint à Mme C... et M. D... de faire procéder à des mesures provisoires d'urgence, ainsi que l'arrêté modificatif du 7 juillet 2021, sont annulés.

Article 3 : La métropole de Lyon versera une somme de 2 000 euros à Mme C... et M. D... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions de la métropole de Lyon tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... C... et M. B... D... et à la métropole de Lyon.

Délibéré après l'audience du 5 novembre 2024 à laquelle siégeaient :

Mme Monique Mehl-Schouder, présidente de chambre,

Mme Anne-Gaëlle Mauclair, présidente assesseure,

Mme Gabrielle Maubon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 novembre 2024.

La rapporteure,

G. MaubonLa présidente,

M. E...

La greffière,

F. Prouteau

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

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