| France, Cour administrative d'appel de LYON, 4ème chambre, 21 novembre 2024, 23LY00008

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

La communauté de communes de l'agglomération migennoise a demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler les décisions du 13 janvier 2021 par lesquelles le préfet de l'Yonne a refusé d'autoriser le retrait des communes de Brienon-sur-Armançon, d'Esnon et d'Ormoy de la communauté de communes Serein et Armance en vue de leur adhésion à la communauté de communes de l'agglomération migennoise, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Par jugement n° 2101882 du 3 novembre 2022, le tribunal a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par requête et un mémoire, enregistrés le 3 janvier 2023 et le 8 décembre 2023, la communauté de communes de l'agglomération migennoise, représentée par Me Corneloup, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement et ces décisions ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier dès lors qu'il est insuffisamment motivé quant à la réponse au moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, qu'il a omis de répondre au moyen tiré de ce que la commission départementale de la coopération intercommunale de l'Yonne avait fait application d'un règlement intérieur non exécutoire et que c'est à tort qu'il a écarté comme inopérant le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 1er du règlement intérieur ;

- les décisions en litige ont été prises à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que la commission départementale de la coopération intercommunale de l'Yonne ne s'est pas prononcée sur la demande d'adhésion des communes de Brienon-sur-Armançon, d'Esnon et d'Ormoy à la communauté de communes de l'agglomération migennoise et qu'elle s'est réunie en formation restreinte ;

- dès lors que ces communes n'ont pas pu faire valoir en séance leurs observations, les membres de la commission départementale de la coopération intercommunale de l'Yonne n'ont pas disposé d'une information suffisante ;

- la procédure suivie est irrégulière dès lors que la commission départementale de la coopération intercommunale de l'Yonne a fait application d'un règlement intérieur qui n'était pas encore exécutoire et que l'article 1er de ce règlement a été méconnu ;

- le préfet s'est estimé à tort lié par l'avis émis par la commission départementale de la coopération intercommunale de l'Yonne ;

- les décisions en litige sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation.

Par mémoire enregistré le 1er août 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- le jugement attaqué est suffisamment motivé ;

- les décisions en litige devaient être précédées de la seule consultation de la formation restreinte de la commission départementale de la coopération intercommunale de l'Yonne ;

- la circonstance que le règlement intérieur n'était pas exécutoire est sans incidence, dès lors que ce règlement se borne à définir les règles de fonctionnement de la commission sans ajouter aux missions prévues par les dispositions législatives et réglementaires applicables ; au demeurant, l'absence d'adoption de ce règlement n'entrave pas le fonctionnement de la commission, l'ancien règlement demeurant alors applicable ;

- la procédure suivie n'est pas irrégulière dès lors que les deux assesseurs n'ont pas pris part aux débats ni au vote ;

- l'article 9 du règlement intérieur n'a pas été méconnu dès lors que les communes n'ont pas sollicité la possibilité de présenter des observations ; les membres de la commission ont été informés des éléments justifiant, selon ces communes, la nécessité de leur retrait ;

- les décisions en litige ne sont entachées d'aucune erreur manifeste d'appréciation.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Evrard,

- les conclusions de Mme Psilakis, rapporteure publique

- et les observations de Me Hortance pour la communauté de communes de l'agglomération migennoise.

Considérant ce qui suit :

1. Les conseils municipaux des communes de Brienon-sur-Armançon, d'Esnon et d'Ormoy ont, par délibérations des 28 novembre 2019, 2 décembre 2019 et 12 décembre 2019, demandé au préfet de l'Yonne, sur le fondement de l'article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales, l'autorisation pour ces communes de se retirer de la communauté de communes Serein et Armance. Par trois décisions du 13 janvier 2021, le préfet de l'Yonne a refusé d'autoriser ce retrait après avoir consulté la commission départementale de la coopération intercommunale de l'Yonne, laquelle a émis un avis défavorable. La communauté de communes de l'agglomération migennoise, à laquelle lesdites communes demandent à adhérer, relève appel du jugement du tribunal administratif de Dijon rejetant sa demande d'annulation de ces décisions.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ".

3. Les premiers juges ont relevé que, eu égard aux conséquences du retrait des communes de Brienon-sur-Armançon, d'Esnon et d'Ormoy de la communauté de communes Serein et Armance sur le montant des ressources fiscales de cette dernière, sur le dimensionnement d'équipements collectifs récents et sur la répartition de certains éléments d'actif, les circonstances invoquées par la communauté de communes de l'agglomération migennoise, tirées de ce que ces trois communes se situaient dans le bassin de vie de la commune de Migennes, de ce que leur adhésion à la communauté de communes de l'agglomération migennoise ne méconnaîtrait pas le principe de continuité territoriale et qu'elle n'aurait pas pour conséquence la diminution du nombre d'habitants de la communauté de communes Serein et Armance, ne suffisaient pas à établir que les décisions en litige étaient entachées d'erreur manifeste d'appréciation. Ce faisant, et eu égard à l'argumentation développée devant eux, les premiers juges ont suffisamment motivé leur jugement quant à la réponse à ce moyen.

4. En deuxième lieu, et contrairement à ce que soutient la communauté de communes de l'agglomération migennoise, les premiers juges ont répondu, au point 8 du jugement, au moyen, soulevé devant eux, tiré du caractère non exécutoire du règlement intérieur de la commission départementale de la coopération intercommunale de l'Yonne à la date où celle-ci a émis un avis sur la demande de retrait formée par les communes de Brienon-sur-Armançon, d'Esnon et d'Ormoy de la communauté de communes Serein et Armance.

5. En dernier lieu, la critique par la communauté de communes de l'agglomération migennoise du jugement en tant qu'il écarte comme inopérant le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 1er du règlement intérieur de la commission départementale de la coopération intercommunale de l'Yonne se rattache, non à la régularité du jugement, mais à son bien-fondé.

6. La communauté de communes de l'agglomération migennoise n'est, par suite, par fondée à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'irrégularité.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

7. Aux termes de l'article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales : " Une commune peut se retirer de l'établissement public de coopération intercommunale (...) dans les conditions prévues à l'article L. 5211-25-1, avec le consentement de l'organe délibérant de l'établissement (...) ". Aux termes de l'article L. 5214-26 du même code : " Par dérogation à l'article L. 5211-19, une commune peut être autorisée, par le représentant de l'Etat dans le département après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale réunie dans la formation prévue au second alinéa de l'article L. 5211-45, à se retirer d'une communauté de communes pour adhérer à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont le conseil communautaire a accepté la demande d'adhésion (...) Ce retrait s'effectue dans les conditions fixées par l'article L. 5211-25-1 (...) ". Aux termes du second alinéa de l'article L. 5211-45 du même code : " La commission départementale de la coopération intercommunale, consultée par le représentant de l'Etat dans le département sur toute demande de retrait (...) d'une communauté de communes en application de l'article L. 5214-26 (...) est composée de la moitié des membres élus par le collège visé au 1° de l'article L. 5211-43, dont deux membres représentant les communes de moins de 2 000 habitants, du quart des membres élus par le collège visé au 2° du même article L. 5211-43, et de la moitié du collège visé au 3° dudit article L. 5211-43 ". Aux termes de l'article L. 5211-25-1 du même code : " En cas de retrait de la compétence transférée à un établissement public de coopération intercommunale : 1° Les biens meubles et immeubles mis à la disposition de l'établissement bénéficiaire du transfert de compétences sont restitués aux communes antérieurement compétentes et réintégrés dans leur patrimoine pour leur valeur nette comptable, avec les adjonctions effectuées sur ces biens liquidées sur les mêmes bases (...) 2° Les biens meubles et immeubles acquis ou réalisés postérieurement au transfert de compétences sont répartis (...) entre la commune qui se retire de l'établissement public de coopération intercommunale et l'établissement (...) ".

8. En premier lieu, il résulte des dispositions précitées que, lorsqu'elle est consultée, comme en l'espèce, sur une demande de retrait d'une communauté de communes pour adhérer à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, la commission départementale de la coopération intercommunale se réunit dans la formation dite restreinte prévue au second alinéa de l'article L. 5211-45 du code général des collectivités territoriales, dont la composition répond à l'objectif de renforcement de la représentation des communes et des établissements intercommunaux par rapport à celle des conseils départemental et régional, qui en sont exclus. La circonstance que les communes de Brienon-sur-Armançon, d'Esnon et d'Ormoy auraient souhaité, après autorisation de leur retrait de la communauté de communes Serein et Armance, adhérer à la communauté de communes de l'agglomération migennoise, ne saurait justifier, alors même que cette question figurait à l'ordre du jour de la réunion de la commission départementale de la coopération intercommunale de l'Yonne du 11 décembre 2020, que la commission se réunisse, pour examiner la demande de retrait, dans sa formation plénière en lieu et place de la formation retreinte qui détenait seule la compétence d'émettre un avis sur leur demande. En outre, si la commission départementale de la coopération intercommunale de l'Yonne ne s'est pas prononcée sur l'adhésion des communes de Brienon-sur-Armançon, d'Esnon et d'Ormoy à la communauté de communes de l'agglomération migennoise, cette circonstance demeure sans incidence sur la légalité des décisions en litige, par lesquelles le préfet de l'Yonne s'est borné à rejeter les demandes de retrait de la communauté de communes Serein et Armance, dès lors que ces décisions n'ont pas été prises pour l'application de la première décision ou n'en constituent pas la base légale. Il s'ensuit que la communauté de communes de l'agglomération migennoise n'est pas fondée à soutenir que l'avis de la commission départementale de la coopération intercommunale serait entaché d'irrégularité au motif que cette commission s'est réunie en formation restreinte et qu'elle ne s'est pas prononcée sur la demande d'adhésion des communes de Brienon-sur-Armançon, d'Esnon et d'Ormoy.

9. En deuxième lieu, aux termes du second aliéna de l'article R. 5211-29 du code général des collectivités territoriales : " Les membres de la commission départementale de coopération intercommunale approuvent dans les deux mois suivant son installation un règlement intérieur définissant les règles de fonctionnement de la commission ".

10. Il ressort des pièces du dossier que si la commission départementale de la coopération intercommunale de l'Yonne a approuvé son règlement intérieur, le 11 décembre 2020, date à laquelle elle a également examiné la demande de retrait des communes de Brienon-sur-Armançon, d'Esnon et d'Ormoy, le principe général de continuité du service public, auquel nulle disposition du code général des collectivités territoriales ne déroge, imposait à la formation restreinte de cette commission, qui venait d'être constituée, de délibérer sur la demande de retrait selon le règlement intérieur précédent qui restait en vigueur jusqu'à la publication de celui qui venait d'être approuvé. Il s'ensuit que, quelle qu'ait été la date d'accomplissement des formalités de publication de la délibération approuvant le nouveau règlement intérieur, la communauté de communes de l'agglomération migennoise n'est pas fondée à soutenir que la commission départementale de la coopération intercommunale de l'Yonne a émis son avis dans des conditions irrégulières compte tenu du caractère non exécutoire du règlement intérieur qu'elle venait d'adopter.

11. En troisième lieu, aux termes de l'article 9 du règlement intérieur de la commission départementale de la coopération intercommunale de l'Yonne alors applicable : " La commission entend tout représentant d'une collectivité territoriale, d'une structure de coopération intercommunale (...) concerné par ses travaux. Toute demande d'audition formulée sur cette base constitue un droit et la commission devra y satisfaire dans des délais raisonnables en fonction de la périodicité de ses réunions ".

12. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les communes de Brienon-sur-Armançon, d'Esnon et d'Ormoy aient demandé à être entendues par la commission départementale de la coopération intercommunale de l'Yonne sur leur demande de retrait de la communauté de communes Serein et Armance. Dans ces conditions, la communauté de communes de l'agglomération migennoise n'est pas fondée à soutenir que l'article 9 du règlement intérieur aurait été méconnu.

13. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier, et, notamment du procès-verbal de la séance de la commission départementale de la coopération intercommunale de l'Yonne du 11 décembre 2020, que les membres de la commission ont été, au préalable, rendus destinataires, non seulement des demandes de retrait, mais également des observations formulées à la demande du préfet de l'Yonne par les communes d'Esnon et d'Ormoy, et que, après que la secrétaire générale de la préfecture eut présenté son rapport sur cette question, les membres de la commission ont entendu les observations du directeur du pôle gestion publique de la direction départementale des finances publiques de l'Yonne ainsi, notamment, que celles des présidents de la communauté de communes de l'agglomération migennoise et de la communauté de communes Serein et Armance. Dans ces conditions, la communauté de communes de l'agglomération migennoise n'est pas fondée à soutenir que les membres de la commission départementale de la coopération intercommunale de l'Yonne n'auraient pas bénéficié, faute d'avoir entendu les communes, d'une information suffisante avant de se prononcer sur leur demande.

14. En cinquième lieu, aux termes de l'article 1er du règlement intérieur de la commission départementale de la coopération intercommunale de l'Yonne alors applicable : " La commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) de l'Yonne est présidée par le Préfet de l'Yonne ou son représentant. Le président est assisté d'un rapporteur général et de deux assesseurs élus parmi les maires (...) Pour la formation restreinte, le président est assisté du rapporteur général ou, en cas d'empêchement de ce dernier, par l'un des deux assesseurs. Un assesseur ne peut assister à la réunion de la formation restreinte si le rapporteur est présent ".

15. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

16. En l'espèce, si les deux assesseurs élus par la commission départementale de la coopération intercommunale de l'Yonne étaient, outre le rapporteur général, présents lors de l'examen de la demande de retrait des communes de Brienon-sur-Armançon, d'Esnon et d'Ormoy de la communauté de communes Serein et Armance, en méconnaissance des dispositions de l'article 1er précité du règlement intérieur, il ressort des pièces du dossier, et, notamment, du procès-verbal de la séance de la commission du 11 décembre 2020, qu'aucun de ces deux assesseurs n'a pris la parole et que seuls les quinze membres élus de la formation restreinte de la commission ont pris part au vote. Dans ces conditions, la circonstance que les deux assesseurs ont assisté à la réunion de la formation restreinte réunie pour émettre son avis sur la demande de retrait, qui n'a privé la requérante d'aucune garantie, n'a pas eu d'incidence sur le sens de cet avis et, a fortiori, sur celui des décisions litigieuses. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 1er du règlement intérieur ne peut qu'être écarté.

17. En sixième lieu, il ressort des pièces du dossier, et, notamment, des termes mêmes des décisions de refus de retrait en litige, lesquelles relèvent que, au regard des motifs des demandes, de l'ensemble des avis rendus et des échanges avec les communes, il n'a pas été possible de donner une suite favorable aux demandes de retrait, que le préfet de l'Yonne ne s'est pas estimé lié par l'avis émis par la commission départementale de la coopération intercommunale de l'Yonne.

18. En dernier lieu, le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur l'appréciation à laquelle se livre le représentant de l'État dans le département pour décider, sur le fondement des dispositions du code général des collectivités territoriales citées au point 7, de délimiter le périmètre territorial des établissements publics de coopération intercommunale.

19. Il ressort des pièces du dossier que les communes de Brienon-sur-Armançon, d'Esnon et d'Ormoy, eu égard notamment à leur proximité géographique respective des communes de Migennes, commune centre de la communauté de communes de l'agglomération migennoise, et de Saint-Florentin, commune centre de la communauté de communes Serein et Armance, et à la fréquentation par leurs habitants des commerces et services implantés sur le territoire de ces deux collectivités, sont susceptibles d'être rattachées à l'une ou à l'autre de ces dernières. Toutefois, dans les circonstances de l'espèce, eu égard notamment aux impératifs de cohérence territoriale et d'équilibrage des périmètres et ressources des différents établissements publics de coopération intercommunale, le préfet de l'Yonne, en décidant de maintenir ces communes au sein de la communauté de communes Serein et Armance, n'a pas entaché sa décision d'erreur manifeste d'appréciation.

20. Il résulte de ce qui précède que la communauté de communes de l'agglomération migennoise n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande.

Sur les frais liés à l'instance :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge du préfet de l'Yonne, qui n'est pas la partie perdante dans cette instance, la somme réclamée par la communauté de communes de l'agglomération migennoise au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la communauté de communes de l'agglomération migennoise est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes de l'agglomération migennoise, à la communauté de communes Serein et Armance, aux communes de Brienon-sur-Armançon, d'Esnon et d'Ormoy et au ministre de l'intérieur.

Délibéré après l'audience du 31 octobre 2024 à laquelle siégeaient :

M. Arbarétaz, président,

Mme Evrard, présidente-assesseure,

M. Savouré, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 novembre 2024.

La rapporteure,

A. Evrard

Le président,

Ph. Arbarétaz

La greffière,

F. Faure

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

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N° 23LY00008