| France, Cour administrative d'appel de LYON, 4ème chambre, 31 octobre 2024, 22LY02523

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. B... C... a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la décision du 5 mars 2021 par laquelle le maire de Belleville-en-Beaujolais a refusé de l'autoriser à vendre du fromage sur le marché municipal du mardi à l'emplacement dont il est titulaire et lui a enjoint de cesser cette vente, la décision du 17 mars 2021 par laquelle le maire a refusé de lui accorder l'autorisation d'occuper un emplacement pour la vente de fromage sur le marché municipal du samedi et l'a inscrit sur liste d'attente, ensemble la décision du 8 juin 2021 portant rejet de son recours gracieux dirigé contre ces décisions.

Par jugement n° 2106062 du 8 juillet 2022, le tribunal a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par requête enregistrée le 11 août 2022, des mémoires enregistrés le 9 décembre 2022 et le 6 avril 2023 et un mémoire récapitulatif enregistré le 2 mai 2024, M. C..., représenté par Me Flandin, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement et ces décisions ;

2°) d'enjoindre au maire de Belleville-en-Beaujolais de lui délivrer les autorisations sollicitées dans le délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Belleville-en-Beaujolais la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- en ce qui concerne le refus de l'autoriser à vendre du fromage sur le marché municipal du mardi à l'emplacement dont il est titulaire, le maire ne pouvait se fonder sur l'intérêt du bon fonctionnement du marché, dès lors que seuls deux fromagers-crémiers et trois vendeurs-producteurs sont présents sur ce marché ;

- il ne pouvait non plus se fonder sur le principe de bonne utilisation du domaine public, dès lors que la simple diversification de son activité n'y fait pas obstacle ;

- il ne pouvait davantage se fonder sur la proximité d'autres fromagers dès lors qu'il est situé entre un poissonnier et des vendeurs de fruits et légumes ;

- cette décision est disproportionnée ;

- elle méconnaît le principe de liberté du commerce et de l'industrie ;

- le maire ne pouvait légalement, en l'absence de dispositions le prévoyant, notamment, dans l'arrêté municipal du 1er août 2016, inscrire sa demande sur liste d'attente, laquelle concerne uniquement les demande d'emplacements ;

- eu égard à son ancienneté en tant que commerçant titulaire, il ne pouvait être placé en dernière place sur la liste d'attente ; en outre, il aurait dû être fait droit à sa demande dès lors qu'il existe des emplacements disponibles ;

- en ce qui concerne le refus de bénéficier d'un emplacement sur le marché municipal du samedi, le maire ne pouvait se fonder sur la méconnaissance de l'arrêté du 3 février 2012 portant règlement du marché du samedi, dès lors que ce dernier ne prévoit aucune ventilation entre les emplacements destinés à la vente de produits alimentaires et les emplacements destinés à la vente de produits manufacturés ;

- le maire aurait dû faire droit à sa demande dès lors qu'il existe des emplacements disponibles et que l'occupation d'emplacements vacants est bénéfique à la bonne utilisation du domaine public ;

- il ne pouvait lui opposer la circonstance qu'il aurait dû formuler une demande en tant que " passager " dès lors que 80 % des emplacements sont réservés aux abonnés ;

- le maire a estimé à tort qu'il se trouverait en situation de vente des mêmes produits que les exposants présents ;

- la décision est entachée de détournement de pouvoir.

Par mémoires enregistrés le 25 octobre 2022, le 10 janvier 2023, le 20 avril 2023 et un mémoire récapitulatif enregistré le 26 avril 2024, la commune de Belleville-en-Beaujolais, représentée par Me Lacroix, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de M. C... la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les décisions en litige sont suffisamment motivées ;

- la demande d'autorisation de vente de fromages au marché du mardi, examinée au regard des critères de l'article 4 de l'arrêté du 1er août 2016, a été à bon droit rejetée, dès lors qu'il existait d'autres demandes plus anciennes de vente de fromages, et que les besoins du marché étaient déjà satisfaits pour ces produits dès lors que le marché du mardi comprend cinq marchands autorisés à vendre des produits fromagers ;

- il n'y a pas lieu de distinguer, dans les catégories de produits vendus, si certaines sous-catégories sont mises en vente par d'autres commerçants sur le marché ;

- la demande de M. C... ne pouvait être satisfaite dès lors que d'autres commerçants vendant du fromage sont situés à proximité immédiate de son emplacement ;

- la décision du 8 juin 2021 a été prise dans l'intérêt du bon fonctionnement du marché ;

- le requérant ne peut se prévaloir, pour obtenir une autorisation de vendre du fromage, de son ancienneté en tant que titulaire d'un emplacement sur le marché pour la vente de primeurs ;

- la décision en litige, qui vise à assurer, par la diversité des produits vendus, le bon fonctionnement du marché, ne méconnaît pas le principe de commerce et d'industrie et de liberté de concurrence ;

- dès lors que l'article 4 de l'arrêté du 1er août 2016 prévoit comme critère le rang de l'inscription des demandes, la commune a pu légalement mettre en place une liste d'attente des candidats dans l'ordre d'ancienneté de la demande des commerçants ;

- la décision du 17 mars 2021 relative à la demande d'emplacement sur le marché du samedi ne méconnaît pas l'arrêté du 3 février 2012 ;

- la demande a légalement pu être rejetée dès lors que le nombre maximal de places pour la vente de produits alimentaires est atteinte et que trois commerçants disposant d'emplacements fixes proposent déjà la vente de produits laitiers et de fromages ;

- les deux critères posés à l'article 3 du règlement du marché du samedi concernant l'assiduité et l'ancienneté du commerçant ne peuvent s'appliquer au requérant puisque celui-ci n'est pas autorisé à vendre sur le marché du samedi ;

- la décision a été prise dans l'intérêt du bon fonctionnement du marché supposant d'éviter la trop grande concentration de produits identiques ;

- le détournement de pouvoir n'est pas établi dès lors que la décision est justifiée par le souci d'une meilleure occupation du domaine public et qu'elle vise à garantir une diversité de produits aux usagers des marchés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A...,

- les conclusions de Mme Psilakis, rapporteure publique,

- et les observations de Me Garifulina pour la commune de Belleville-en-Beaujolais.

Considérant ce qui suit :

1. Le 2 février 2021, M. et Mme C..., titulaires d'une autorisation d'occuper un emplacement pour l'activité de vente de fruits et légumes lors du marché hebdomadaire de Belleville-en-Beaujolais organisé le mardi, ont sollicité l'autorisation de vendre, à titre complémentaire, des produits laitiers et fromages. Par une décision du 5 mars 2021, le maire de Belleville-en-Beaujolais a rejeté cette demande et a mis M. et Mme C... en demeure de cesser la vente de produits laitiers et fromages effectuée de fait sur ce marché. Le 3 mars 2021, M. et Mme C... ont sollicité l'autorisation d'occuper un emplacement pour l'activité de vente de produits laitiers et fromages lors du marché hebdomadaire organisé à Belleville-en-Beaujolais le samedi. Par décision du 17 mars 2021, le maire a rejeté cette demande. M. C... relève appel du jugement du tribunal administratif de Lyon rejetant sa demande d'annulation des décisions du 5 mars 2021 et du 17 mars 2021, ensemble la décision du 8 juin 2021 rejetant son recours gracieux exercé à l'encontre de ces décisions.

Sur la légalité du refus de vente de produits laitiers et fromages lors du marché hebdomadaire du mardi :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (...) 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les (...) marchés (...) 4° L'inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids ou à la mesure, et sur la salubrité des comestibles exposés en vente (...) ". Aux termes de l'article L. 2224-18 du même code : " (...) Le régime des droits de place et de stationnement sur les halles et les marchés est défini conformément aux dispositions (...) d'un règlement établi par l'autorité municipale après consultation des organisations professionnelles intéressées ".

3. D'autre part, aux termes de l'article 4 de l'arrêté du maire de Belleville-en-Beaujolais du 1er août 2016, pris pour l'application des dispositions citées au point 2, portant règlement du marché du mardi : " Les règles d'attribution des emplacements sur le marché sont fixées par le maire, en se fondant sur des motifs tirés de l'ordre public et de la meilleure occupation du domaine public (...) L'attribution d'un emplacement fixe sur le marché (...) s'effectue au regard de l'assiduité et de l'ancienneté des commerçants y exerçant déjà, du rang de l'inscription des demandes, du commerce exercé, des besoins du marché (...) Ordre de priorité d'attribution : 1) Les emplacements vacants sont attribués en priorité au commerçant déjà titulaire d'un emplacement fixe, en fonction de son ancienneté sur le marché sous réserve que la nature des produits vendus ne soit pas identique à celle des voisins immédiats et de celui d'en face (...) 2) Si aucun titulaire d'un emplacement fixe ne sollicite l'emplacement vacant, il sera attribué au demandeur non titulaire d'un emplacement fixe en fonction des produits vendus, eu égard aux voisins immédiats, de l'assiduité et de l'ancienneté sur le marché à titre de passager. Dans le cas où il ne peut être donné suite à la demande, celle-ci doit être renouvelée à chaque nouvelle attribution d'emplacements (...) ". Et aux termes de l'article 22 du même règlement : " Seules les marchandises pour lesquelles l'emplacement a été attribué peuvent être mises en vente. La vente de marchandises non prévues dans l'attribution de l'emplacement est soumise à autorisation municipale ".

4. Pour refuser d'accorder à M. et Mme C... l'autorisation d'exercer sur le marché du mardi l'activité de vente de produits laitiers et fromages, le maire de Belleville-en-Beaujolais s'est fondé, dans sa décision du 5 mars 2021, sur l'avis défavorable de la commission des foires et marchés réunie le 23 février 2021 et l'existence de demandes d'emplacements plus anciennes, et dans la décision du 8 juin 2021 rejetant le recours gracieux formé par les intéressés, sur la saturation de l'offre de ce type de produits, dans la mesure où cinq commerçants en proposaient déjà, et sur la nécessité du maintien d'une diversité des commerces et produits présentés. Il s'est également fondé sur la proximité du banc occupé par M. et Mme C... pour la vente de primeurs de ceux des autres vendeurs de fromages. Enfin, il a relevé que des refus avaient été opposés à plusieurs demandes de vente de fromages émanant de différents commerçants et a indiqué que, dans l'attente de la libération d'un emplacement, M. et Mme C... étaient placés sur une liste d'attente.

5. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que, parmi les trente commerçants exerçant une activité de vente de produits alimentaires lors du marché qui se tient dans la commune de Belleville-en-Beaujolais le mardi, seul cinq commerçants vendent du fromage. En outre, M. C... fait valoir, sans être contredit, que seul un de ces commerçants assure la vente de l'ensemble des produits de crèmerie et fromages, trois commerçants ne vendant que les fromages de chèvre issus de leur production et le dernier assurant la vente de produits espagnols parmi lesquels quelques fromages. Si la commune fait valoir que les commerçants autorisés à vendre du fromage sont libres de compléter leur offre, il ressort des pièces du dossier qu'à la date où le maire a statué sur la demande des requérants, aucun de ces commerçants n'assurait la vente de la gamme complète de produits crémiers et fromagers, à l'exception d'un seul. La circonstance qu'un emplacement occupé par un producteur de fromages de chèvre est mitoyen de l'emplacement occupé depuis plusieurs années par M. et Mme C... et que cet emplacement est situé de l'autre côté de l'allée où se situe celui occupé par le commerçant assurant la vente de fromages divers n'est pas, à elle seule, de nature à faire obstacle à ce que le requérant soit autorisé à assurer cette activité, la proximité entre deux activités de même nature n'empêchant pas le bon fonctionnement du marché. La circonstance que la commission des foires et marchés a émis un avis défavorable à la demande de M. et Mme C... n'est pas, alors que cet avis est uniquement consultatif, de nature à justifier le refus opposé aux intéressés. Enfin, si la commune de Belleville-en-Beaujolais fait valoir qu'une autorisation de vente de fromages a été refusée à cinq demandeurs entre 2011 et 2020 et qu'une liste d'attente a été établie, ces décisions ne sont opposables qu'aux demandeurs et ne sauraient être invoquées pour justifier le refus opposé au requérant. Dans ces conditions, et dès lors que l'offre apportée par M. et Mme C..., qui n'était pas de nature à compromettre la diversité des produits représentés au sein du marché ni le bon fonctionnement de ce dernier, ne méconnaît pas l'objectif de meilleure utilisation du domaine public, le requérant est fondé à soutenir qu'en rejetant sa demande d'autorisation d'exercice de l'activité de vente de produits laitiers et fromages lors du marché du mardi, le maire de Belleville-en-Beaujolais a entaché sa décision d'erreur d'appréciation. Il s'ensuit que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens, la décision du maire de Belleville-en-Beaujolais du 5 mars 2021 ainsi que la décision du 8 juin 2021 rejetant le recours gracieux de M. et Mme C... doivent être annulées.

Sur la légalité du refus d'emplacement lors du marché hebdomadaire du samedi :

6. Aux termes de l'article 1er de l'arrêté municipal du 3 février 2012, portant règlement du marché du samedi : " Les règles d'attribution des emplacements sur le marché sont fixées par le maire, en se fondant sur des motifs tirés de l'ordre public et de la meilleure occupation du domaine public. Attribution des emplacements fixes (environ 80% de la surface totale du marché). L'attribution d'un emplacement fixe sur le marché à titre temporaire (en vertu de l'inaliénabilité du domaine public) s'effectue au regard de l'assiduité et de l'ancienneté des commerçants y exerçant déjà, du rang de l'inscription des demandes, du commerce exercé, des besoins du marché (...) ".

7. Pour refuser par la décision du 17 mars 2021 l'attribution de l'emplacement permanent sollicité par M. et Mme C... sur le marché du samedi, l'adjoint au maire de Belleville-en-Beaujolais s'est fondé sur l'absence d'emplacement vacant et sur la circonstance que, ce marché ne pouvant être étendu, aucun nouvel emplacement ne pouvait être créé. Dans sa décision du 8 juin 2021 confirmant ce refus, le maire a précisé que ce marché, comportant déjà trois fromagers sur un total de quatorze commerçants alimentaires, ne pouvait matériellement accueillir un quatrième fromager, mais a rappelé que l'attribution des places de passagers se faisait par tirage au sort ou en fonction de la liste d'attente établie par le placier.

8. En premier lieu, si M. C... soutient que des emplacements sont vacants, il ne l'établit pas en produisant de simples photographies et un constat établi par un commissaire de justice, qui ne permettent pas de s'assurer du caractère durable de la vacance constatée.

9. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que quatre des quatorze commerçants disposant d'un emplacement permanent lors du marché du samedi matin pour vendre des produits alimentaires proposent du fromage à la vente. Par suite, le maire de Belleville-en-Beaujolais pouvait légalement refuser aux époux C... le bénéfice d'un emplacement pour la vente de fromage, au motif que les besoins des usagers étaient déjà satisfaits pour ce type de produits.

10. En dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.

11. Il résulte de ce qui précède que M. C... est uniquement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du maire de Belleville-en-Beaujolais du 5 mars 2021 et la décision rejetant son recours gracieux portant sur cette décision.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

12. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public (...) prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ".

13. Eu égard à ses motifs, le présent arrêt implique nécessairement que le maire de Belleville-en-Beaujolais accorde à M. et Mme C... l'autorisation d'exercer l'activité de vente de fromages lors du marché du mardi. Il y a lieu de lui adresser une injonction en ce sens et de lui impartir un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.

Sur les frais liés à l'instance :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que M. C... qui n'a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, verse à la commune de Belleville-en-Beaujolais la somme qu'elle réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche et dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Belleville-en-Beaujolais une somme de 1 500 euros à verser à M. C... sur le fondement des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La décision du 5 mars 2021 par laquelle le maire de Belleville-en-Beaujolais a refusé d'autoriser M. et Mme C... à vendre du fromage sur le marché municipal du mardi sur l'emplacement dont ils sont titulaires et la décision du 8 juin 2021 portant rejet du recours gracieux dirigé contre cette décision sont annulées.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Belleville-en-Beaujolais d'autoriser M. et Mme C... à vendre des fromages lors du marché du mardi, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 3 : Le jugement n° 2106062 du 8 juillet 2022 du tribunal administratif de Lyon est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 4 : La commune de Belleville-en-Beaujolais versera à M. C... une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... C... et à la commune de Belleville-en-Beaujolais.

Délibéré après l'audience du 10 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Philippe Arbarétaz, président,

Mme Aline Evrard, présidente-assesseure,

Mme Sophie Corvellec, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 octobre 2024.

La rapporteure,

A. A...Le président,

Ph. Arbarétaz

La greffière,

F. Faure

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

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N° 22LY02523