France, Cour administrative d'appel de LYON, 1ère chambre, 09 juillet 2024, 23LY00005

Vu la procédure suivante :

Procédures contentieuses antérieures

Mme C... D... a demandé au tribunal administratif de Lyon (n° 2107208) d'annuler la décision du 8 avril 2021 par laquelle la maire de la commune de Torcieu a sollicité la production des pièces complémentaires pour l'instruction de sa déclaration préalable n° DP 001 421 21 A 0006, la décision du 9 juillet 2021 de rejet de son recours gracieux dirigé contre la décision du 8 avril 2021 et la décision tacite d'opposition à cette déclaration préalable.

Mme C... D... a demandé au tribunal administratif de Lyon (n° 2107211) d'annuler la décision du 8 avril 2021 par laquelle la maire de la commune de Torcieu a sollicité la production des pièces complémentaires pour l'instruction de sa déclaration préalable n° DP 001 421 21 A 0007, la décision du 9 juillet 2021 de rejet de son recours gracieux dirigé contre la décision du 8 avril 2021 et la décision tacite d'opposition à cette déclaration préalable.

Par un jugement n°s 2107208, 2107211 du 3 novembre 2022, le tribunal administratif de Lyon a rejeté ces demandes.

Procédures devant la cour

I/ Par une requête, enregistrée le 2 janvier 2023 sous le n° 23LY00005, et un mémoire enregistré le 17 juin 2024 et non communiqué, Mme C... D..., représentée par Me Arnaud, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 3 novembre 2022 ;

2°) d'annuler la décision du 8 avril 2021 par laquelle la maire de la commune de Torcieu a sollicité la production des pièces complémentaires pour l'instruction de sa déclaration préalable n° DP 001 421 21 A 0006, la décision du 9 juillet 2021 de rejet de son recours gracieux dirigé contre la décision du 8 avril 2021 et la décision tacite d'opposition à cette déclaration préalable ;

3°) d'enjoindre à la commune de Torcieu, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard, de lui délivrer un certificat de décision tacite de non-opposition à déclaration préalable, à titre subsidiaire de lui délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable, et à titre infiniment subsidiaire de réexaminer sa déclaration préalable ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Torcieu le versement de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

S'agissant de la demande de pièces complémentaires du 8 avril 2021 :

- elle est entachée d'incompétence, étant signée par un agent qui n'est pas chargé de l'instruction au sens de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme puisqu'il est un agent public, non de la commune mais d'une personne juridique distincte, la communauté de communes de la Plaine de l'Ain, à laquelle la compétence en matière d'autorisation du droit des sols n'a pas été transférée ; si des missions d'assistance ADS ont été confiées à cette communauté, la commune ne justifie pas de la convention de mise à disposition, qu'elle n'a pas produite, et de sa régularité, et l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme exige à cet égard, en cas de recours à un prestataire privé, que l'autorité de délivrance conserve la compétence de signature des actes d'instruction ; que le maire n'aurait pu donner une délégation de signature à la signataire de la lettre, qui n'était pas placée sous son autorité hiérarchique ; il est excipé, par voie d'exception, de l'illégalité de la délibération du 12 juin 2017 approuvant cette convention, cette dernière méconnaissant les règles de passation des contrats publics en l'absence de publicité ou de mise en concurrence ; l'article L. 5211-4 du code général des collectivités territoriales a été méconnu ;

- il ressort du jugement contesté du tribunal administratif que neuf des onze pièces ont été illégalement sollicitées ; que les deux pièces retenues par le tribunal n'étaient pas non plus exigibles ; à cet égard, en premier lieu, les précisions sollicitées pour compléter le formulaire Cerfa n° 13404*07 ne relevaient pas du contrôle à opérer dans l'instruction d'une déclaration préalable et les éléments communiqués dans le dossier initial permettaient de les connaître ; par ailleurs le tribunal ne précise pas quelle disposition juridique exige l'indication des surfaces existantes, créées ou supprimées, étant au surplus relevé que la case 5.4. du formulaire précisait bien que le projet ne créait pas de surface de plancher nouvelle, ce que les cotations de plans permettaient de vérifier, la déclaration ne portant que sur la réfection de l'abri de jardin existant en y ajoutant un vide sanitaire ; il en est de même, en second lieu, s'agissant des précisions sur les éléments nécessaires au calcul des impositions, la base juridique n'étant pas précisée par le tribunal, ces éléments n'étant pas nécessaires pour se prononcer sur une demande d'autorisation d'urbanisme, et les plans cotés, sans création de surface nouvelle, répondant suffisamment à ce point ;

S'agissant de la légalité de la décision tacite d'opposition :

- l'annulation de la demande de pièces complémentaires entraînera l'annulation de la décision tacite d'opposition ;

- la demande de pièces complémentaires illégale n'interrompt pas le délai d'instruction à l'issue duquel une décision implicite de non-opposition à déclaration préalable est née ;

- elle n'est pas motivée, en méconnaissance de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ;

S'agissant de l'injonction de délivrance :

- l'illégalité de la demande de pièces complémentaires l'a rendue titulaire d'une décision de non-opposition à déclaration préalable ;

- il a lieu d'enjoindre à la commune, en application de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme, la délivrance d'un certificat de non-opposition à déclaration préalable, et, à défaut, compte tenu de l'article L. 424-3 du même code, de lui délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable.

Par un mémoire, enregistré le 17 avril 2023, la commune de Torcieu, représentée par la Selarl BS2A Bescou et Sabatier, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 200 euros soit mise à la charge de Mme D... sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- s'agissant de la demande de pièces complémentaires du 8 avril 2021 : elle n'est pas entachée d'incompétence ; elle portait sur des pièces légalement exigibles et nécessaires à l'instruction de la déclaration ;

- s'agissant de la décision tacite d'opposition : elle est née à raison du défaut de production de tous les éléments et pièces légalement sollicités, et l'intéressée en était informée par la demande de pièces complémentaires ; elle n'avait pas à être motivée s'agissant d'une décision tacite, aucune demande de communication des motifs n'ayant été présentée ;

- s'agissant de l'injonction, elle ne pourrait porter que sur un réexamen, la déclaration n'ayant pas encore fait l'objet d'un examen au fond.

Par une ordonnance du 27 mai 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 17 juin 2024.

Par un courrier du 24 juin 2024, les parties ont été informées que la décision était susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation de la décision du 8 avril 2021 de demande de pièces complémentaires, qui ne constitue pas une décision faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, ensemble la décision de rejet du recours gracieux.

Par des observations en réponse au moyen d'ordre public, enregistrées le 27 juin 2024 et communiquées, Mme D... soutient que cette décision fait grief et qu'une solution contraire traduirait un revirement de jurisprudence qui ne pouvait être opposée dans le présent litige sans méconnaître les dispositions de l'article 6 et 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

II/ Par une requête, enregistrée le 2 janvier 2023 sous le n° 23LY00006, et un mémoire enregistré le 17 juin 2024 et non communiqué, Mme C... D..., représentée par Me Arnaud, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 3 novembre 2022 ;

2°) d'annuler la décision du 8 avril 2021 par laquelle la maire de la commune de Torcieu a sollicité la production des pièces complémentaires pour l'instruction de sa déclaration préalable n° DP 001 421 21 A 0007, la décision du 9 juillet 2021 de rejet de son recours gracieux dirigé contre la décision du 8 avril 2021 et la décision tacite d'opposition à cette déclaration préalable ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Torcieu le versement de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

S'agissant de la demande de pièces complémentaires du 8 avril 2021 :

- elle est entachée d'incompétence, étant signée par un agent qui n'est pas chargé de l'instruction au sens de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme puisqu'il est un agent public de la communauté de communes de la Plaine de l'Ain, à laquelle la compétence en matière d'autorisation du droit des sols n'a pourtant pas été transférée ; si des missions d'assistance ADS ont été confiées à cette communauté, la commune ne justifie pas de la convention de mise à disposition, qu'elle n'a pas produite, et de sa régularité, et l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme exige à cet égard, en cas de recours à un prestataire privé, que l'autorité de délivrance conserve la compétence de signature des actes d'instruction ; que le maire n'aurait pu donner une délégation de signature à la signataire de la lettre, qui n'était pas placée sous son autorité hiérarchique ; il est excipé, par voie d'exception, de l'illégalité de la délibération du 12 juin 2017 approuvant cette convention, cette dernière méconnaissant les règles de passation des contrats publics en l'absence de publicité ou de mise en concurrence ;

- il ressort du jugement contesté du tribunal administratif que douze des treize pièces ont été illégalement sollicitées ; que la seule pièce retenue par le tribunal porte sur des précisions sollicitées pour compléter le formulaire Cerfa n° 13404*07, alors pourtant qu'elle ne relève pas du contrôle à opérer dans l'instruction d'une déclaration préalable et que les éléments communiqués dans le dossier initial permettaient de les connaître ; par ailleurs le tribunal ne précise pas quelle disposition juridique exige l'indication des travaux correspondant à la surface de plancher créée dans le formulaire de transmission des éléments nécessaires au calcul des impositions, étant au surplus relevé que le service instructeur avait tous les éléments nécessaires en sa possession, le dossier comportant des plans cotés et précis et aucune surface de plancher n'étant ajoutée, comme le précise en outre la case 5.4. du formulaire ou encore l'objet des travaux, qui ne portent que sur le changement de toiture et la création d'ouverture ; la seule mention erronée d'une création de surface de plancher de 55 m² à la rubrique 1.2.3. relative au calcul des impositions, dont l'article était d'ailleurs barré, n'a pas eu d'incidence, eu égard à l'objet de la déclaration, et ces éléments ne sont pas nécessaires pour se prononcer sur une demande d'autorisation d'urbanisme ;

S'agissant de la légalité de la décision tacite d'opposition :

- l'annulation de la demande de pièces complémentaires entraînera l'annulation de la décision tacite d'opposition ;

- la demande de pièces complémentaires illégale n'interrompt pas le délai d'instruction à l'issue duquel une décision implicite de non-opposition à déclaration préalable est née ;

- elle n'est pas motivée, en méconnaissance de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ;

S'agissant de l'injonction de délivrance :

- l'illégalité de la demande de pièces complémentaires l'a rendue titulaire d'une décision de non-opposition à déclaration préalable ;

Elle soutient que :

- s'agissant de la décision tacite d'opposition : elle est née à défaut de production de tous les éléments et pièces légalement sollicités, et l'intéressée en était informée par la demande de pièces complémentaires ; elle n'avait pas à être motivée s'agissant d'une décision tacite, aucune demande de communication des motifs n'ayant été présentée ;

- s'agissant de l'injonction, elle ne pourrait porter que sur un réexamen, la déclaration n'ayant pas encore fait l'objet d'un examen au fond.

Par une ordonnance du 27 mai 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 17 juin 2024.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Mehl-Schouder, présidente,

- les conclusions de Mme Mauclair, rapporteure publique ;

- les observations de Me Arnaud pour Mme D... et de Me Guillaume, substituant Me Bescou, pour la commune de Torcieu.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C... D... est propriétaire depuis 2017 d'un ensemble immobilier comprenant les parcelles cadastrées section ..., au lieudit Combe Rousset, sur le territoire de la commune de Torcieu. Elle y a aménagé un grangeon existant et y a édifié une yourte ainsi que des dépendances en bois. Le tribunal correctionnel de Bourg-en-Bresse, par un jugement du 3 novembre 2010, l'a déclarée coupable des infractions aux dispositions du document d'urbanisme et l'a condamnée au paiement d'une amende et à la mise en conformité du grangeon et des deux abris et à la démolition totale de la yourte. Ce jugement a été confirmé par un arrêt de la chambre correctionnelle de la cour d'appel de Lyon du 31 août 2011, l'obligation de démolir la yourte étant toutefois remplacée par une obligation de mise en conformité. Le pourvoi en cassation introduit par Mme D... a été rejeté par la chambre criminelle de la Cour de cassation par un arrêt rendu le 15 mai 2011. Mme D... a déposé le 28 mai 2010 une déclaration préalable en vue de l'installation de deux abris de jardin, respectivement de 19 m² et 10 m², présentés comme des annexes à une construction de type grangeon à usage d'habitation, et d'une yourte de 35 à 50 m². Le maire s'est opposé à cette déclaration par un arrêté du 16 septembre 2010, et le recours introduit par Mme D... a été rejeté par un jugement du 21 juin 2012 (n° 1006097) du tribunal administratif de Lyon devenu définitif. Elle n'a toutefois pas mis en conformité sa situation, en dépit des mises en demeure de la commune, et a fini par y implanter sa résidence principale et y développer une activité de gîte, de restauration et d'accueil de groupes scolaires et de visiteurs. C'est dans ce contexte qu'elle a déposé deux déclarations préalables de travaux le 22 septembre 2020 portant respectivement sur la rénovation du grangeon et des deux abris de jardin, rejetées implicitement en l'absence de production de l'intégralité des documents sollicités dans le cadre des demandes de pièces complémentaires qui lui ont été adressées. Elle a alors décidé de déposer, le 16 mars 2021, trois nouvelles demandes de déclarations de travaux portant les n°s DP n° 001 421 21 A 0006, DP n° 001 421 21 A 0007 et DP n° 001 421 21 A 0008, et elle a introduit des requêtes contre les rejets opposés par le maire de Torcieu à ces deux premières déclarations (n°s 006 et 007). Le tribunal, dans un jugement (n°s 2107208-2107211) du 3 novembre 2022, a rejeté ses demandes. Mme D... relève appel de ce jugement dans les requêtes enregistrées sous les n°s 23LY00005 et 23LY00006.

2. Ces requêtes, qui sont dirigées contre un même jugement et présentent à juger des questions semblables, ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un même arrêt.

Sur la requête n° 23LY00005 :

3. Mme D... a déposé une déclaration préalable (DP n° 001 421 21 A 0006) portant sur la rénovation d'un abri de jardin pour créer une serre chaude. Les services instructeurs ont sollicité le 8 avril 2021 des pièces complémentaires, et le recours gracieux dirigé contre ce courrier a été rejeté par une décision du 9 juillet 2021. La déclaration préalable a été rejetée tacitement à défaut de production de toutes les pièces et éléments requis. Mme D... a demandé au tribunal administratif de Lyon (n° 2107208) d'annuler ces décisions du 8 avril 2021, du 9 juillet 2021 et celle portant rejet implicite de sa déclaration. Le tribunal, dans un jugement (n°s 2107208-2107211) du 3 novembre 2022 a rejeté cette demande. Mme D... relève appel de ce jugement dans la requête enregistrée sous le n° 23LY00005.

En ce qui concerne les conclusions en annulation de la demande de pièces complémentaires, et de la décision de rejet de son recours gracieux :

4. Il résulte des articles R. 423-22, R. 423-23, R. 423-38, R. 423-39, R. 423-41 et R. 424-1 du code de l'urbanisme qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.

5. Si des moyens tirés de la légalité de la demande de pièces complémentaires présentées par les services instructeurs peuvent être invoqués devant le juge saisi de la décision tacite de rejet de la demande fondée sur l'absence de production des pièces ainsi sollicitées, une telle demande de pièces n'est toutefois pas une décision faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, sans que Mme D... puisse se prévaloir du principe énoncé à l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation de la demande de pièces complémentaires, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux, sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées.

6. Les conclusions étant, ainsi qu'il a été dit, irrecevables, Mme D... n'est, par suite, pas fondée à se plaindre de ce que le tribunal administratif de Grenoble a rejeté ses conclusions en annulation.

En ce qui concerne les conclusions dirigées contre la décision tacite de rejet de sa déclaration préalable :

S'agissant du moyen tiré de l'illégalité, invoquée par voie d'exception, tiré de l'incompétence du signataire de la demande de pièces complémentaires du 8 avril 2021 :

7. D'une part, aux termes de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ".

8. D'autre part, aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'Etat. (...) / Pour l'instruction des dossiers d'autorisations ou de déclarations prévus au présent titre, le maire ou, s'il est compétent, le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut déléguer sa signature aux agents chargés de l'instruction des demandes. / L'organe délibérant de la commune mentionnée à l'article L. 422-1ou de l'établissement public de coopération intercommunale mentionné à l'article L. 422-3 peut confier l'instruction des demandes mentionnées au premier alinéa du présent article à un ou plusieurs prestataires privés, dans la mesure où l'autorité de délivrance mentionnée au même premier alinéa conserve la compétence de signature des actes d'instruction. Ces prestataires privés ne peuvent pas se voir confier des missions qui les exposeraient à un intérêt privé de nature à influencer, ou paraître influencer, l'exercice indépendant, impartial et objectif de leurs fonctions. Ils agissent sous la responsabilité de l'autorité mentionnée au septième alinéa, et celle-ci garde l'entière liberté de ne pas suivre la proposition du ou des prestataires. Les missions confiées en application du présent alinéa ne doivent entraîner aucune charge financière pour les pétitionnaires. / Les modalités d'application de l'avant-dernier alinéa du présent article sont précisées par un décret en Conseil d'Etat. ". Aux termes de l'article R. 423-14 du même code : " Lorsque la décision est prise au nom de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale, l'instruction est faite au nom et sous l'autorité du maire ou du président de l'établissement public. ". Selon l'article R. 423-15 dudit code : " Dans le cas prévu à l'article précédent, l'autorité compétente peut charger des actes d'instruction : a) Les services de la commune ; b) Les services d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités ; c) Les services d'un syndicat mixte ne constituant pas un groupement de collectivités ; d) Une agence départementale créée en application de l'article L. 5511-1 du code général des collectivités territoriales ; e) Les services de l'Etat, lorsque la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale remplit les conditions fixées à l'article L. 422-8 ; f) Un prestataire privé, dans les conditions prévues au septième alinéa de l'article L. 423-1 ".

9. Par un arrêté du 2 juin 2020, transmis en préfecture le 8 juin suivant et pris sur le fondement des dispositions de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme et d'une convention de mise à disposition du service instructeur de la communauté de communes à la commune de Torcieu, le maire de Torcieu du 2 juin 2020 a délégué l'instruction des autorisations d'occupation des sols à la communauté de communes de la Plaine-de-l'Ain (CCPA) dont elle est membre, et plus particulièrement à Mme A..., chef de service ADS de cette communauté. Les dispositions de l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales ne faisaient pas obstacle à ce que ce même arrêté donne également une délégation à un agent de ce service, Mme E... B..., qui a, en l'espèce, signé la demande de pièces complémentaires faite le 8 avril 2011.

10. Par ailleurs, l'article L. 5214-16-1 du code général des collectivités territoriales permet aux collectivités territoriales de confier à la communauté de communes la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de leurs attributions. Il résulte par ailleurs également des dispositions précitées que la commune peut confier l'instruction des autorisations d'urbanisme en son nom aux services d'une collectivité ou d'un groupement de collectivités, la décision restant alors prise au nom de la commune, et l'instruction restant également faite au nom et sous l'autorité du maire, alors même qu'elle est diligentée par un agent de la collectivité délégataire.

11. Enfin, cet arrêté de délégation du maire de Torcieu vise notamment les statuts de la communauté de communes, les délibérations des 8 juillet 2014 et 1er juin 2017 du conseil communautaire approuvant la convention de mise à disposition du service instructeur de la CCPA aux communes membres, la délibération du conseil municipal du 12 juin 2017 approuvant la convention de mise à disposition du service instructeur de la CCPA de la commune ainsi que la signature de cette convention. Mme D... ne peut dans ces conditions sérieusement contester, par de simples doutes, l'existence de cette convention en la déduisant du fait qu'elle n'a pas été produite par la commune devant le tribunal ou la cour. Si elle entend également exciper, par voie d'exception, de l'illégalité de la délibération du 12 juin 2017 approuvant cette convention, en relevant que cette dernière méconnaissait les règles de passation des contrats publics en l'absence de publicité ou de mise en concurrence, ce moyen n'est, en tout état de cause, pas assorti de précisions suffisantes et ne peut, par suite, qu'être écarté. Si elle invoque enfin la méconnaissance des dispositions précitées régissant l'instruction par un prestataire privé, ce moyen est inopérant, l'instruction ayant été confiée à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et non à un prestataire privé. Il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré de l'incompétence de la signataire de la demande de pièces complémentaires doit être écarté.

S'agissant du moyen tiré de l'illégalité interne, invoquée par voie d'exception, de la demande de pièces complémentaires :

12. D'une part, aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'Etat. (...)/ Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. (...). Selon l'article R. 423-38 du même code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie. ". D'autre part, aux termes de l'article R. 431-35 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " La déclaration préalable précise : a) L'identité du ou des déclarants, qui comprend son numéro SIRET lorsqu'il s'agit d'une personne morale en bénéficiant et sa date de naissance lorsqu'il s'agit d'une personne physique ; b) La localisation et la superficie du ou des terrains ; c) La nature des travaux ou du changement de destination ; d) S'il y a lieu, la surface de plancher et la destination et la sous-destination des constructions projetées définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ; e) Les éléments, fixés par arrêtés, nécessaires au calcul des impositions ; (...). / La déclaration comporte également l'attestation du ou des déclarants qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R. 423-1pour déposer une déclaration préalable. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente. ". Selon l'article R. 431-36 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le dossier joint à la déclaration comprend : a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d'une construction existante ; c) Une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; (...). / Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l'article R. 431-10, à l'article R. 431-14, aux b et g de l'article R. 431-16 et aux articles R. 431-18, R. 431-18-1, R. 431-21, R. 431-23-2, R. 431-25, R. 431-31 à R. 431-33 et R. 431-34-1. / Ces pièces sont fournies sous l'entière responsabilité des demandeurs. / Lorsque la déclaration porte sur un projet de création ou de modification d'une construction et que ce projet est visible depuis l'espace public ou que ce projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le dossier comprend également les documents mentionnés aux c et d de l'article R. 431-10. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente. ". Enfin, selon l'article R. 431-10 de ce code : " Le projet architectural comprend également : a) Le plan des façades et des toitures ; lorsque le projet a pour effet de modifier les façades ou les toitures d'un bâtiment existant, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; b) Un plan en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; lorsque les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; (...) ".

13. Le courrier du 8 avril 2021 demande tout d'abord que le formulaire de déclaration préalable soit complété et qu'il précise au point 3.1, " l'ensemble des parcelles composant le tènement ainsi que sa surface totale ", au point 5.1, " la nature et la couleur des matériaux prévus pour les façades, la toiture et les menuiseries ", au point 5.3., " la surface de plancher existante avant travaux, la surface de plancher supprimée par la création d'un vide sanitaire à l'arrière de l'abri et la surface de plancher créée par l'avancement du mur en façade sud ", et, enfin, les éléments de calcul des impositions. Ce même courrier sollicite la modification du plan de masse, afin de " faire apparaitre clairement le mode de gestion des eaux pluviales, le positionnement des réseaux ou la justification de la non-nécessité des raccordements (...) [et] les modalités prévues pour la défense incendie ", la production d'une photographie permettant de situer le terrain dans l'environnement proche et d'une photographie dans le paysage lointain, au visa du d) de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme, et, enfin, la remise d'une " fiche de renseignements complémentaires " pour la construction en zone agricole et la remise d'une " notice de sécurité " pour la construction de bâtiments agricoles. Parmi ces onze éléments sollicités, le tribunal administratif, qui s'est fondé sur les dispositions précitées, a estimé que deux d'entre eux pouvaient être légalement exigés, à savoir l'indication des surfaces existantes, créées et supprimées, au point 5.3. du formulaire de déclaration préalable, et les éléments nécessaires au calcul des impositions, notamment la surface de plancher créée. Mme D... soutient en appel que ces deux pièces n'étaient pas non plus exigibles.

14. En premier lieu, elle soutient que les précisions sollicitées pour compléter le formulaire Cerfa n° 13404*07 ne relevaient pas du contrôle à opérer dans l'instruction d'une déclaration préalable et les éléments communiqués dans le dossier initial permettaient de les connaître, que le tribunal ne précise pas quelle disposition juridique exige l'indication des surfaces existantes, créées ou supprimées, étant au surplus relevé que la case 5.4. du formulaire précisait bien que le projet ne créait pas de surface de plancher nouvelle, ce que les cotations de plans permettaient de vérifier, la déclaration ne portant que sur la réfection de l'abri de jardin existant en y ajoutant un vide sanitaire. Toutefois, si la déclaration préalable précise ne pas créer de surface de plancher, il ressort de la description du projet et du schéma " avant / après " que le projet consiste à " refaire " l'abri de jardin existant, qui sera " déporté " d'environ un mètre vers le sud, afin de créer un vide sanitaire de soixante-dix centimètres au nord, ce qui laisse supposer une démolition de la construction existante pour la remplacer par une construction d'une superficie similaire, sans pour autant que le dossier ne précise les modalités de réalisation des travaux. La demande de précision quant aux surfaces existantes, supprimées et créées, légalement exigible sur le fondement de l'article R. 431-35 précitée du code de l'urbanisme, était nécessaire à l'examen du dossier. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la demande de complément de pièces est illégale sur ce point.

15. En second lieu, Mme D... soutient qu'il en est de même s'agissant des précisions sur les éléments nécessaires au calcul des impositions, la base juridique n'étant pas précisée par le tribunal, ces éléments n'étant pas nécessaires pour se prononcer sur une demande d'autorisation d'urbanisme, et les plans côtés, sans création de surface nouvelle, répondant suffisamment à ce point. Toutefois la requérante ne conteste pas avoir indiqué qu'aucune surface taxable n'était créée par le projet, ce qui ressort également des pièces du dossier. Eu égard à ce qui a été indiqué au point précédent et notamment au doute sur la consistance des travaux, la demande de complément sur ce point n'était pas non plus illégale.

16. Il résulte de ce qui précède que Mme D... n'est pas fondée à soutenir que la décision du 8 avril 2021 de demande de pièces complémentaires est illégale en tant qu'elle demande des précisions sur les surfaces existantes, créées et supprimées et les éléments nécessaires au calcul des impositions, notamment la surface de plancher créée, qui relèvent des éléments et pièces énumérés par le code de l'urbanisme. Cette décision a, par suite, eu pour effet de modifier le délai d'instruction prévu à l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme et de faire naître une décision tacite de rejet de la déclaration préalable de Mme D..., en application de l'article R. 423-39 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, Mme D... n'est pas fondée à soutenir que cette décision tacite de rejet est illégale par voie de conséquence de l'illégalité de la décision de demande de pièces complémentaires ou encore qu'une décision implicite de non-opposition à déclaration préalable serait née.

S'agissant du moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme :

17. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. ". Aux termes de l'article R. 423-39 du même code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie. ".

18. Il résulte de ces dispositions qu'une décision tacite de rejet intervient à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dont l'envoi avait été requis par la lettre de compléments adressée par l'administration, aucune motivation particulière n'étant ainsi requise. En tout état de cause, Mme D..., qui avait été informée par le courrier du 8 avril 2021 qu'une décision de rejet tacite était susceptible de naître en l'absence de dépôt en mairie des pièces complémentaires sollicitées, n'a pas sollicité la communication des motifs de la décision tacite d'opposition. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ne peut dès lors qu'être écarté.

19. Il résulte de ce qui précède que Mme D... n'est pas fondée à se plaindre de ce que le tribunal administratif de Lyon a, par son jugement du 3 novembre 2022, rejeté sa demande. Ses conclusions à fin d'injonction doivent, par suite, être également rejetées.

Sur la requête n° 23LY00006 :

20. Mme D... a déposé une déclaration préalable (DP n° 001 421 21 A 0007) portant sur le remplacement de la toiture d'un bâtiment existant de type grangeon avec la création d'ouvertures. Les services instructeurs ont sollicité le 8 avril 2021 des pièces complémentaires, et le recours gracieux formé le 10 mai 2021 contre ce courrier a été rejeté par une décision du 9 juillet 2021 du maire de Torcieu. La déclaration a été rejetée tacitement à défaut de production de toutes les pièces et éléments requis. Mme D... a demandé au tribunal administratif de Lyon (n° 2107211) d'annuler ces décisions du 8 avril 2021, du 9 juillet 2021 et celle portant rejet tacite de sa déclaration. Le tribunal, dans un jugement (n°s 2107208-2107211) du 3 novembre 2022 a rejeté cette demande. Mme D... relève appel de ce jugement dans la requête enregistrée sous le n° 23LY00006.

En ce qui concerne les conclusions en annulation de la demande de pièces complémentaires, et de la décision de rejet de son recours gracieux :

21. Les conclusions tendant à l'annulation de la demande de pièces complémentaires, ensemble la décision de rejet du recours gracieux, sont irrecevables pour les mêmes motifs que ceux repris aux points 4 et 5 et doivent, dès lors, être rejetées.

En ce qui concerne les conclusions dirigées contre la décision tacite de rejet de sa déclaration préalable :

S'agissant du moyen tiré de l'illégalité, invoquée par voie d'exception, tiré de l'incompétence du signataire de la demande de pièces complémentaires du 8 avril 2021 :

22. Le moyen tiré de l'incompétence de la signataire de la décision du 8 avril 2021 doit être écarté par les mêmes motifs que ceux exposés aux points 7 à 11 ci-dessus.

S'agissant du moyen tiré de l'illégalité interne, invoquée par voie d'exception, de la demande de pièces complémentaires :

23. Le courrier du 8 avril 2021 demande que le formulaire de déclaration préalable soit complété sur cinq points. Il demande tout d'abord que le formulaire de déclaration préalable soit complété et précise au point 3.1, " l'ensemble des parcelles composant le tènement ainsi que sa surface totale ", au point 5.1, " la nature et la couleur des matériaux prévus pour les façades, la toiture et les menuiseries ", au point 5.3., " la surface de plancher existante avant travaux, la surface indiquée au paragraphe 5.4 étant de 54 m² alors que la surface cadastrale est de 79 m², et enfin, à quels travaux correspond la surface de plancher créée (55 m²) déclarée sur le formulaire de déclaration des éléments nécessaires au calcul des impositions. Ce même courrier sollicite la modification du plan de masse, afin de " faire apparaitre clairement le mode de gestion des eaux pluviales, le positionnement des réseaux ou la justification de la non-nécessité des raccordements (...) [et] les modalités prévues pour la défense incendie ", et, le cas échéant, le positionnement des places de stationnement nécessaires aux besoins de l'activité prévue. Elle demande aussi la production des plans des façades nord et ouest (article R. 431-36 du code de l'urbanisme), d'une photographie permettant de situer le terrain dans le paysage lointain (d) de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme), et, enfin, la remise d'une " fiche de renseignements complémentaires " pour la construction en zone agricole et la remise d'une " notice de sécurité " pour la construction de bâtiments agricoles. Parmi ces treize éléments sollicités, le tribunal administratif, qui s'est fondé sur les dispositions citées ci-dessus, a estimé que seul un élément pouvait être légalement exigé, à savoir l'indication des travaux correspondant à la surface de plancher créée, dans le formulaire de transmission des éléments nécessaires au calcul des impositions. Mme D... soutient en appel que cette pièce n'était pas exigible et que son absence ne pouvait fonder une décision tacite de rejet.

24. Il ressort toutefois des pièces du dossier, et la requérante ne le conteste pas, qu'elle a indiqué 55 mètres carrés de surface de plancher créée à usage d'exploitation agricole, même si la consistance des travaux ne laissait supposer la création d'aucune surface de plancher. La demande de précision sur ce point n'était, par suite, pas illégale. La requérante n'est dès lors pas fondée à soutenir que la demande de complément est illégale sur ce point.

25. Il résulte de ce qui précède que Mme D... n'est pas fondée à soutenir que la décision du 8 avril 2021 de demande de pièces complémentaires est illégale en tant qu'elle demande des précisions sur les éléments nécessaires au calcul des impositions, notamment la surface de plancher créée, qui relèvent des éléments et pièces énumérés par le code de l'urbanisme. Cette décision a, par suite, eu pour effet de modifier le délai d'instruction prévu à l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme et de faire naître une décision tacite de rejet de la déclaration préalable de Mme D..., en application de l'article R. 423-39 du code de l'urbanisme. Mme D... n'est dès lors pas fondée à soutenir que la décision d'opposition tacite de rejet de sa déclaration est illégale par voie de conséquence de l'illégalité de la décision de demande de pièces complémentaires ou encore qu'une décision implicite de non-opposition à déclaration préalable serait née.

S'agissant du moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme :

26. Le moyen tiré du défaut de motivation de la décision en litige doit être rejeté pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 17 et 18 du présent arrêt.

27. Il résulte de ce qui précède que Mme D... n'est pas fondée à se plaindre de ce que le tribunal administratif de Lyon a, par son jugement du 3 novembre 2022, rejeté sa demande. Ses conclusions à fin d'injonction doivent, par suite, être également rejetées.

Sur les frais du litige :

28. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Torcieu, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, les sommes que demande Mme D... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

29. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme D... le versement à la commune de Torcieu de la somme de 1 000 euros dans chacune des deux requêtes d'appel.

DÉCIDE :

Article 1er : Les conclusions présentées par Mme D... dans les requêtes n° 23LY00005 et n° 23LY00006 sont rejetées.

Article 2 : Mme D... versera à la commune de Torcieu la somme de 1 000 euros dans chaque requête d'appel, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... D... et à la commune de Torcieu.

Délibéré après l'audience du 2 juillet 2024 à laquelle siégeaient :

Mme Monique Mehl-Schouder, présidente de chambre,

Mme Christine Psilakis, première conseillère,

Mme Claire Burnichon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 juillet 2024.

La rapporteure,

M. Mehl-Schouder L'assesseure la plus ancienne,

C. Psilakis

La greffière,

F. Prouteau

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

N°s 23LY00005, 23LY00006 2

| France, Cour administrative d'appel de LYON, 1ère chambre, 09 juillet 2024, 23LY00005

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision