| France, Cour administrative d'appel de LYON, 3ème chambre, 30 avril 2024, 21LY02453

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

L'EARL de l'Érable et M. B... A... ont demandé au tribunal administratif de Dijon : 1°) de condamner l'État, l'Agence des services et de paiement et la région Bourgogne-Franche-Comté à verser à l'EARL de l'Érable la somme de 1 025 065,66 euros, assortie des intérêts moratoires ; 2°) de condamner l'État, l'Agence des services et de paiement et la région Bourgogne-Franche-Comté à verser à M. A... la somme de 250 000 euros, assortie des intérêts moratoires ; 3°) de mettre à la charge de l'État, l'Agence des services et de paiement et la région Bourgogne-Franche-Comté la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1902151 du 1er juin 2021, le tribunal administratif de Dijon a condamné l'État à verser à l'EARL de l'Érable la somme de 14 279,82 euros, à M. A... la somme de 5 000 euros, a assorti ces condamnations des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts, a mis à la charge de l'État le versement d'une somme de 2 000 euros à l'EARL de l'Érable et à M. A... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et a rejeté le surplus des conclusions des parties.

Procédure devant la cour

Par une requête, enregistrée le 20 juillet 2021, et un mémoire en réplique, enregistré le 30 mars 2023, qui n'a pas été communiqué, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 1er juin 2021 ;

2°) de rejeter la demande présentée par l'EARL de l'Érable et M. B... A... devant ce tribunal.

Il soutient que :

- c'est à tort que le tribunal administratif de Dijon a estimé que le délai d'instruction des demandes d'aides en litige aurait excédé un délai raisonnable et serait de nature à ouvrir droit à réparation ; au regard des circonstances dans lesquelles l'administration a dû procéder à cette instruction, comportant, d'une part, une refonte totale des logiciels indispensables au paiement des aides surfaciques, et notamment du système d'information des aides surfaciques (ISIS), qui permet le contrôle des surfaces agricoles, et, d'autre part, une révision de très grande ampleur du registre parcellaire graphique, la responsabilité pour faute de l'Etat ne saurait être engagée ;

- l'administration a versé à l'EARL de l'Érable trois avances sur trésorerie remboursables (ATR) ;

- le préjudice financier allégué ne présente pas de lien direct avec le retard fautif ; le préjudice personnel n'est pas établi et son montant est en tout état de cause surévalué.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 octobre 2021, l'EARL de l'Érable et M. B... A..., représentés par Me Chevalier, concluent au rejet de la requête, par voie de l'appel incident, à la réformation du jugement attaqué en ce qu'il a limité le montant de l'indemnisation de l'EARL de l'Érable et de M. A..., respectivement, aux sommes de 14 279,82 euros et 5 000 euros, à la condamnation de l'État, de l'Agence des services et de paiement et de la région Bourgogne-Franche-Comté à verser à l'EARL de l'Érable la somme de 289 345,48 euros, assortie des intérêts moratoires, à M. A... la somme de 50 000 euros, assortie des intérêts moratoires, et demandent qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l'Etat en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- contrairement à ce que fait valoir le ministre, les services de l'État ont bien commis une faute en ne statuant pas sur les demandes d'aides de l'EARL de l'Érable dans un délai raisonnable ; les dysfonctionnements relevés par la Cour des comptes en 2018 sont imputables au manque d'anticipation des services de l'Etat et ne peuvent justifier le délai de plus de deux ans mis pour instruire les demandes ;

- les services de l'État et de l'ASP, sous l'autorité de la région, ont bien commis une faute en ne procédant pas à l'instruction et au paiement des aides à l'agriculture biologique dues à l'EARL de l'Érable " annuellement " ;

- les services de l'État ont commis une faute en délivrant de façon répétée aux agriculteurs biologiques concernés, et en particulier au gérant de l'EARL de l'Érable, des informations erronées sur les délais de versement des aides ;

- le préjudice financier généré par les intérêts des emprunts relais est directement lié aux retards de versement des aides litigieuses ; les autres frais bancaires supportés par l'EARL de l'Érable en raison de ses difficultés de trésorerie s'établissent à 15 065,66 euros en trois ans ;

- les retards de versement ont privé l'EARL de l'Érable de toute capacité d'investissement et de développement et généré un manque à gagner de 10 000 euros et une perte de chance de percevoir un chiffre d'affaires, qui pourra être réévaluée à la somme globale de 250 000 euros ;

- le préjudice moral de M. A..., en sa qualité de gérant de l'EARL de l'Erable et d'exploitant, devra, pour les raisons évoquées précédemment, être réévalué à la somme globale et forfaitaire de 50 000 euros.

Par un mémoire en intervention, enregistré le 5 avril 2022, la région de Bourgogne-Franche-Comté, représentée par Me Corneloup, conclut à ce qu'il soit fait droit à la requête d'appel, au rejet de l'appel incident et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge des intimés en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- l'appel incident est irrecevable ;

- n'ayant la charge, ni de l'instruction, ni du versement de l'aide à la conversion en agriculture biologique, elle ne peut assurément pas commettre de faute dans l'exercice de ces missions ;

- à titre subsidiaire, le lien de causalité n'est pas établi, faute de présenter un caractère direct et certain, les préjudices revendiqués ne sauraient être indemnisés.

Par ordonnance du 26 janvier 2024, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 12 février 2024.

La requête a été communiquée à l'Agence de services et de paiement, qui n'a pas produit d'observations.

Par une lettre du 19 mars 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce qu'en application de la jurisprudence Mergui (CE, Section, 19 mars 1971) selon laquelle une personne publique ne peut pas être condamnée à payer une somme qu'elle ne doit pas, dans l'hypothèse où la cour administrative d'appel ne retiendrait pas la responsabilité de l'Etat, mais celle de l'ASP.

L'EARL de l'Érable et M. B... A... ont répondu à cette communication le 22 mars 2024.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le règlement UE n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;

- le règlement UE n° 2017/2393 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2017 ;

- la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 ;

- le décret n° 2015-445 du 16 avril 2015 ;

- le n° 2015-871 du 16 juillet 2015 ;

- le décret n° 2016-126 du 8 février 2016 ;

- le décret n° 2016-1203 du 7 septembre 2016 ;

- le décret n° 2017-1318 du 4 septembre 2017 ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Bénédicte Lordonné, première conseillère ;

- les conclusions de M. Samuel Deliancourt, rapporteur public ;

- et les observations de Me Chevalier pour l'EARL de l'Érable et M. A... ainsi que celles de Me Metz pour la région Bourgogne-Franche-Comté.

Considérant ce qui suit :

1. L'EARL de l'Érable, représentée par son gérant M. A..., exploite une activité agricole de polyculture céréalière à Chassignelles, dans l'Yonne, et s'est engagée dans un processus de conversion à l'agriculture biologique à partir de 2015. Dans ce contexte, l'EARL de l'Érable a demandé, le 22 mai 2015, à bénéficier d'aides à la conversion et au maintien de l'agriculture biologique. Par une décision d'engagement du 24 octobre 2017, la présidente de la région Bourgogne-Franche-Comté a accordé les aides sollicitées, à compter du 15 juin 2015, pour une durée de cinq ans. Par une seconde décision du 9 mai 2019, la présidente de la région a accordé une aide complémentaire au titre de la conversion à l'agriculture biologique. Par lettres des 23 mars 2019, 17 mai 2019 et 5 juin 2019, l'EARL de l'Érable et M. A... ont saisi respectivement la région Bourgogne-Franche-Comté, l'État et l'Agence de service et de paiement (ASP) d'une demande d'indemnisation des différents préjudices qu'ils estiment avoir subis personnellement, consécutivement aux retards d'instruction et de paiement des aides à la conversion et au maintien de l'agriculture biologique versées au titre des années 2015 à 2018. Par un jugement du 1er juin 2021, dont le ministre de l'agriculture et de l'alimentation relève appel, le tribunal administratif de Dijon a condamné l'État à verser les sommes de 14 279,82 euros à l'EARL de l'Érable et 5 000 euros à M. A.... Ces derniers demandent à la cour, par la voie de l'appel incident, l'augmentation de l'indemnité qui leur a été allouée en première instance.

Sur l'intervention de la région Bourgogne-Franche-Comté :

2. L'issue du contentieux indemnitaire lèse de façon suffisamment directe les intérêts de la région Bourgogne-Franche-Comté, qui a intérêt à intervenir. Son intervention, présentée par mémoire distinct, est par suite, recevable.

Sur la responsabilité de l'Etat :

3. Il résulte de l'instruction que, dans le cadre du second pilier de la politique agricole commune (PAC), le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) a prévu des aides financières à la conversion et au maintien à l'agriculture biologique accordées, par hectare de superficie agricole, aux agriculteurs ou groupements d'agriculteurs qui s'engagent, sur la base du volontariat, à adopter des pratiques et des méthodes de l'agriculture biologique.

4. Dans le cadre de la mise en œuvre de la politique agricole commune, la Commission européenne a procédé à de nombreuses corrections financières des aides agricoles versées dès 2007 par l'administration française, au motif notamment des insuffisances du registre parcellaire graphique et du système d'information servant de cadre à l'instruction des demandes d'aides agricoles financées par l'Union européenne. Le ministre de l'agriculture soutient que les délais d'instruction et de versement des aides en litige, qui relèvent du second pilier de la politique agricole commune, ne sont pas anormaux au regard des circonstances dans lesquelles l'administration a dû procéder à cette instruction, ces circonstances comportant, d'une part, une refonte totale, achevée seulement en 2017, des logiciels indispensables au paiement des aides surfaciques, et notamment du système d'information des aides surfaciques (ISIS), qui permet le contrôle des surfaces agricoles, et, d'autre part, une révision de très grande ampleur du registre parcellaire graphique.

5. Il résulte toutefois de l'instruction que les retards pris dans l'instruction et le paiement des aides du second pilier trouvent leur origine dans la volonté des autorités françaises de limiter en priorité les retards s'agissant des aides du premier pilier soumises à une date limite de paiement dont le non-respect est sanctionné par des corrections financières et que ces retards résultent aussi de l'impréparation de l'administration française à la mise en place d'un dispositif approprié de paiement des aides de la programmation 2014-2020 et notamment aux conséquences opérationnelles de la régionalisation, le dispositif adopté étant très complexe. Même si un plan de retour à la normale a été déployé en 2018 et 2019 par l'administration et des avances de trésorerie remboursables ont été mises en œuvre pour limiter les conséquences de ces retards pour les exploitants agricoles, les délais de traitement des demandes d'aides à la conversion à l'agriculture biologique au titre des années 2016 et 2017 ne peuvent être regardés comme normaux.

6. Au cas d'espèce, si l'EARL de l'Érable a bénéficié du versement d'avances sur trésorerie remboursables de 16 000 euros le 3 mai 2016, puis de 18 000 euros les 30 mars 2017 et 16 octobre 2017, les soldes des aides litigieuses restant dus à la société requérante au titre des campagnes 2016, 2017 et 2018 lui ont été versés à l'issue d'un délai d'instruction de deux années et six mois s'agissant de la campagne de 2015, de deux ans et dix mois s'agissant de la campagne 2016 et d'un an et onze mois concernant la campagne 2017. Dans ces conditions, dès lors qu'ils excèdent un délai raisonnable et malgré les difficultés résultant de la réorganisation tardive du système national d'instruction et de contrôle des aides agricoles, ces délais sont de nature à révéler une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat, dont les services des directions départementales des territoires conduisaient l'instruction des demandes d'aide relevant du deuxième pilier de la politique agricole commune (PAC).

Sur les préjudices de l'EARL de l'Érable et de M. A... :

7. Contrairement à ce que soutient la région Bourgogne-Franche-Comté, l'appel incident de l'EARL de l'Érable et M. A... tendant à l'augmentation de l'indemnité qui lui a été allouée en première instance, en particulier de chefs de préjudices dont ils demandent la réévaluation, ne présente pas le caractère d'un litige distinct.

S'agissant des préjudices de l'EARL de l'Érable :

8. L'EARL de l'Érable a souscrit trois conventions de prêt intitulées " conventions de crédit de trésorerie " ou avances de trésorerie auprès d'un établissement bancaire les 3 janvier 2017, 25 août 2017 et 20 mars 2018, pour des montants respectifs de 70 000 euros, 174 000 euros et 174 000 euros, aux taux annuels effectifs globaux respectifs de 3,75 %, 3,85 % et 3,88 %. Si le ministre fait valoir que le montant des deux dernières conventions de crédit est très légèrement supérieur au montant des aides qui n'avait alors pas été versé, il ne conteste pas sérieusement que la souscription des conventions de crédit a été rendue nécessaire pour pallier les difficultés de trésorerie consécutives à l'absence de paiement de l'ensemble des aides agricoles auxquelles cette exploitation avait droit. Ces documents ainsi que l'attestation de son expert-comptable établissent que l'EARL a été contrainte de souscrire des emprunts afin de faire face aux retards de paiement des seules aides à l'agriculture biologique, et de supporter les frais et intérêts bancaires correspondants. L'EARL de l'Érable est ainsi fondée à demander l'indemnisation, non seulement, comme l'a admis le jugement attaqué, des intérêts d'emprunt pour un montant non contesté de 14 279,82 euros, mais en outre, par la voie de l'appel incident, la prise en compte des frais bancaires (intérêts débiteurs et commissions) supportés à hauteur de 15 065,66 euros en raison de ses difficultés de trésorerie, qui sont en lien direct avec les délais anormalement longs de paiement des demandes d'aides en litige. Dans ces conditions, il y a lieu de porter l'indemnisation accordée par les premiers juges au titre du préjudice ainsi subi par l'EARL de l'Érable du fait de ces frais et intérêts bancaires à la somme de 29 345,48 euros.

9. Si l'EARL de l'Érable et M. A... soutiennent en outre que les retards de versement ont privé l'EARL de toute capacité d'investissement et de développement et généré un manque à gagner de 10 000 euros et une perte de chance de percevoir un chiffre d'affaires, qu'ils évaluent à la somme globale de 250 000 euros, les intéressés n'établissent par aucun élément probant la réalité de ce chef de préjudice. La demande d'indemnisation présentée à ce titre ne peut dès lors qu'être rejetée.

10. Les premiers juges ont relevé, au point 18 du jugement attaqué, que M. A... a été, en sa qualité de gérant, dans l'obligation de souscrire plusieurs prêts bancaires en vue de pallier le risque de difficultés de trésorerie, avant de devoir céder son exploitation agricole. Il n'est pas utilement contesté en défense que l'intéressé, avec le concours de son expert-comptable, a engagé de nombreuses démarches visant à informer différentes autorités administratives de la nécessité de remédier aux difficultés financières résultant de l'absence de paiement des aides en litige dans un délai raisonnable, ni que les retards de paiement en cause ont entraîné une angoisse permanente et ont rejailli sur sa santé physique et morale. Contrairement à ce que soutient le ministre, ces éléments démontrent la réalité du préjudice moral de M. A....

11. Si l'EARL de l'Érable et M. A... demandent, par la voie de l'appel incident, que le préjudice moral de M. A..., en sa qualité de gérant de l'EARL de l'Erable et d'exploitant, soit réévalué à la somme globale et forfaitaire de 50 000 euros, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de confirmer l'indemnisation accordée à ce titre par les premiers juges à hauteur de 5 000 euros.

12. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'agriculture et de l'alimentation n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Dijon a, par le jugement attaqué, retenu l'existence d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat, et que l'EARL de l'Érable et M. A... sont seulement fondés à demander, par la voie de l'appel incident, que la somme de 14 279,82 euros que l'Etat a été condamné à verser à l'EARL de l'Érable en application de l'article 1er du jugement du tribunal administratif de Dijon du 1er juin 2021 soit augmentée de 15 065,66 euros pour la porter au montant total de 29 345,48 euros.

Sur les intérêts et leur capitalisation :

13. La somme mentionnée au point précédent doit être assortie des intérêts au taux légal à compter du 20 mai 2019, date de réception par l'Etat de la réclamation de l'EARL de l'Érable et de M. A.... Il y a lieu de faire droit à leur demande de capitalisation des intérêts à compter du 20 mai 2020, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d'intérêts, ainsi qu'à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Sur les frais d'instance :

14. En application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par l'EARL de l'Érable et M. A.... La région Bourgogne-Franche-Comté n'étant pas, en sa qualité d'intervenante, partie à la présente instance, ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : L'intervention de la région Bourgogne-Franche-Comté est admise.

Article 2 : La requête du ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire est rejetée.

Article 3 : La somme de 14 279,82 euros que l'Etat a été condamné à verser à l'EARL de l'Érable en application de l'article 1er du jugement du tribunal administratif de Dijon du 1er juin 2021 est augmentée de 15 065,66 euros pour la porter au montant total de 29 345,48 euros. Cette somme sera majorée des intérêts au taux légal à compter du 20 mai 2019. Les intérêts échus à la date du 20 mai 2020 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts.

Article 4 : Le jugement n° 1902151 du tribunal administratif de Dijon est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 5 : L'Etat versera à l'EARL de l'Érable et à M. A... la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 6 : Le surplus des conclusions de l'appel incident et les conclusions de la région Bourgogne-Franche-Comté présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 7 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, à l'EARL de l'Érable, à M. B... A..., à l'Agence de services et de paiement et à la région Bourgogne-Franche-Comté.

Délibéré après l'audience du 9 avril 2024 à laquelle siégeaient :

M. Jean-Yves Tallec, président,

Mme Emilie Felmy, présidente-assesseure,

Mme Bénédicte Lordonné, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 avril 2024.

La rapporteure,

Bénédicte LordonnéLe président,

Jean-Yves Tallec

La greffière,

Sandra Bertrand

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

2

N° 21LY02453