| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 1ère chambre, 02 août 2023, 23LY00241

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

L'association de défense de l'environnement et du patrimoine de Talloires (ADEPT) a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler les permis de construire initial et modificatif délivrés par arrêtés des 13 décembre 2018 et 16 août 2019 du maire de Talloires-Montmin à M. A... pour la construction d'une miellerie.

Par un jugement n° 1903013 du 22 novembre 2022, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa requête.

Procédures devant la cour

I - Par une requête, enregistrée le 19 janvier 2023 sous le n° 23LY00249, l'association de défense de l'environnement et du patrimoine de Talloires (ADEPT), représentée par Me Billet, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 22 novembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa requête et de renvoyer l'affaire devant le tribunal ;

2°) d'annuler les permis de construire initial et modificatif délivrés à M. A... par des arrêtés des 13 décembre 2018 et 16 août 2019 du maire de la commune de Talloires-Montmin ;

3°) de mettre à la charge de chacun des défendeurs la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le tribunal ne pouvait rejeter comme irrecevable sa demande de première instance ; à cet égard, il résulte des articles L. 2113-1 et suivants du code général des collectivités territoriales que la personnalité juridique des communes fusionnées disparaît au profit de la commune nouvelle, et que l'ancienne commune ne peut donc servir de cadre juridique à une action judiciaire, le champ d'action territorial de l'association étant désormais, du fait de la fusion de communes, celui de la commune nouvelle de Talloires-Montmin ; au surplus, son objet social n'est pas limité au seul territoire de la commune de Talloires, en ce qu'il tend à défendre le site naturel d'exception de Talloires et les environs proches, ce qui inclut le col de la Forclaz qui domine la baie de Talloire alors même qu'il était situé sur le territoire de Montmin avant la fusion précitée ; que le projet est en covisibilité avec le lac d'Annecy ; l'association est partie prenante aux réflexions portant sur l'aménagement de ce col ; il s'en déduit qu'elle a intérêt et qualité pour agir ; une autre interprétation constituerait une interprétation injustifiée au droit d'accès à un tribunal, garanti par l'article 9, paragraphe 5, de la convention d'Aarhus ou l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le permis de construire initial, et, par voie de conséquence, le permis modificatif, est entaché d'illégalité ;

- le permis initial n'a pas été précédé de la consultation de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), requise par les articles L. 161-4 et R. 161-4 du code de l'urbanisme, le projet portant sur une exploitation agricole et étant situé en-dehors d'une zone urbanisée ;

- les dispositions des articles L. 424-3 et L. 424-4 du code de l'urbanisme imposaient, dans les deux permis, de motiver en droit et en fait la dérogation accordée à la règle d'inconstructibilité fixée par la carte communale, un simple visa étant insuffisant à cet égard ; la réalité de son statut d'exploitant agricole n'est au surplus pas établie par les pièces produites ; à défaut de motivation suffisante sur la dérogation accordée, les prescriptions de la carte communale doivent être regardées comme ayant été méconnues ;

- les conditions de l'article L. 122-II, 1° du code de l'urbanisme permettant d'autoriser les constructions nécessaires aux activités agricoles ne sont pas remplies, et l'autorité compétente conservait en outre la possibilité de refuser la construction projetée à défaut d'exploitation agricole existante sur le terrain d'assiette du projet ou à proximité, de justification de la nécessité de l'implanter à cet endroit ou encore de l'atteinte portée aux espaces naturels ; l'on ne peut au surplus exclure que la construction soit transformée à moyen terme en maison d'habitation ou soit utilisée pour acquérir un droit à construire dans la dent creuse réalisée avec l'immeuble bâti déjà existant ;

- une erreur manifeste d'appréciation a été commise, le col de la Forclaz étant un espace naturel et paysager particulièrement sensible, en co-visibilité avec le lac d'Annecy dont les bords constituent un paysage remarquable ; son aménagement n'est d'ailleurs lui-même envisagé que de manière globale, et les études en cours et les concertations annoncées et le principe de précaution impliquaient d'opposer un sursis à statuer dans l'attente de l'établissement du futur PLUi du Grand Annecy ; que le terrain d'assiette est à l'écart de la zone d'habitation, en covisibilité avec le lac, et le projet impose la réalisation d'une route d'accès de plusieurs dizaines de mètres et d'une aire de stationnement des véhicules.

En application de l'article R. 611-8 du code de justice administrative, l'affaire a été dispensée d'instruction.

II. - Par une requête, enregistrée le 19 janvier 2023 sous le n° 23LY00241, l'association Lac d'Annecy Environnement (ALAE), représentée par Me Billet, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 22 novembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a déclaré irrecevable sa demande ;

2°) d'annuler les permis de construire initial et modificatif délivrés à M. A... par des arrêtés des 13 décembre 2018 et 16 août 2019 du maire de la commune de Talloires-Montmin ;

3°) de mettre à la charge de chacun des défendeurs la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le tribunal a omis de prendre en considération et de statuer sur les conclusions en annulation qu'elle a présentées en tant que demandeur dans son mémoire enregistré le 13 juin 2020, puis dans ses mémoires ultérieurs ; à cet égard, ses conclusions ne sauraient, en dépit de leur intitulé, être qualifiées d'intervention volontaire, et elle les a d'ailleurs notifiées, ainsi que le recours gracieux qu'elle a introduit ;

- ses statuts lui permettaient de contester les permis de construire en litige ;

- le permis de construire initial, et, par voie de conséquence, le permis modificatif, est entaché d'illégalité ;

- le permis initial n'a pas été précédé de la consultation de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), requise par les articles L. 161-4 et R. 161-4 du code de l'urbanisme, le projet portant sur une exploitation agricole et étant situé en-dehors d'une zone urbanisée ;

- les dispositions des articles L. 424-3 et L. 424-4 du code de l'urbanisme imposaient, dans les deux permis, de motiver en droit et en fait la dérogation accordée à la règle d'inconstructibilité fixée par la carte communale, un simple visa étant insuffisant à cet égard ; la réalité de son statut d'exploitant agricole n'est au surplus pas établie par les pièces produites ; à défaut de motivation suffisante sur la dérogation accordée, les prescriptions de la carte communale doivent être regardées comme ayant été méconnues ; que l'on ne peut exclure que la construction soit transformée à moyen terme en maison d'habitation ou soit utilisée pour acquérir un droit à construire dans la dent creuse réalisée avec l'immeuble bâti déjà existant ;

- les conditions de l'article L. 122-II, 1° du code de l'urbanisme permettant d'autoriser les constructions nécessaires aux activités agricoles ne sont pas remplies, et l'autorité compétente conservait en outre la possibilité de refuser la construction projetée à défaut d'exploitation agricole existante sur le terrain d'assiette du projet ou à proximité, de justification de la nécessité de l'implanter à cet endroit ou encore en raison de l'atteinte portée aux espaces naturels ;

- une erreur manifeste d'appréciation a été commise, le col de la Forclaz étant un espace naturel et paysager particulièrement sensible, en co-visibilité avec le lac d'Annecy dont les bords constituent un paysage remarquable ; que son aménagement n'est d'ailleurs lui-même envisagé que de manière globale, et les études en cours et les concertations annoncées et le principe de précaution impliquaient d'opposer un sursis à statuer dans l'attente de l'établissement du futur PLUi du Grand Annecy ; le terrain d'assiette est à l'écart de la zone d'habitation, en co-visibilité avec le lac, et le projet impose la réalisation d'une route d'accès de plusieurs dizaines de mètres et d'une aire de stationnement des véhicules.

En application de l'article R. 611-8 du code de justice administrative, l'affaire a été dispensée d'instruction.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la loi n° 2002-285 du 28 février 2002 autorisant la ratification de la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998, ensemble le décret n° 2002-1187 du 12 septembre 2002 portant publication de cette convention ;

- la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Mehl-Schouder, présidente-rapporteure ;

- les conclusions de M. Laval, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 13 décembre 2018, le maire de Talloires-Montmin a délivré un permis de construire à M. A... pour la construction d'une miellerie. Il lui a ensuite délivré un permis modificatif, par un arrêté du 16 août 2019. L'association de défense de l'environnement et du patrimoine de Talloires (ADEPT) a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler ces permis de construire et l'association Lac d'Annecy Environnement (ALAE) est intervenue au soutien de cette demande. Par un jugement n° 1903013 du 22 novembre 2022, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté ces demandes. L'association de défense de l'environnement et du patrimoine de Talloires (ADEPT) et l'association Lac d'Annecy Environnement (ALAE) relèvent appel de ce jugement, par des requêtes respectivement enregistrées sous les n° 23LY00241 et n° 23LY00249.

2. Ces requêtes sont dirigées contre un même jugement. Il y a lieu, par suite, de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.

Sur la régularité de l'ordonnance attaquée en ce qui concerne les conclusions présentées par l'association Lac d'Annecy Environnement (ALAE) :

3. L'association Lac d'Annecy Environnement (ALAE) est intervenue volontairement au soutien des conclusions présentées par l'association de défense de l'environnement et du patrimoine de Talloires (ADEPT), par un mémoire enregistré le 21 mai 2019 au tribunal administratif de Grenoble. Elle a ensuite présenté des mémoires communs avec l'association requérante. Elle soutient que cette intervention, éclairée par les mémoires ultérieurs, devait en réalité être regardée comme tendant à l'annulation des permis de construire en litige, et se prévaut également à cet égard d'avoir formé un recours gracieux contre ces autorisations d'urbanisme ou encore d'avoir accompli les formalités de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme.

4. Toutefois, d'une part, la demande introductive d'instance présentée par l'association ADEPT a été enregistrée le 6 mai 2019 au greffe du tribunal administratif, et l'association ALAE n'avait présenté qu'un mémoire, le 21 mai 2019, qualifié, sans ambiguïté, d'intervention volontaire au soutien de la demande introductive d'instance. Ce n'est qu'à compter du 7 novembre 2019 que l'association ALAE a présenté des mémoires tendant à l'annulation des permis en litige, désormais communs avec l'association requérante. Ces conclusions nouvelles, présentées par l'association ALAE postérieurement au délai de deux mois courant à compter de l'introduction de la requête par l'association requérante ADEPT, ne sont, par suite, pas recevables, les circonstances que ses statuts lui ouvraient la possibilité d'introduire une demande d'annulation ou qu'elle aurait introduit un recours gracieux ou encore qu'elle aurait procédé aux formalités de notification exigées par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme étant sans incidence à cet égard.

5. D'autre part, le tribunal, en retenant que l'association Lac d'Annecy Environnement (ALAE) devait être regardée comme ayant formé une intervention, a suffisamment répondu au moyen tiré de ce qu'elle considérait être partie à l'instance. Le moyen tiré d'une omission à statuer à cet égard doit, dès lors, être écarté.

Sur la recevabilité de la demande de première instance :

6. Il ressort de l'article 2 des statuts de l'association de défense de l'environnement et du patrimoine de Talloires (ADEPT), dont le siège est à Talloires, qu'elle a pour objet : " - d'être un élément de réflexion, de concertation et de proposition pour le devenir de Talloires, - de permettre une participation effective de tous les habitants de Talloires et des villégiateurs, à la sauvegarde et à la défense du site naturel exceptionnel de Talloires, de son patrimoine et de son environnement, ainsi qu'au maintien ou à l'amélioration de la qualité de vie qui y est liée, - de proposer, mener, appuyer toutes les actions en ce sens, notamment auprès des collectivités publiques, administrations, associations et de toutes les personnes physiques ou morales et, le cas échéant, ester en justice, - d'obtenir des responsables des réponses précises et concrètes aux questions qui préoccupent les habitants de Talloires et qui leur tiennent à cœur dans leur vie quotidienne, - de conseiller ses membres en cas d'atteinte ou de menace à leur environnement. ".

7. En premier lieu, les permis de construire en litige ont été délivrés sur une parcelle située sur l'ancienne commune de Montmin, au col de la Forclaz. Il résulte des statuts de l'association requérante que son objet statutaire porte sur les limites administratives de l'ancienne commune de Talloires, la seule fusion administrative des communes de Talloires et de Montmin en une nouvelle collectivité territoriale, le 1er janvier 2016, ne pouvant induire à elle seule une extension du champ d'action territorial de l'association ADEPT requérante, ni induire une dissolution de celle-ci en méconnaissance de la loi du 1er juillet 1901. Ni les dispositions de la loi du 1er juillet 1901 ni aucune disposition législative ou règlementaire ne s'opposent au demeurant à ce qu'une association maintienne, en l'absence de modification de ses statuts, un champ territorial d'action portant sur un secteur ne couvrant pas tout un territoire communal. La mention, dans les statuts, de la défense du site naturel exceptionnel de Talloires, ne peut pas non plus être regardée, contrairement à ses allégations, comme étendant son champ d'action à l'ensemble du site bordant le lac d'Annecy comme le massif de La Tournette ou encore le col, éloigné, de la Forclaz, alors même qu'il dominerait le lac, que le projet serait co-visible du lac, que l'association participerait, à sa demande, à des réflexions portant sur l'aménagement de ce col portant plus particulièrement sur les problèmes de stationnement, ou encore que la commune nouvelle de Talloires-Montmin lui aurait accordé une subvention en 2020. Ses statuts ne lui ouvrent dès lors pas un intérêt lui donnant qualité à agir contre les permis de construire en litige.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle (...) ". Le droit d'accès à un tribunal résultant de cet article 6 ne peut être regardé comme permettant à une association qui n'a, au regard de ses statuts, pas intérêt à agir contre une décision, de lui ouvrir le droit d'ester en justice.

9. En dernier lieu, aux termes du paragraphe 3 de l'article 9 de la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 : " ... sans préjudice des procédures de recours visées aux paragraphes 1 et 2 ci-dessus, chaque Partie veille à ce que les membres du public ... puissent engager des procédures administratives ou judiciaires pour contester les actes ou omissions ... d'autorités publiques allant à l'encontre des dispositions du droit national de l'environnement " et qu'aux termes du paragraphe 5 du même article : " pour rendre les dispositions du présent article encore plus efficaces, chaque Partie veille à ce que le public soit informé de la possibilité qui lui est donnée d'engager des procédures de recours administratif ou judiciaire, et envisage la mise en place de mécanismes appropriés d'assistance visant à éliminer ou à réduire les obstacles financiers ou autres qui entravent l'accès à la justice " . Ces stipulations créent seulement des obligations entre les Etats parties à la convention et ne produisent pas d'effets directs dans l'ordre juridique interne. Elles ne peuvent par suite, et en tout état de cause, être utilement invoquées par les requérantes pour justifier d'un intérêt à agir contre les permis de construire en litige.

10. Il résulte de ce qui précède que la demande présentée par l'association ADEPT était irrecevable, et que 'intervention au soutien de cette demande présentée par l'association ALAE ne pouvait être admise.

11. L'association de défense de l'environnement et du patrimoine de Talloires (ADEPT) et l'association Lac d'Annecy Environnement (ALAE) ne sont dès lors pas fondées à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leurs requête et intervention.

Sur les frais liés au litige :

12. Les conclusions présentées par l'association de défense de l'environnement et du patrimoine de Talloires (ADEPT) et l'association Lac d'Annecy Environnement (ALAE), parties perdantes, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.

DECIDE :

Article 1er : Les requêtes de l'association de défense de l'environnement et du patrimoine de Talloires (ADEPT) et de l'association Lac d'Annecy Environnement (ALAE) sont rejetées.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association de défense de l'environnement et du patrimoine de Talloires (ADEPT) et à l'association Lac d'Annecy Environnement (ALAE).

Copie en sera adressée à la commune de Talloires-Montmin et à M. B... A....

Délibéré après l'audience du 4 juillet 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Monique Mehl-Schouder, présidente,

Mme Camille Vinet, présidente-assesseure,

Mme Claire Burnichon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 août 2023.

La présidente- rapporteure,

M. Mehl-SchouderLa présidente-assesseur,

C. Vinet

La greffière,

F. Prouteau

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition,

Le greffier,

N° 23LY00241-23LY00249 2