Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure
Mme C... E... épouse A... a demandé au tribunal administratif de Lyon de la décharger de l'obligation d'acquitter la somme de 178 260, 30 euros au titre de la participation pour voirie et réseaux et de condamner la commune d'Alba-la-Romaine à lui restituer la somme de 50 000 euros déjà versée à ce titre, assortie des intérêts à taux légal à compter de sa demande préalable et de la capitalisation de ces intérêts par année échue ainsi que de condamner la commune d'Alba-la-Romaine de lui verser la somme de 386 362 euros au titre de la perte du bénéfice escompté par la réalisation d'un lotissement, assortie des intérêts à taux légal à compter de la présente requête et de la capitalisation de ces intérêts par année échue, ainsi que la somme de 3 000 euros au titre de son préjudice moral.
Par un jugement n°1703558 du 13 décembre 2018, le tribunal administratif de Lyon a rejeté ses demandes.
Procédure devant la cour
Par une requête, enregistrée le 14 février 2019, et un mémoire, enregistré le 19 juin 2019 (non communiqué), Mme A..., représentée par Me D..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 13 décembre 2018 ;
2°) à titre principal, en raison de la nullité de la convention conclue, de la décharger de l'obligation de payer la somme de 178 260, 30 euros au titre de la participation pour voirie et réseaux et de condamner la commune d'Alba-la-Romaine à lui restituer la somme de 50 000 euros déjà versée à ce titre ainsi que la somme de 3 000 euros au titre du préjudice moral subi, assorties des intérêts à taux légal à compter de sa demande préalable et de la capitalisation de ces intérêts par année échue ;
3°) à titre subsidiaire, sur la responsabilité contractuelle et/ou extracontractuelle pour faute de la commune, de condamner la commune à la décharge de la somme de 178 260, 30 euros au titre de la participation pour voirie et réseaux et au remboursement de la somme de 50 000 euros déjà versée ainsi que la somme de 3 000 euros au titre du préjudice moral subi assorties des intérêts à taux légal à compter de sa demande préalable et de la capitalisation de ces intérêts par année échue ;
4°) de mettre à la charge de la commune d'Alba-la-Romaine la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est irrégulier et entaché d'une omission à statuer dès lors qu'il ne statue pas sur la responsabilité contractuelle de la commune ;
- la convention signée le 17 décembre 2012 avec la commune est entachée de nullité dès lors qu'elle ne respecte pas certaines des prescriptions de l'article L. 332-11-2 du code de l'urbanisme affectant la signature de la convention d'un vice du consentement ;
- la commune n'a pas respecté les engagements mentionnés dans la convention ;
- elle a droit à la décharge de la somme mise à sa charge par la convention, à la restitution de la somme de 50 000 euros versée et d'une indemnisation de son préjudice moral à hauteur de 3 000 euros ;
- le refus de permis d'aménager est illégal dès lors qu'il méconnaît les droits acquis par cette convention ; l'atteinte à ses droits acquis et la faute commise en refusant un permis alors que le réseau public d'eau potable existait engagent la responsabilité de la commune.
Par un mémoire, enregistré le 7 mai 2019, la commune d'Alba-la-Romaine conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de Mme A... la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Une ordonnance du 15 mai 2019 a fixé la clôture de l'instruction au 20 juin 2019.
Le 23 novembre 2020, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur le moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires présentées par Mme A... fondées sur l'illégalité fautive du refus de permis d'aménager du 6 septembre 2013 dès lors que le litige ayant trait à la mise en jeu de la responsabilité contractuelle, celle-ci fait obstacle à ce que Mme A... recherche la responsabilité de la commune d'Alba-la-Romaine sur un terrain extra-contractuel.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme F..., première conseillère,
- et les conclusions de M. Vallechia, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 17 septembre 2003, le conseil municipal d'Alba-la-Romaine a décidé d'instaurer le régime de la participation pour voirie et réseaux (PVR) et par une délibération du 4 juillet 2011, il a décidé, pour permettre la réalisation de nouvelles constructions au lieudit La Grand Terre, de créer une nouvelle voie publique. Le même conseil municipal a ensuite décidé, par une délibération du 21 mars 2012, d'engager la réalisation des travaux d'aménagement de la zone AUO de La Grand Terre incluant la création de la nouvelle voie et de mettre le coût de ces travaux à la charge des propriétaires des terrains concernés, le taux de cette participation étant fixé à 11, 46 euros par mètre carré de terrain desservi. Par délibération du 17 décembre 2012, le conseil municipal a fixé les modalités d'établissement et de signature de la convention de financement de ces travaux. Le 27 décembre suivant, le maire d'Alba-la-Romaine a conclu une convention avec Mme C... A..., propriétaire des parcelles cadastrées section D nos 680, 695, 737, 1669, 1780 à 1787, 1805, 1806, 1846 et 1847 au lieudit La Grand Terre, par laquelle la commune s'est engagée à réaliser l'ensemble des équipements publics de voirie et réseaux nécessaires à la viabilisation de ses parcelles au fur et à mesure de l'obtention des autorisations d'urbanisme correspondantes et Mme A... à lui verser la participation pour le financement de ces travaux d'un montant de 178 260, 30 euros. Mme A... s'est acquittée le 2 mai 2013 d'une première somme de 50 000 euros au titre de cette participation pour voirie et réseaux. Cependant, à la suite du refus du maire d'Alba-la-Romaine de lui délivrer un permis d'aménager pour la réalisation d'un lotissement de treize lots sur ses parcelles le 6 septembre 2013, Mme A... a, par courrier du 29 décembre 2016, sollicité la restitution de la somme de 50 000 euros qu'elle estimait avoir indument acquittée et la décharge du montant total de la participation établie à 178 260, 30 euros. La commune d'Alba-la-Romaine ayant implicitement rejeté sa demande, elle a demandé au tribunal administratif de Lyon de la décharger du paiement de cette somme, de condamner la commune à lui rembourser la somme de 50 000 euros et à lui verser une indemnité totale de 389 362 euros au titre des différents préjudices qu'elle estime avoir subis. Elle relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté ses demandes.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Il ressort des pièces du dossier que Mme A... avait soulevé devant le tribunal des moyens ayant trait à la mise en jeu de la responsabilité contractuelle de la commune en invoquant un manquement de la commune constitué par la non réalisation de la voie publique. Le tribunal a visé ce moyen mais n'y a pas répondu. Par suite, il a entaché le jugement attaqué d'omission à statuer, ainsi que le soutient l'appelante, et ce dernier doit être annulé en tant qu'il ne statue pas sur ces conclusions et moyen.
3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par Mme A... en première instance au titre de la responsabilité contractuelle de la commune d'Alba-la-Romaine et par la voie de l'effet dévolutif pour le surplus de ses conclusions.
Sur la responsabilité contractuelle de la commune d'Alba-la-Romaine :
En ce qui concerne la nullité de la convention conclue le 27 décembre 2012 :
4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le conseil municipal peut instituer une participation pour voirie et réseaux en vue de financer en tout ou en partie la construction des voies nouvelles ou l'aménagement des voies existantes ainsi que l'établissement ou l'adaptation des réseaux qui leur sont associés, lorsque ces travaux sont réalisés pour permettre l'implantation de nouvelles constructions (...) / Le conseil municipal arrête la part du coût mise à la charge des propriétaires riverains. Cette part est répartie entre les propriétaires au prorata de la superficie des terrains bénéficiant de cette desserte et situés à moins de quatre-vingts mètres de la voie. (...) ". L'article L. 332-11-2 du même code dispose que : " La participation prévue à l'article L. 33211-1 est due à compter de la construction d'un bâtiment sur le terrain. (...) / Toutefois les propriétaires peuvent conclure avec la commune une convention par laquelle ils offrent de verser la participation avant la délivrance d'une autorisation de construire / La convention fixe le délai dans lequel la voie et les réseaux seront réalisés et les modalités de règlement de la participation. Elle précise le régime des autres contributions d'urbanisme applicables au terrain, les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et l'état des équipements publics existants ou prévus. / La convention fixe le délai dans lequel la voie et les réseaux seront réalisés et les modalités de règlement de la participation. La convention est, dès publication de la délibération du conseil municipal l'approuvant, créatrice de droit au sens des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 160-5. (...) ".
5. Lorsqu'une partie à un contrat soumet au juge un litige relatif à l'exécution de ce contrat, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l'exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat. Toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d'office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d'une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel.
6. Mme A... conteste la validité de la convention conclue le 27 décembre 2012, en faisant valoir qu'elle serait entachée d'un vice du consentement constitué par l'absence d'informations suffisantes délivrées par la commune en méconnaissance des dispositions de l'article L. 332-11-2 du code de l'urbanisme.
7. Toutefois, s'il résulte des dispositions précitées que la convention prévue par ces dispositions doit fixer le délai dans lequel la voie et les réseaux seront réalisés et les modalités de règlement de la participation et préciser le régime des autres contributions d'urbanisme applicables au terrain, les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et l'état des équipements publics existants ou prévus, cette obligation n'implique pas de mentionner dans la convention l'intégralité des servitudes et limitations au droit de propriété grevant les terrains concernés. Ainsi, en mentionnant que les règles de l'urbanisme et les limitations administratives au droit de propriété applicables au terrain de Mme A... sont celles applicables aux zones AU et 1AU du plan local d'urbanisme de la commune, l'article 6 de la convention n'a pas méconnu les dispositions susvisées. Mme A... ne saurait à ce titre se prévaloir de son ignorance s'agissant de l'existence de servitudes et des autres limitations administratives à son droit de propriété issues de délibérations du conseil municipal prises au cours de l'année 2012.
8. En outre, s'agissant de l'état des équipements publics existants ou prévus, l'article 7 de la convention a mentionné, conformément aux dispositions précitées, l'existence du réseau d'alimentation en eau potable. La circonstance que la demande de permis d'aménager pour un lotissement de 13 lots a été refusée à Mme A... par arrêté du 6 septembre 2013 en raison de la desserte insuffisante par le réseau d'eau public du terrain en cause est sans lien avec la validité de la convention PVR au regard de ces dispositions.
9. Enfin, en mentionnant que " la taxe d'aménagement sera à la charge des propriétaires du ou des terrains au même titre que les autres contributions d'urbanisme obligatoires pouvant être appelées ", l'article 8 de la convention PVR a suffisamment répondu aux exigences fixées par les dispositions citées au point 4. Il en résulte que les dispositions des articles L. 332-11-1 et 2 du code de l'urbanisme n'ont pas été méconnues.
10. En deuxième lieu, contrairement à ce que soutient Mme A..., la délibération du conseil municipal de la commune d'Alba-la-Romaine du 17 décembre 2012 a autorisé la signature de la convention PVR que Mme A... a signée et chargé par délégation le premier adjoint au maire de la commune de signer ladite convention ce qu'il a fait le 27 décembre suivant après transmission au préfet compétent. Ainsi que le prévoyait l'article 9 de ladite convention, celle-ci n'est devenue exécutoire qu'à la date du 27 décembre 2012. Par suite, aucune irrégularité n'a entaché la procédure de signature de la convention litigieuse.
11. En outre, aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (...) 19° De signer (...) de signer la convention prévue par le troisième alinéa de l'article L. 332-11-2 du même code précisant les conditions dans lesquelles un propriétaire peut verser la participation pour voirie et réseaux (...) ".
12. Aucune disposition législative ou réglementaire n'interdit au conseil municipal de délibérer à la fois sur la convention PVR et la délégation accordée au maire pour signer une telle convention en vertu des dispositions précitées. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération serait irrégulière à ce titre doit être écarté.
13. En dernier lieu, si Mme A... estime que le montant des participations de 178 260,30 euros mise à sa charge n'est pas justifiée, elle n'apporte à l'appui de son moyen aucune précision suffisante permettant d'en apprécier le bien-fondé. Son moyen doit, par suite, être écarté.
14. Il s'ensuit que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que la convention en litige serait entachée d'une irrégularité telle qu'elle emporterait nullité de la convention.
En ce qui concerne l'absence d'exécution par la commune des obligations mises à sa charge par la convention du 27 décembre 2012 :
15. Aux termes de l'article 9 de la convention PVR reprenant les dispositions du dernier alinéa de l'article L. 332-11-2 du code de l'urbanisme, abrogées par l'article 44 de la loi n°2014-1655 du 29 décembre 2014 : " Si la voie ou les réseaux n'ont pas été réalisés dans le délai fixé par la convention, les sommes représentatives du coût des travaux non réalisés sont restituées au propriétaire, sans préjudice des indemnités éventuelles fixées par les tribunaux. "
16. Mme A... soutient que la commune n'a pas exécuté la convention dès lors que l'ensemble des équipements publics de voirie et les réseaux nécessaires à la viabilisation de ses parcelles n'ont pas été intégralement réalisés et les actes de transfert de propriété relatifs à la création de la voirie n'ont pas été signés. Il ressort des pièces du dossier et notamment du tableau récapitulant les travaux réalisés au 15 mai 2018 produit par la commune qu'un montant de 455 632,71 euros de travaux, incluant l'achat de terrains et des travaux de voirie et réseaux, a été engagé par la commune sur un montant total de 868 516 euros de travaux décidés par la délibération du conseil municipal de la commune du 21 mars 2012 dont 178 260, 30 euros mise à la charge de Mme A.... Si ces données induisent que les travaux n'ont pas été intégralement réalisés, la Cour ne dispose pas d'éléments suffisants lui permettant d'apprécier si la somme de 50 000 euros déjà versés par Mme A... au titre de la convention PVR correspond à la quote-part de travaux réalisés par la commune à la date d'échéance de la convention fixée au 27 décembre 2017 et devant être mis à la charge de l'intéressée en vertu de la convention PVR. Par suite, il y a lieu d'ordonner avant-dire-droit un supplément d'instruction à fin que la commune d'Alba-la-Romaine précise à la Cour le montant de la quote-part de travaux réalisés devant être mis à la charge de Mme A... à la date d'échéance de la convention et lui indique si les transferts de propriété visés dans ladite convention ont été réalisés.
17. Il résulte de ce qui précède que le jugement n°1703558 du 13 décembre 2018 du tribunal administratif de Lyon doit être annulé en tant qu'il ne statue pas sur la mise en jeu de la responsabilité contractuelle de la commune d'Alba-la-Romaine en raison de l'absence d'exécution des obligations nées de la convention du 27 décembre 2012. Sous réserve des conclusions afférentes à la mise en jeu de la responsabilité contractuelle de la commune d'Alba-la-Romaine, les conclusions en décharge présentées devant le tribunal administratif de Lyon et devant la cour sont rejetées.
Sur la responsabilité extra-contractuelle :
18. D'une part, Mme A... se prévaut de l'illégalité fautive du refus de permis d'aménager qui lui a été opposé par arrêté du 6 septembre 2013 pour un lotissement de 13 lots à l'appui de ses conclusions tendant à la décharge des sommes mises à sa charge par la convention signée le 27 décembre 2012. Toutefois, Mme A... et la commune d'Alba-la-Romaine étant liées par un contrat, les demandes indemnitaires fondées sur la responsabilité délictuelle de celle-ci sur un terrain extra-contractuel sont irrecevables et doivent être rejetées.
19. D'autre part, Mme A... ne contestant pas le motif d'irrecevabilité opposé par le tribunal à sa demande de première instance tendant à obtenir la somme totale de 386 362 euros en réparation de son préjudice matériel et moral, les conclusions de sa demande présentées à ce titre doivent être rejetées.
20. Il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant à la mise en jeu de la responsabilité extra-contractuelle de la commune d'Alba-la-Romaine présentées par Mme A... doivent être rejetées.
DECIDE :
Article 1er : Le jugement n°1703558 du 13 décembre 2018 du tribunal administratif de Lyon est annulé en tant qu'il ne statue pas sur la responsabilité contractuelle de la commune d'Alba-la-Romaine.
Article 2 : Avant-dire-droit sur les conclusions tendant à la mise en jeu de la responsabilité contractuelle, il est procédé à un supplément d'instruction à fin que la commune d'Alba-la-Romaine précise à la Cour le montant de la quote-part de travaux réalisés à la date d'échéance de la convention signée le 27 décembre 2012 devant être mis à la charge de Mme A... et lui indique si les transferts de propriété visés dans ladite convention ont été réalisés.
Article 3 : Les conclusions et moyens de la requête sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés en fin d'instance.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... et à la commune d'Alba-la-Romaine.
Délibéré après l'audience du 7 janvier 2021 à laquelle siégeaient :
M. Bourrachot, président de chambre,
Mme B..., présidente assesseure,
Mme F..., première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 28 janvier 2021.
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N°19LY00595
