| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 6ème chambre, 19 novembre 2020, 18LY03340

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme G... H... a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Royat a refusé de réaliser des travaux de reprise de clôture et de réparation du mur longeant le chemin des Crêtes et d'enjoindre à la commune de Royat de réexaminer la situation et de réaliser les travaux de réparation demandés, si nécessaire après avoir ordonné une expertise par jugement avant dire droit.

Par un jugement n° 1600689 du 3 juillet 2018, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 31 août 2018, et un mémoire complémentaire, enregistré le 31 janvier 2020, Mme H..., représentée par Me A..., demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler le jugement du 3 juillet 2018 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand ;

2°) d'annuler la décision implicite du 22 mars 2016 par laquelle le maire de la commune de Royat a refusé de réaliser les travaux de reprise de la clôture et de réparation du mur de soutènement du Chemin des Crêtes surplombant et longeant sa propriété ;

3°) de mettre en cause Clermont Auvergne Métropole ;

4°) d'enjoindre à la commune de Royat ou, par substitution, à Clermont Auvergne Métropole de réexaminer sa situation et de prendre toutes les mesures nécessaires pour la réalisation des travaux de réparation et de remise en état de la clôture et du mur de soutènement du Chemin des Crêtes surplombant et longeant sa propriété ;

5°) d'ordonner une expertise avant dire droit ;

6°) de mettre à la charge de la commune de Royat ou de Clermont Auvergne Métropole la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle a intérêt à agir dès lors que l'accident s'est produit à l'extrémité nord de la clôture alors que c'est à l'extrémité sud que la clôture et les poteaux qui la soutiennent sont en mauvais état ; l'accident n'a eu aucune incidence sur la nécessité de réaliser des travaux de réparation de la clôture ;

- si la cour estime qu'il y a eu transfert de la compétence " voirie " à Clermont Auvergne Métropole, il y a lieu de mettre en cause cet établissement public ;

- le mur et la clôture surplombant sa propriété font partie du domaine public communal et la commune est tenue aux travaux nécessaires à son entretien ;

- il est constant qu'à l'extrémité sud, la clôture est inexistante et il y a à la place des barrières métalliques ; ces barrières métalliques justes adossées et accrochées aux poteaux par des fils de fer ne peuvent être considérées comme permettant d'assurer la sécurité des usagers de la route ; les poteaux porteurs et l'escalier sont en très mauvais état ; la réfection de la clôture impose la réfection des poteaux qui sont eux-mêmes ancrés dans un mur fortement fragilisé ; le rapport de la société ANTEA préconisait des travaux d'entretien du mur devant inclure une amélioration de sa stabilité générale ;

- les rapports de la société ANTEA établissent le basculement du mur ; la société préconise des travaux confortatifs ;

- s'agissant du statut de la clôture, appartiennent au domaine public les murets ou clôtures situés sur les murs de soutènement et assurant la sécurité des usagers ; la clôture doit être regardée en totalité comme appartenant au domaine public de la commune et doit donc faire l'objet des travaux nécessaires à sa conservation et à son utilisation conforme à sa destination ; il est constant que la clôture et les piliers béton constituent un réel danger pour les personnes et les biens ; si des plaques de crépis du mur ou surtout un des piliers en béton qui se situent en tête de mur et ancrés dans ce mur fortement dégradé tombent sur elle ou un membre de sa famille ou des visiteurs, la responsabilité du propriétaire du mur sera engagée.

Par un mémoire, enregistré le 7 janvier 2020, la commune de Royat, représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme H... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- Mme H... n'a pas d'intérêt à agir dès lors que la détérioration de la clôture de sa propriété a été provoquée par un accident et qu'elle a été dédommagée des préjudices en résultant ;

- elle fait aujourd'hui partie d'un établissement public de coopération intercommunale, Clermont-Auvergne Métropole, à qui la compétence " voirie " a été transférée depuis le 1er janvier 2017 et ne peut pas être condamnée pour un mur de soutènement de la voie publique dont elle n'est plus responsable ;

- au vu des rapports de la société ANTEA, il est établi qu'elle a assuré l'entretien et la surveillance de l'ouvrage depuis 2006 et que l'ouvrage ne nécessite pas de travaux en raison d'un risque d'effondrement et ne justifie pas l'inscription de dépenses obligatoires ;

- rien ne vient étayer l'hypothèse selon laquelle la clôture située sur le mur de soutènement fait également partie du domaine public ; aucun élément ne vient démontrer un lien entre la sécurité des usagers, la conservation de la voie et la clôture ; Mme H... reconnaît le caractère privé de cette clôture et elle a été indemnisée des préjudices occasionnés à cette clôture et à un poteau lors d'un accident ; afin d'intégrer le domaine public, la clôture devrait assurer la sécurité des usagers et retenir la chutes de matériaux, mais la propriété de Mme H... est bordée de thuyas, de sorte qu'il n'existe aucun réel danger.

Par lettre du 1er octobre 2020, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 6117 du code de justice administrative, que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrégularité du jugement dès lors que lorsque le juge est saisi d'une demande tendant à l'annulation du refus de la personne publique de mettre fin aux dommages résultant de l'existence ou du fonctionnement d'un ouvrage public assortie de conclusions aux fins d'injonction à prendre de telles mesures, le juge statue en qualité de juge de plein contentieux et non en qualité de juge de l'excès de pouvoir (CE, 6 décembre 2019, Syndicat des copropriétaires du Monté Carlo Hill, n° 417167) et qu'en statuant sur ce litige comme juge de l'excès de pouvoir, le tribunal administratif s'est nécessairement mépris sur l'étendue de son office.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la voirie routière ;

- le décret n° 2017-1778 du 27 décembre 2017 portant création de la métropole dénommée " Clermont-Auvergne Métropole ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B...,

- les conclusions de Mme Cottier, rapporteur public ;

- et les observations de Me A..., représentant Mme H..., de Me F..., substituant Me C..., représentant la commune de Royat et celles de Me D... E..., représentant Clermont-Auvergne-Métropole.

Considérant ce qui suit :

1. Mme G... H... est propriétaire d'un bien immobilier situé 8 chemin des Crêtes à Royat. Cette propriété est située en contrebas du chemin des Crêtes et est bordée par un mur surmonté d'une clôture. En 2006, à la suite d'un affaissement de la chaussée, la commune de Royat a fait drainer le mur pour prévenir une dégradation des conditions d'équilibre de l'ouvrage. Depuis lors, la surveillance du mur est assurée par la société ANTEA. Par courrier du 18 décembre 2015, Mme H... a mis en demeure la commune de Royat de réaliser des travaux de réparation du mur et de réfection de la clôture. La commune a rejeté implicitement cette réclamation et Mme H... a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler cette décision implicite de refus. Mme H... qui relève appel du jugement du 3 juillet 2018 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand, demande, dans le dernier état de ses écritures, d'annuler la décision implicite du 22 mars 2016 par laquelle le maire de la commune a refusé de réaliser les travaux de reprise de la clôture et de réparation du mur de soutènement du Chemin des Crêtes surplombant et longeant sa propriété et d'enjoindre à la commune de Royat ou, par substitution, à Clermont Auvergne Métropole de réexaminer sa situation et de prendre toutes les mesures nécessaires pour la réalisation des travaux de réparation et de remise en état de la clôture et du mur de soutènement du chemin des Crêtes.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Il appartient au juge, saisi de conclusions tendant à ce que la responsabilité de la personne publique soit engagée, de se prononcer sur les modalités de la réparation du dommage, au nombre desquelles figure le prononcé d'injonctions alors même que le requérant demanderait l'annulation du refus de la personne publique de mettre fin au dommage, assortie de conclusions aux fins d'injonction à prendre de telles mesures. Dans ce cas, il doit regarder ce refus de la personne publique comme ayant pour seul effet de lier le contentieux.

3. La décision implicite par laquelle la commune de Royat a refusé de prendre des mesures de nature à mettre fin aux désordres découlant de la dégradation du mur de soutènement et de sa clôture a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de la demande de Mme H... et de donner à l'ensemble de sa demande, assortie de conclusions à fin d'injonction, le caractère d'un recours de plein contentieux.

4. En statuant sur la demande dont il était saisi en tant que juge de l'excès de pouvoir et non en tant que juge de plein contentieux, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand s'est nécessairement mépris sur l'étendue de son office. La méconnaissance de l'office du juge constitue une irrégularité que la cour, saisie de conclusions d'appel tendant à l'annulation du jugement qui lui est déféré, doit soulever d'office. Dès lors, il y a lieu d'annuler le jugement rendu le 3 juillet 2018 par le tribunal administratif de Clermont-Ferrand.

5. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur les conclusions présentées par Mme H... tant devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand que devant la cour.

Sur la qualification d'ouvrage public du mur longeant le chemin des Crêtes et de la clôture :

6. Il est constant que la propriété de Mme H... composée d'une maison d'habitation et d'un jardin est située, à l'extrémité Ouest, en contrebas du chemin des crêtes et est bordée, du Nord au Sud, par un mur de soutien de la voie publique de plusieurs mètres de haut. La partie sommitale de ce mur est située au niveau du chemin des crêtes et supporte un grillage métallique soutenu par des poteaux " porteurs ", selon le procès-verbal de constat dressé par un huissier de justice le 29 septembre 2016, formant clôture.

7. Un mur destiné à soutenir une voie publique constitue l'accessoire de la voie publique et présente le caractère d'un ouvrage public, alors même qu'il serait implanté dans sa totalité sur un terrain privé.

8. S'il résulte de l'instruction que le grillage litigieux permet de clore la propriété de Mme H..., cette clôture est indispensable pour assurer la sécurité des usagers de la voirie, y compris dans sa partie bordée par une haie de thuyas, compte tenu de l'important dénivelé existant entre la chaussée, sécurisée par cette clôture, et le terrain privé de Mme H... situé plusieurs mètres en contrebas. Par suite, cet ensemble, constitué du mur et de sa clôture, doit être regardé comme un accessoire de la voie publique et présente le caractère d'un ouvrage public peu important la circonstance qu'une nouvelle clôture aurait été installée à l'extrémité nord de la propriété aux frais de Mme H..., ce qui, au demeurant, n'est pas établi.

Sur la détermination de la personne publique responsable de l'entretien de l'ouvrage public :

9. Il appartient au juge, saisi d'un litige relevant du plein contentieux indemnitaire, de se prononcer d'après l'ensemble des circonstances de droit et de fait applicables à la date de sa décision.

10. Il résulte de l'instruction que, par le décret n° 2017-1778 du 27 décembre 2017 portant création de la métropole dénommée " Clermont-Auvergne Métropole " qui est entré en vigueur le 1er janvier 2018, la communauté urbaine " Clermont-Auvergne-Métropole " a été transformée en métropole en application des dispositions des articles L. 5217-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

11. Aux termes de l'article 4 de ce décret, " La métropole " Clermont Auvergne Métropole " exerce les compétences prévues à l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales (...) ". Aux termes du I de l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales, " La métropole exerce de plein droit, en lieu et place des communes membres, les compétences suivantes : (...) 2° en matière d'aménagement de l'espace métropolitain : (...) b) (...) création, aménagement et entretien de voirie (...) ". Aux termes de l'article L. 5217-5 du code précité, " La métropole est substituée de plein droit, pour l'exercice des compétences transférées, aux communes membres et à l'établissement public de coopération intercommunale transformé en application de l'article L. 5217-4, dans l'ensemble des droits et obligations attachés aux biens mis à disposition en application du premier alinéa du présent article et transférés à la métropole en application du présent article ainsi que, pour l'exercice de ces compétences sur le territoire métropolitain, dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes. "

12. Il résulte de ces dispositions que le transfert de compétences à une métropole implique le transfert des biens, équipements et services nécessaires à l'exercice de ces compétences, ainsi que les droits et obligations qui leur sont attachés y compris lorsque ces obligations trouvent leur origine dans un événement antérieur au transfert. En application du I de l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales, " Clermont-Auvergne Métropole ", à laquelle la commune de Royat adhère, exerce au lieu et place des communes la compétence " création, aménagement et entretien de la voirie ". Il s'ensuit que depuis le transfert de compétences et de biens, seule la responsabilité de " Clermont-Auvergne Métropole " est susceptible d'être engagée à raison des ouvrages publics dont elle a la garde, quelle que soit la date du fait générateur invoqué. En conséquence, la commune de Royat doit être mise hors de cause.

Sur la responsabilité de Clermont-Auvergne Métropole :

13. Lorsque le juge administratif condamne une personne publique responsable de dommages qui trouvent leur origine dans l'exécution de travaux publics ou dans l'existence ou le fonctionnement d'un ouvrage public, il peut, saisi de conclusions en ce sens, s'il constate qu'un dommage perdure à la date à laquelle il statue du fait de la faute que commet, en s'abstenant de prendre les mesures de nature à y mettre fin ou à en pallier les effets, la personne publique, enjoindre à celle-ci de prendre de telles mesures. Pour apprécier si la personne publique commet, par son abstention, une faute, il lui incombe, en prenant en compte l'ensemble des circonstances de fait à la date de sa décision, de vérifier d'abord si la persistance du dommage trouve son origine non dans la seule réalisation de travaux ou la seule existence d'un ouvrage, mais dans l'exécution défectueuse des travaux ou dans un défaut ou un fonctionnement anormal de l'ouvrage et, si tel est le cas, de s'assurer qu'aucun motif d'intérêt général, qui peut tenir au coût manifestement disproportionné des mesures à prendre par rapport au préjudice subi, ou aucun droit de tiers ne justifie l'abstention de la personne publique. En l'absence de toute abstention fautive de la personne publique, le juge ne peut faire droit à une demande d'injonction, mais il peut décider que l'administration aura le choix entre le versement d'une indemnité dont il fixe le montant et la réalisation de mesures dont il définit la nature et les délais d'exécution.

14. Pour la mise en oeuvre des pouvoirs décrits ci-dessus, il appartient au juge, saisi de conclusions tendant à ce que la responsabilité de la personne publique soit engagée, de se prononcer sur les modalités de la réparation du dommage, au nombre desquelles figure le prononcé d'injonctions, dans les conditions définies au point précédent.

15. Il résulte de ce qui a été dit au point 3 que la décision implicite, qui résulte de la demande de Mme H... qui devait être transmise en application des dispositions de l'article L. 114-2 du code des relations entre le public et l'administration à la communauté d'agglomération, par laquelle la commune de Royat a refusé de prendre des mesures de nature à mettre fin aux désordres découlant de la dégradation du mur de soutènement et de sa clôture a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de la demande de Mme H... et de donner à l'ensemble de cette demande le caractère d'un recours de plein contentieux.

16. Aux termes des dispositions de l'article L. 2321-1 du code général des collectivités territoriales : " Sont obligatoires pour la commune les dépenses mises à sa charge par la loi. ". Aux termes de l'article L. 2321-2 du même code : " Les dépenses obligatoires comprennent notamment : / (...) 20° Les dépenses d'entretien des voies communales (...) ". Aux termes de l'article L. 141-8 du code de la voirie routière : " Les dépenses d'entretien des voies communales font partie des dépenses obligatoires mises à la charge des communes (...) ".

17. Il résulte de l'instruction qu'en 2006, la chaussée au niveau du numéro 8 du chemin des Crêtes s'est affaissée. La commune de Royat a fait drainer le mur pour prévenir une dégradation de ses conditions d'équilibre et a confié en 2007 à la société ANTEA une mission de surveillance de l'évolution de l'état de ce mur et notamment de son risque de basculement. A l'issue des relevés effectués entre 2007 et 2017, la société ANTEA a noté que la partie la plus haute du mur de soutènement était affectée par un très léger mouvement de basculement qui est qualifié de significatif dans le rapport de 2011 mais la société a conclu que " les microdéformations qui affectent l'ouvrage de soutènement n'apparaissent pas préjudiciables à sa stabilité à court terme " ou à moyen terme tout en soulignant la nécessité du maintien du suivi annuel compte tenu de ce " qu'une éventuelle dégradation des conditions d'équilibre de l'ouvrage serait nécessairement précédée par une accélération progressive des déformations mesurées. ". Dans le rapport de l'année 2013, le coût des travaux de confortement préventif par ancrages a été évalué à 25 000 HT et le coût des études de projet et de dimensionnement a été évalué à 3 000 euros. A l'issue des relevés d'août 2018, la société ANTEA a indiqué que " Le mur drainé en 2006 s'incline lentement vers l'aval à vitesse régulière. Le mouvement est maximal au droit de la nivelle N1 là où le mur est le plus haut. La variation cumulée d'inclinaison, mesurée entre 2007 et 2018, atteint 3/10ème de degré. Le phénomène ne présente pas de risque à court ou moyen terme mais le fait de connaitre son existence implique de maintenir un suivi régulier de l'ouvrage. Cela permettra de déclencher des travaux confortatifs si une accélération est mesurée. L'autre option consisterait à engager immédiatement des travaux confortatifs préventifs pour s'affranchir du suivi. Plus superficiellement, la dégradation de l'enduit du mur se poursuit. Des plaques peuvent chuter à tout instant dans le jardin privé. Un piquage et une reprise de l'enduit doivent être programmés dans l'année à venir. Il serait judicieux de profiter de ce chantier pour araser les piliers bétons dégradés en tête de soutènement et les remplacer par une clôture plus légère. A l'extrémité nord, la longrine béton qui supporte la clôture en tête de mur est cassée et ripée vers l'aval depuis plusieurs années (une voiture ayant percuté la clôture). Aucune réparation n'a été effectuée depuis cet incident. Nous rappelons que la stabilité de la clôture est dégradée. La corrosion des aciers dégarnis par le choc va s'accentuer avec le temps. Le risque de rupture risque de s'accroître. " et conclut " le comportement du mur de soutènement du chemin des Crêtes au droit du n° 8 est normal. Le mouvement de basculement lent mesuré en partie sud (secteur drainé en 2006) ne présente pas de caractère inquiétant à court ou moyen terme. En revanche, la dégradation des enduits nécessite la programmation de travaux d'entretien à court terme. La connaissance d'un mouvement lent de déformation implique de poursuivre un suivi de l'ouvrage sur le long terme. Une autre option consisterait à réaliser des travaux de confortement préventifs de manière à s'affranchir du suivi ".

18. Il résulte de l'instruction et notamment du dernier rapport de la société ANTEA que le phénomène de basculement du mur ne présente pas de risque à court ou moyen terme. Si la société fait état de la possibilité de réaliser des travaux de confortement préventifs du mur, cette " option " est émise afin de s'affranchir de son suivi annuel sans qu'il ne soit fait état d'un risque quelconque pour la sécurité de Mme H... ou des usagers de la voie publique. La société ANTEA ne relève pas que l'état de la clôture présenterait des risques pour la sécurité des usagers du chemin des Crêtes nécessitant des travaux de réparation pas plus qu'elle ne fait état du danger présenté par les risques de chutes de l'enduit recouvrant le mur ou par l'état des poteaux porteurs.

19. Toutefois, il résulte également de l'instruction que la société ANTEA a souligné la nécessité de réparer la longrine béton située à l'extrémité nord qui supporte la clôture en tête de mur qui est déstabilisée. Il est constant qu'aucune réparation n'a été entreprise sur la longrine béton à l'extrémité nord. La détérioration de cette longrine a pour effet, selon les termes de la société ANTEA, d'accroître " le risque de rupture " et présente ainsi une dangerosité pour Mme H... et pour les usagers de cette portion de la voie publique. Par suite, la carence de Clermont- Auvergne Métropole à prendre en charge cette réparation présente un caractère fautif de nature à engager sa responsabilité. Clermont-Auvergne Métropole n'établit ni même n'allègue que le coût de cette réparation serait manifestement disproportionné par rapport au préjudice subi. Dans ces conditions, alors qu'il ne résulte pas de l'instruction que le préjudice de Mme H... aurait cessé à la date du présent arrêt, en l'absence de toute faute susceptible d'être imputée à Mme H..., et alors qu'aucun motif d'intérêt général ou aucun droit de tiers ne justifie l'abstention de Clermont-Auvergne Métropole, il y a lieu d'enjoindre à Clermont-Auvergne Métropole de procéder aux travaux préconisés par la société ANTEA sur la longrine béton à l'extrémité nord de la propriété de Mme H... et sa clôture.

20. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise, que Mme H... est seulement fondée à demander qu'il soit enjoint à Clermont-Auvergne Métropole de réaliser les travaux préconisés par la société ANTEA sur la longrine béton située à l'extrémité nord de sa propriété et sa clôture.

Sur les frais liés au litige :

21. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme H... le versement à la commune de Royat de la somme qu'elle réclame au titre de dispositions de l'article L. 7611 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Royat, qui n'est pas vis-à-vis de Mme H... la partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par cette dernière à l'occasion du litige. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Clermont-Auvergne Métropole la somme que demande Mme H... au même titre.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 3 juillet 2018 est annulé.

Article 2 : Il est enjoint à Clermont-Auvergne Métropole de procéder aux travaux préconisés par la société ANTEA sur la longrine béton située à l'extrémité nord de la propriété de Mme H... et sa clôture dans un délai de six mois.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme G... H..., à la commune de Royat et à Clermont-Auvergne Métropole.

Délibéré après l'audience du 22 octobre 2020, à laquelle siégeaient :

M. Pourny, président de chambre,

M. Gayrard, président assesseur,

Mme B..., premier conseiller.

Lu en audience publique le 19 novembre 2020.

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N° 18LY03340