| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 5ème chambre, 21 novembre 2019, 19LY02574

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

Mme B... C... a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler la décision du 30 octobre 2014 du directeur de l'école nationale des finances publiques la déclarant redevable de l'indemnité de rupture d'engagement d'un montant de 18 098 euros ainsi que la décision du 23 janvier 2015 rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 150835 du 4 novembre 2015, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé ces décisions.

Mme C... a également demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler la décision du 15 septembre 2015 du directeur général des finances publiques ramenant le montant de cette indemnité à la somme de 14 620,57 euros ainsi que la décision du 22 septembre 2015 du directeur confirmant ce montant et la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique formé contre les décisions des 30 octobre 2014 et 23 janvier 2015. Par un jugement n° 1502110 du 29 décembre 2016, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé ces décisions.

Par un arrêt n° 15LY03959, 17LY00360 du 21 septembre 2017, la cour administrative d'appel de Lyon a joint les deux affaires, a annulé, sur la demande du ministre des finances et des comptes publics, les jugements des 4 novembre 2015 et 29 décembre 2016, a déclaré sans objet la demande de Mme C... à hauteur de 3 477,43 euros et a rejeté le surplus de ses demandes.

Par une décision n° 415922 du 28 juin 2019, enregistrée à la cour le 1er juillet 2019 sous le n 19LY02574, le Conseil d'Etat, sur la demande de Mme C... a, d'une part, annulé les articles 1er et 3 de l'arrêt du 21 septembre 2017 de la cour administrative d'appel de Lyon et, d'autre part, renvoyé, dans la mesure de la cassation, le jugement de l'affaire devant la cour.

Procédure devant la cour

I. Par un recours, enregistré sous le n° 15LY03959 le 14 décembre 2015, le ministre des finances et des comptes publics demande à la cour d'annuler le jugement n° 1500835 du 4 novembre 2015 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand et de rejeter la demande présentée par Mme C....

Il soutient que :

- le tribunal a manqué à son office en omettant de prononcer un non-lieu à statuer sur la demande de Mme C... ;

- c'est à tort que le tribunal a écarté les fins de non recevoir qu'il avait opposées tirées de ce que les lettres des 30 octobre 2014 et 23 janvier 2015, dépourvues de caractère décisoire, ne faisaient pas grief à Mme C...; s'il s'était agi de décisions faisant grief, elles auraient dû faire l'objet d'une réclamation préalable dans les conditions prévues aux articles 117 et 118 du décret du 7 novembre 2012 ;

- c'est à tort que le tribunal a considéré que Mme C... a la qualité d'agent public et que les services qu'elle effectue au sein de la Banque de France sont assimilables aux services de l'Etat.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 août 2017, Mme B... C..., représentée par Me D..., conclut au rejet du recours et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par le ministre ne sont pas fondés.

Par courriers du 5 juillet 2019, les parties ont été informées du renvoi, dans la mesure de la cassation, à la cour administrative d'appel de Lyon, des affaires qui ont été enregistrées sous les n° 19LY02574 et 19LY02576.

Par un mémoire enregistré le 25 septembre 2019, Mme C... conclut en outre :

- à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'action et des comptes publics de procéder sous huitaine au remboursement de la somme de 6 094,57 euros assortie des intérêts au taux légal appliqués à la somme de 7 312, 57 euros effectivement versée à tort et non due ;

- à ce que la somme de 6 000 euros soit mise à la charge de l'Etat en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement du tribunal doit être confirmé ;

- l'exécution de l'arrêt implique qu'il soit enjoint à l'administration de reverser les sommes déjà remboursées.

Par un mémoire enregistré le 16 octobre 2019, le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'action et des comptes publics concluent au rejet de la requête.

Ils soutiennent en outre que la requérante présente des conclusions indemnitaires qui ne sont pas recevables et qui, en tout de cause sont devenues sans objet, le remboursement ayant été effectué.

Par un mémoire enregistré le 20 octobre 2019, Mme C... déclare se désister purement et simplement des conclusions présentées dans son dernier mémoire tendant à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'action et des comptes publics de procéder sous huitaine au remboursement de la somme de 6 094,57 euros assortie des intérêts au taux légal appliqués à la somme de 7 312, 57 euros effectivement versée à tort et non due.

II. Par un recours, enregistré sous le n° 17LY00360 le 25 janvier 2017, le ministre de l'économie et des finances demande à la cour d'annuler le jugement n° 1502110 du 29 décembre 2016 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand et de rejeter la demande présentée par Mme C....

Il soutient que :

- c'est à tort que le tribunal a écarté les fins de non recevoir qu'il avait opposées tirées de ce que les lettres des 15 et 22 septembre 2015, dépourvues de caractère décisoire, ne faisaient pas grief à Mme C... ; s'il s'était agi de décisions faisant grief, elles auraient dû faire l'objet d'une réclamation préalable dans les conditions prévues aux articles 117 et 118 du décret du 7 novembre 2012 ;

- c'est à tort que le tribunal a considéré que Mme C... a la qualité d'agent public et que les services qu'elle effectue au sein de la Banque de France sont assimilables aux services de l'Etat.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 août 2017, Mme B... C..., représentée par Me D..., conclut au rejet du recours et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par courriers du 5 juillet 2019, les parties ont été informées du renvoi, dans la mesure de la cassation, à la cour administrative d'appel de Lyon, des affaires qui ont été enregistrées sous les n° 19LY02574 et 19LY02576.

Par un mémoire enregistré le 30 septembre 2019, Mme C... conclut en outre :

- à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'action et des comptes publics de procéder sous huitaine au remboursement de la somme de 6 094,57 euros assortie des intérêts au taux légal appliqués à la somme de 7 312,57 euros effectivement versée à tort et non due ;

- à ce que la somme de 6 000 euros soit mise à la charge de l'Etat en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement du tribunal doit être confirmé ;

- l'exécution de l'arrêt implique qu'il soit enjoint à l'administration de reverser les sommes déjà remboursées.

Par un mémoire enregistré le 16 octobre 2019, le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'action et des comptes publics concluent au rejet de la requête.

Ils soutienent en outre que la requérante présente des conclusions indemnitaires qui ne sont pas recevables et qui, en tout de cause sont devenues sans objet, le remboursement ayant été effectué.

Par un mémoire enregistré le 20 octobre 2019, Mme C... déclare se désister purement et simplement des conclusions présentées dans son dernier mémoire tendant à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'action et des comptes publics de procéder sous huitaine au remboursement de la somme de 6 094,57 euros assortie des intérêts au taux légal appliqués à la somme de 7 312, 57 euros effectivement versée à tort et non due.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code monétaire et financier ;

- le décret n° 2010-986 du 26 août 2010 ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A..., présidente-assesseure ;

- les conclusions de Mme E..., rapporteure publique ;

- les observations de Me D..., représentant Mme C...;

Considérant ce qui suit :

1. Les recours n° 19LY02574 et n° 19LY02576 présentés par les ministres chargés de l'économie, des finances et des comptes publics présentent à juger des questions relatives à la situation d'un même agent et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

2. Mme C..., après son admission au concours d'inspecteur des finances publiques, a signé le 23 mars 2013 un engagement de servir l'Etat pour une période de huit années, sous peine de devoir reverser au Trésor public une indemnité de rupture d'engagement. Reçue en juin 2014 au concours externe de rédacteur de la Banque de France, elle a présenté, le 18 juillet 2014, à l'issue de son année de scolarité rémunérée, sa démission des cadres de la direction générale des finances publiques. Par deux jugements des 4 novembre 2015 et 29 décembre 2016, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé la décision du 30 octobre 2014 du directeur de l'école nationale des finances publiques lui réclamant le paiement d'une indemnité de rupture d'engagement de servir l'Etat évaluée à 18 098 euros, celle du 23 janvier 2015 du directeur de la formation initiale de cet établissement rejetant son recours gracieux, celle du 15 septembre 2015 rejetant le recours hiérarchique présenté par Mme C..., mais ramenant le montant de l'indemnité de rupture de 18 098 euros à 14 620,57 euros et enfin, celle du 22 septembre 2015 confirmant la décision du 15 septembre 2015. Par un arrêt du 21 septembre 2017, la cour administrative d'appel de Lyon a annulé, sur la demande des ministres concernés, les jugements des 4 novembre 2015 et 29 décembre 2016 (article 1er), a déclaré sans objet la demande de Mme C... à hauteur de 3 477,43 euros (article 2) et a rejeté le surplus de ses demandes (article 3). Par une décision du 28 juin 2019, le Conseil d'Etat, sur la demande de Mme C... a, d'une part, annulé les articles 1er et 3 de l'arrêt du 21 septembre 2017 de la cour administrative d'appel de Lyon et, d'autre part, renvoyé, dans la mesure de la cassation, le jugement de l'affaire devant la cour.

Sur le désistement partiel :

3. Par des mémoires enregistrés le 20 octobre 2019, Mme C... s'est désistée des conclusions présentées dans ses mémoires du 25 septembre 2019 tendant à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'action et des comptes publics de procéder sous huitaine au remboursement de la somme de 6 094,57 euros assortie des intérêts au taux légal appliqués à la somme de 7 312, 57 euros effectivement versée à tort et non due. Ce désistement est pur et simple. Il y a lieu d'en donner acte.

Sur les fins de non-recevoir opposées par les ministres :

4. En premier lieu, les courriers en litige des 30 octobre 2014, 23 janvier 2015, 15 septembre 2015 et 22 septembre 2015 indiquent à l'intéressée qu'en raison de sa décision de démissionner et du non-respect de son engagement de servir l'Etat pendant une durée de huit ans, elle est redevable de l'indemnité de rupture d'engagement en vertu des dispositions de l'article 12 du décret n° 2010-986 du 26 août 2010 portant statut particulier des personnels de catégorie A de la Direction Générale des Finances publiques. Ces décisions qui imposent à l'intéressée qui a bénéficié d'avantages financiers liés à sa scolarité de les reverser ont le caractère de décisions défavorables retirant une décision créatrice de droits. Par suite, et alors même qu'elles mentionnent l'intervention prochaine d'une mise en recouvrement, ces décisions font grief à l'intéressée et peuvent faire l'objet d'un recours contentieux.

5. En second lieu, contrairement à ce que soutiennent les ministres, la demande de Mme C... tendant à l'annulation de ces décisions qui ne constituent pas des titres de perception, n'avait pas à être précédée du recours administratif préalable obligatoire mentionné aux articles 117 et 118 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

6. Aux termes de l'article 12 du décret du 26 août 2010 portant statut particulier des personnels de catégorie A de la direction générale des finances publiques : " Les inspecteurs des finances publiques stagiaires sont astreints à rester au service de l'Etat ou de ses établissements publics à caractère administratif pendant une période minimum de huit ans, la durée de la formation professionnelle mentionnée à l'article 11 ne pouvant être prise en compte au titre de cette période que dans la limite d'un an. En cas de manquement à cette obligation plus de quatre mois après la date de prise de fonctions en qualité d'inspecteur des finances publiques stagiaire, les intéressés doivent, sauf si le manquement ne leur est pas imputable, verser au Trésor une somme correspondant au traitement et à l'indemnité de résidence perçus en qualité d'inspecteur des finances publiques stagiaire ainsi qu'aux dépenses de toute nature résultant de leur séjour à l'école. Le montant de cette somme est fixé par arrêté du ministre chargé du budget. / La durée de service effectuée dans un emploi relevant de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière ou au sein des services de l'Union européenne ou dans l'administration d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen est prise en compte au titre de l'engagement de servir mentionné à l'alinéa précédent (...) ".

7. Aux termes de l'article L. 142-1 du code monétaire et financier : " La Banque de France est une institution dont le capital appartient à l'Etat ". Si la Banque de France constitue une personne publique chargée par la loi de missions de service public, elle n'a pas le caractère d'un établissement public, mais revêt une nature particulière et présente des caractéristiques propres. Ses agents sont notamment des agents publics régis par des statuts agréés par l'Etat, alors même qu'ils sont aussi soumis aux dispositions du code du travail en ce qu'elles ne sont pas contraires à celles des statuts particuliers.

8. Il résulte de ces dispositions que les services accomplis par les rédacteurs de la Banque de France, recrutés par la voie d'un concours national et titularisés à l'issue d'un stage probatoire, doivent être regardés, compte tenu de la qualité de personne publique de la Banque de France et de la nature de ses missions, comme assimilables aux services mentionnés au 1er alinéa de l'article 12 du décret du 26 août 2010 précité pour déterminer la durée de l'engagement de servir auquel sont soumis les personnels de catégories A de la direction générale des finances publiques. Ainsi, les services accomplis par Mme C... auprès de la Banque de France devant être regardés comme assimilables aux services mentionnés au 1er alinéa de l'article 12 du décret du 26 août 2010, l'administration ne pouvait lui réclamer le versement de l'indemnité de rupture d'engagement litigieuse.

9. Il résulte de ce qui précède que les ministres chargés de l'économie, des finances et des comptes publics ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé les décisions des 30 octobre 2014, 23 janvier 2015, 15 septembre 2015 et 22 septembre 2015.

Sur les frais liés à l'instance :

10. Il y a lieu, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, partie perdante dans la présente instance, une somme de 2 000 euros au titre des frais d'instance exposés par Mme C... et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : Il est donné acte du désistement des conclusions présentées par Mme C... tendant à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'action et des comptes publics de procéder sous huitaine au remboursement de la somme de 6 094,57 euros assortie des intérêts au taux légal appliqués à la somme de 7 312, 57 euros.

Article 2 : Les recours du ministre de l'économie et des finances et du ministre de l'action et des comptes publics sont rejetés.

Article 3 : L'Etat versera une somme de 2 000 euros à Mme C... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... C..., au ministre de l'économie et des finances et au ministre de l'action et des comptes publics.

Délibéré après l'audience du 24 octobre 2019 à laquelle siégeaient :

Mme A..., présidente,

Mme H..., première conseillère.

M. Savouré, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 21 novembre 2019

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N° 19LY02574 - 19LY02576